投資效益審計

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　　投資效益審計是指對投資活動所耗與所得進行監督、評價和建議的活動。

　　投資效益審計的內容應包括：

　　(一)審查建設項目立項決策的正確性。

　　以前審計發現，有些項目可行性研究論證不充分，地質勘探不詳，存在應付、走過場現象，可行性研究報告審批不負責任，決策草率，長官意志嚴重，直接導致項目佈局不合理，或者污染嚴重，破壞環境，經濟效益低下，損失浪費驚人。因此，投資效益審計必須首先對建設項目立項決策進行審計，內容包括審查勘探設計單位的資質、擬建規模是否科學合理、項目選址是否滿足城市規劃和環境保護的要求、項目論證是否切實可行等。

　　(二)審查建設項目概算。

　　建設項目概算是在可行性研究報告批准的投資估算框架內，編製項目從籌建至竣工所需費用的重要文件，是控制和確定工程造價的依據。審查概算包括審查概算的編製和執行兩個方面，其主要內容一般包括：

　　1.審查建築安裝工程費用。

　　2.審查設備費用。

　　3.審查工程包括土地、青苗補償費、拆遷安置補助費、建設單位管理費、勘測設計費、辦公及生活傢具購置費、研究試驗費、生產職工培訓費、聯合試運轉費、建設期貸款利息等費用在內的其他費用。

　　4.審查概算的執行情況。

　　(三) 審查建設資金使用的合規性和有效性。

　　建設資金的運用貫穿於建設項目從籌建至竣工的全過程，管好用好建設資金對於提高投資效益具有十分重要的作用。因此，對建設資金使用的審計應以資金流程為主線，從項目立項至竣工諸環節資金的管理使用方面入手，其主要內容一般包括：

　　1.審查建設資金是否符合專款專用的原則，有無挪用資金的問題。

　　2.審查各種債權是否真實合規，有無不合理的資金占用。

　　3.審查建設支出是否真實，有無虛列支出後轉移資金的問題。

　　4.審查工程結算是否合規，有無多計多付工程款的問題。

　　5.審查工程專家咨詢費、業務活動費、廣告費、贊助費等是否真實合規，有無商業賄賂問題。

　　6.審查內部收款收據存根是否列入了財務賬，有無基建收入等各種收入不入賬，形成賬外資金的問題。

　　(四)審查建設工期和達到設計能力的合理性。

　　建設項目的工期分為設計合理工期和實際工期，達到設計生產能力的年限也分為設計年限和實際年限。在保證建設質量的前期下，實際工期越短則投資效益越高，同樣，在保證產品質量的前期下，實際達到生產能力的年限越短則投資效益越高。因此對已竣工的建設項目應審查以下四個方面的內容：

　　1.通過設計工期與實際工期和設計達產年限與實際達產年限的對比分析，評價建設速度和建設質量對投資效益的影響程度。

　　2.通過設計概算與實際完成投資額、建設成本與單位生產能力投資的對比分析，評價工程造價的高低。

　　3.通過可研與實際的投資回收期、財務凈現值、內部收益率等經濟指標的對比分析，評價項目建成投產後的獲利能力大小。

　　4.通過現金流量分析，評價項目償債還款能力。

　　投資效益審計與投資財務收支審計不同，涉及面廣，難度大，又比較複雜。因此，投資效益審計除應用投資財務收支審計的方法外，還應建立一套科學適用的審計指標體系，通過定量與定性分析，得出比較準確的結論。投資效益審計針對不同的審計內容應主要設立以下 指標考核：

　　(一)建設速度審計

　　由於在保證質量的前提下，加快項目建設速度，快速形成生產能力，就能加速資金周轉，提高投資效益。因此，對建設速度的審計應設立建設工期和達到設計能力兩個指標考核：

　　1.建設工期審計指標。建設工期是指建設項目或單項工程從開工建設至建成投產為止所經歷的時間，分為設計定額工期和實際建設工期，審計中應將這兩個指標對比：

　　通過這兩個指標的對比，可以得出建設項目或單項工程是提前建成，還是延期建成，並分析其原因，提出審計建議。

　　2.達到生產能力年限的審計。達到設計生產能力年限是指建設項目或單項工程從投產至達到設計生產能力為止所經歷的時間。由於在達到設計生產能力之前，產品產量、質量、成本、勞動生產率、盈利等指標均不穩定，達不到設計的要求，相應的要造成一定的經濟損失，不過這個相對損失是客觀存在的，併在設計合理年限範圍內允許。因此，對達到生產能力年限的審計應以達產前造成的實際經濟損失多少來判斷：

　　上式中，L為實際達到設計能力年限的經濟損失，T為達到設計能力實際所需的年限，C₁為達到設計能力前的單位產品實際成本，C₀為達到設計能力時的單位產品實際成本，Q₁為達到設計能力前的實際平均年產量，Q₀為達到設計能力時的年產量，F 為建成投產的固定資產價值，E為標準投資效果繫數。

　　通過計算得出實際達到設計能力年限的經濟損失，再與設計文件中達到設計能力年限的經濟損失相比較，如果數額越小，說明經濟損失愈小，反之，則經濟損失越大。應分析其原因，針對存在的問題，提出改善管理，降低成本，加強質量控制，提高勞動生產率的建議。 　

　　(二)工程質量審計。按國家現行標準規定，工程質量可劃分為優良工程、合格工程和不合格工程三個等級。凡竣工並經驗收的建設項目單位工程都可評出工程質量等級。審計時應設立以下三個指標考核：

　　通過以上公式計算可得出優良工程、合格工程、不合格工程所占全部單位工程的比重，評價工程質量情況，並對不合格工程應查明原因和責任，對由於施工方責任造成的質量問題，應按規定建議無償返工；對由於建設方責任或不明原因造成的質量問題，應建議採取加固補修等補救措施，否則不能交付使用。

　　(三)建設成本審計。對建設成本的審計主要應通過計算工程成本降低率、單位生產能力投資、報廢工程支出率三個指標進行考核。

　　通過計算這個指標，可以得出實際建設成本比設計成本降低或超支額，並得出與設計成本之間比率，考察分析建設成本管理的有效性。

　　通過計算這個指標，可以得出每個單位生產能力所耗費的投資額，並與同行業或歷史水平比較，考察分析單位生產能力投資的高低。

　　通過計算這個指標，可以得出在建設過程中因主客觀原因發生的報廢工程支出與建設總成本之間的比率，考察分析這類支出的比重，查找其主客觀原因，提出防止損失浪費的建議。

　　(四)建設項目投產後收益的審計。對建設項目收益的審計應設立新增固定資產價值率、投資利潤率、投資回收期、貸款償還期等四個指標進行考核。

　　通過這個指標，可以得出項目單位固定資產價值所新創造的產品價值。比率越高，說明項目投入產出率越大，反之，則越小。

　　通過計算這個指標，可以得出項目的獲利能力。這個比率越大，說明獲利能力越強，反之，則越弱。

　　投資回收期：

　　上式中，I為項目投資總額，S為年銷售收入，為不含折舊的年經營總成本，T為年銷售稅金，N為投資回收期。

　　通過計算這個指標，可以得出項目以凈利潤及折舊的形式賺回投資總額所需要的時間，再與可研報告確定的投資回收期相比較，得出項目實際投資回收期的長短，投資回收期越短，說明投資經濟效益越好，反之，則越差。

　　貸款償還期：

　　上述中，Ib為投資中的貸款本金和利息，F為年凈利潤，D為可用作償還貸款的折舊，F0為可用作償還貸款的基建收入留成等其他資金，Pb為貸款償還期。

　　通過計算這個指標，可以得出償還貸款的期限，再與可研確定的貸款償還期比較，可得出貸款償還期的長短，並可考察分析項目投產後的償債能力。

　　審計人員應對收集、計算的以上經濟指標數據進行認真分析、審查和核對，去偽存真，去粗求精，要運用分析性覆核的審計方法對有關數據指標進行充分驗證，判斷其準確性；還要按照審計的程式對一些數據指標進行取證，以取得被審計單位對有關基礎數據資料的認可。

　　(一)開展投資效益審計有利於對權力的制約和監督。

　　黨的十六大給審計工作提出了新的任務，要求審計機關在對權力的制約和監督方面發揮職能作用。但是，目前有不少政府官員有官僚主義的傾向，究其原因：一是政府官員在追求個人利益時，所受的約束較少，自由度較大。這種條件使得政府官員在許多活動中不計成本，使其為社會服務的費用超過其應付出的限度。二是由於政府官員有著強烈的追求個人威信和政績的強烈動機，因而使得政府部門具有提供過多公共服務的傾向，造成公共資源的浪費。三是政府行為的一個重要特點是愛做錶面文章，其決策的著眼點往往不是從公眾的實際利益出發，而是較註重擴大自身的影響。因此，開展投資效益審計是剋服官僚主義的需要，能夠揭示由於對權力的制約和監督不力，而導致投資決策不當，以至於脫離客觀實際，大搞“政績工程”、“形象工程”，造成嚴重損失浪費等問題。

　　(二)開展投資效益審計有利於政府審計的變革和創新。

　　目前，政府在履行職責過程中，對公共資源的使用和管理，存在著損失浪費和低效益現象，特別是投資領域暴露出了一些不容忽視的問題，如投資績效很不理想，低水平重覆建設，嚴重的損失浪費和資產流失，建設市場秩序不規範，投資效益差、效率低等。產生這些問題的原因是多方面的，主要是投資管理體制不適應經濟發展；缺乏有效的投資責任和風險約束機制；外部監督不力等。面對這些新情況、新問題，投資領域政府審計的重點發生著深刻的變革。為了適應這種變革，審計機關必須調整投資審計工作的目標和重點，強化對公共資金流程過程與使用效果和投資績效的監督與評價，確保公共資金合法、高效地運轉，促進提高投資績效。同時，開展投資效益審計也有利於審計工作的創新，要從以往以查處違紀違規問題為重點的傳統財務收支審計向以機制為中心、解決投融資體制不適應、解決管理不完善等巨集觀管理方面問題的績效審計轉變，加強投資績效分析，發現制約投資效益的主要因素，促進改善投資決策和投資管理。

　　(三)開展投資效益審計是促進審計自身發展的需要。

　　隨著經濟和社會發展的需要，審計職能作用的範圍不斷擴大，傳統的合規性財務審計逐步向效益審計延伸，成為國家審計發展的一種趨勢。但是,目前傳統的財務審計由於受審計範圍和審計手段的限制，無法弄清政府機構提供的服務所耗費的財務和經濟方面的資源以及提供服務所產生的效果。如對政府交通部門的公路建設項目的審計，運用財務審計只能反映政府交通部門的公路建設項目的資金收支和預算執行情況，無法反映政府交通部門在設計與建設現代化高速公路中資源的利用及效益情況，更難反映建成的現代化高速公路是否必要或位置是否得當以及公路建設項目的績效如何。因此，作為國家審計對政府機構、項目的審計不能僅僅停留在評價財務控制，確定是否符合法律、法規等財政財務收支合法、合規的層面上，而應通過檢查政府機構是否達到法律要求及法定工作目標，來評價政府機構利用資源的效益以及效果情況。因此，開展投資效益審計能彌補傳統財務審計的缺陷，有利於審計自身的發展。

　　(四)開展投資效益審計是有效利用有限資源的需要。

　　隨著國家在社會經濟生活中的作用日益顯著，公共支出占國民生產總值的比重直線上升，我國經濟資源越來越不能滿足社會的需要，政府的生長基礎和社會的發展機會愈來愈受限制。雖然我國擁有得天獨厚的自然資源和人力資源，但是若按照可持續發展戰略的要求，在這種高經濟增長的背後，是否隱藏著對寶貴自然資源和人力資源的某種揮霍?對政府受托責任的考評應該定位在投資績效上。投資不僅包括經濟資源，也包括人力資源、自然資源等；績效不僅包括經濟效益，還包括環境的保護、社會的安定、民心的凝聚力等。因此，開展投資效益審計是有效利用有限資源的一條有效途徑。　

　　一是法律法規滯後，審計機關開展這一工作缺乏明確的法律依據和有效的法律保障。

　　目前除了在審計法第二條提到" 審計機關對財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督"外，尚未出台專門的法律、法規保證審計機關依法開展投資效益審計工作，審計法對審計機關開展投資效益審計的授權、審計報告的報送對象和法律地位等方面尚無明確規定；審計署頒佈的38個規範中基本不涉及投資效益審計。法律法規的缺乏制約了國家審計機關依法開展投資項目經濟效益審計的進程。需要特別提到的是，由於種種原因存在的條塊利益、部門利益、地方利益的衝突，更是加大了開展真正意義上的投資效益審計的難度。相關職能部門對建設項目監督職能交叉,審計法與合同法以及其他法律、法規、規章之間存在不一致之處，缺乏對勘察、設計、監理等單位和相關人員的責任追究制度,使得投資效益審計的成果很難落到實處,審計工作的應有作用難以得到有效發揮。

　　二是審計人員的知識結構難以滿足投資效益審計工作的要求。

　　投資效益審計要站在國家巨集觀政策的高度，不僅查處項目本身的違紀違規問題，更要關註項目的經濟效益和社會效益，要運用包括審計手段在內的各種手段，來促使項目法人講求質量和效益的統一，加強對項目資金和建設的管理，減少損失浪費，為實現可持續發展提供保證。這就要求審計人員具有較高的知識層次，需具備巨集觀經濟學、工程設計、概算、施工財會、工程預決算等相關知識，以及縝密的邏輯思維和良好的溝通能力等相關素質。目前，我國的審計人員多數來源於各單位選調的財務人員和審計、財經會計類大專院校畢業生，缺乏工程、造價、電腦等專業人員，隊伍知識儲備狀況難以滿足投資效益審計的要求。在進行投資審計時註意微觀的東西多考慮巨集觀方面的少，查違紀違規問題多對項目資金使用的經濟性、效率性、有效性關註較少。因此優化審計人員結構，建立一支與投資效益審計工作相適應的高素質審計隊伍十分重要。

　　三是投資效益審計理論研究相對滯後，適合我國國情的投資效益審計理論科研成果尚不成熟。

　　我國的投資效益審計還處於試點階段，投資效益審計理論的研究雖然在翻譯國外的學術論文方面做了大量的工作，但離形成具有自身特色的系統、完整的投資效益審計理論體系還有一定的差距。審計的內容和方法主要是借鑒國外的審計案例，所使用的諸如相關分析法、回歸分析法、結果導向分析法、問題導向分析法等審計方法也主要是參照國外的一些做法。已開展的投資效益審計主要是在合法、合規性審計的基礎上加入了部分效益審計的內容，對投資項目所產生的經濟效益、社會效益，以及對人民群眾生活質量、生態環境的影響評價較少。這些都在一定程度上制約了我國投資效益審計健康、順利發展。

　　四是缺乏統一的、公認的投資效益審計評價標準。

　　審計界還沒有研究出一套操作性強的投資效益評價指標體系，缺乏比較成熟的、廣為認可的專業指南。建設主管部門與行業主管部門的標準也存在諸多不一致的地方。目前對投資項目的效益大多是參照被審計項目的內部管理標準進行評價，將項目建設的實際情況與項目建設前的可行性研究報告進行對比分析。一旦項目的可行性研究報告本身存在缺陷，由此而得出的結論就很難保證其科學性和可靠性。制訂、完善一套衡量投資項目效益的指標體系及審計評價標準，是開展投資效益審計亟需解決的問題。

　　五是信息資料失真加大了投資效益審計的難度。

　　目前我國財經領域還存在會計信息失真、財務造假等不良現象，離開傳統的財政財務收支真實性、合法性審計，去開展單純的投資效益審計是不現實的。如果被審計單位提供的會計資料有虛假成分，得出的審計結論必然是不合實際的，在此基礎上進行的效益性評價也就會不合實際。因此，現階段的投資效益審計還必須要與財政財務收支的合法、合規性審計相結合。

　　儘快建立健全投資效益審計的法律、法規體系。依法審計是審計的基本原則，只有以法律、法規的形式把投資效益審計確定下來，審計人員才有法可依。近年來出台的《審計法》、《審計法實施條例》、《國家審計基本準則》等法律、法規中論及投資效益審計的內容較少。2003年1月湖南省頒佈的《湖南省審計監督條例》提出："審計機關應當逐步開展對本級各部門的財政、財務收支的績效審計"，但沒有具體的便於實踐操作的相關規定。因此應儘快完善投資效益審計法規體系，為深化和拓寬投資效益審計提供法律保證。要儘快制定比較系統、操作性較強的投資效益審計準則，對投資效益審計對象、審計目的、審計程式、審計報告形式等作出明確規定，以指導和規範投資效益審計行為。要建立統一的普遍適用的投資效益審計評價體系，併在此框架下制定、修改行業標準與地方標準，為投資項目效益審計的開展提供科學的評價依據。

　　堅持"三個結合"，降低投資效益審計風險。即效益審計與財務審計相結合、全面審計與重點審計相結合、效益審計與經濟責任審計相結合。現階段的投資效益審計主要以投資項目的真實性、合法性審計為基礎，以揭露問題為主，重點揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產流失等問題。在選取項目時要突出重點,抓住規模大、影響大、政府和群眾關心的投資項目。在對領導幹部進行經濟責任審計時，要重點剖析投資項目資金使用效益不高、造成損失浪費的原因，分清領導幹部應負的責任，達到既促進提高資金的使用效益，又全面反映領導幹部經濟責任的雙重目標。

　　將投資效益審計的監督關口前移，實行全過程的審計監督。針對投資領域容易發生損失浪費、貪污腐敗、國有資產流失等現象，進一步加強對投資項目管理，提高投資效益。如湖南省衡陽市政府要求審計機關從 2004年起，對全市使用開發銀行資金的項目從投資決策、投資管理、資金使用、工程造價、投資效果等進行全過程審計監督，對投資項目的經濟效益、社會效益進行跟蹤評估，使全市使用開發銀行貸款資金的投資項目得到有效規範，取得了較好的效果。

　　加強對人才的培養。對現有審計人員可以通過脫產培訓和以審代訓等方式，不斷提高其政策理論和業務水平,造就一支投資效益審計骨幹力量。要加大對人才的引進力度，在新進人員中要有針對性的吸收投資效益審計所急需的工程技術人才，尤其是既懂工程技術又懂財務審計的複合型人才。在一些專業性較強的審計項目中，可以聘請一些外部專家作為顧問或短期工作人員參與投資效益審計，甚至可以將一些項目交與社會審計組織承擔。這樣既可以提高審計效率，又解決了專業人才不足的矛盾。