投资效益审计

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　　投资效益审计是指对投资活动所耗与所得进行监督、评价和建议的活动。

　　投资效益审计的内容应包括：

　　(一)审查建设项目立项决策的正确性。

　　以前审计发现，有些项目可行性研究论证不充分，地质勘探不详，存在应付、走过场现象，可行性研究报告审批不负责任，决策草率，长官意志严重，直接导致项目布局不合理，或者污染严重，破坏环境，经济效益低下，损失浪费惊人。因此，投资效益审计必须首先对建设项目立项决策进行审计，内容包括审查勘探设计单位的资质、拟建规模是否科学合理、项目选址是否满足城市规划和环境保护的要求、项目论证是否切实可行等。

　　(二)审查建设项目概算。

　　建设项目概算是在可行性研究报告批准的投资估算框架内，编制项目从筹建至竣工所需费用的重要文件，是控制和确定工程造价的依据。审查概算包括审查概算的编制和执行两个方面，其主要内容一般包括：

　　1.审查建筑安装工程费用。

　　2.审查设备费用。

　　3.审查工程包括土地、青苗补偿费、拆迁安置补助费、建设单位管理费、勘测设计费、办公及生活家具购置费、研究试验费、生产职工培训费、联合试运转费、建设期贷款利息等费用在内的其他费用。

　　4.审查概算的执行情况。

　　(三) 审查建设资金使用的合规性和有效性。

　　建设资金的运用贯穿于建设项目从筹建至竣工的全过程，管好用好建设资金对于提高投资效益具有十分重要的作用。因此，对建设资金使用的审计应以资金流程为主线，从项目立项至竣工诸环节资金的管理使用方面入手，其主要内容一般包括：

　　1.审查建设资金是否符合专款专用的原则，有无挪用资金的问题。

　　2.审查各种债权是否真实合规，有无不合理的资金占用。

　　3.审查建设支出是否真实，有无虚列支出后转移资金的问题。

　　4.审查工程结算是否合规，有无多计多付工程款的问题。

　　5.审查工程专家咨询费、业务活动费、广告费、赞助费等是否真实合规，有无商业贿赂问题。

　　6.审查内部收款收据存根是否列入了财务账，有无基建收入等各种收入不入账，形成账外资金的问题。

　　(四)审查建设工期和达到设计能力的合理性。

　　建设项目的工期分为设计合理工期和实际工期，达到设计生产能力的年限也分为设计年限和实际年限。在保证建设质量的前期下，实际工期越短则投资效益越高，同样，在保证产品质量的前期下，实际达到生产能力的年限越短则投资效益越高。因此对已竣工的建设项目应审查以下四个方面的内容：

　　1.通过设计工期与实际工期和设计达产年限与实际达产年限的对比分析，评价建设速度和建设质量对投资效益的影响程度。

　　2.通过设计概算与实际完成投资额、建设成本与单位生产能力投资的对比分析，评价工程造价的高低。

　　3.通过可研与实际的投资回收期、财务净现值、内部收益率等经济指标的对比分析，评价项目建成投产后的获利能力大小。

　　4.通过现金流量分析，评价项目偿债还款能力。

　　投资效益审计与投资财务收支审计不同，涉及面广，难度大，又比较复杂。因此，投资效益审计除应用投资财务收支审计的方法外，还应建立一套科学适用的审计指标体系，通过定量与定性分析，得出比较准确的结论。投资效益审计针对不同的审计内容应主要设立以下 指标考核：

　　(一)建设速度审计

　　由于在保证质量的前提下，加快项目建设速度，快速形成生产能力，就能加速资金周转，提高投资效益。因此，对建设速度的审计应设立建设工期和达到设计能力两个指标考核：

　　1.建设工期审计指标。建设工期是指建设项目或单项工程从开工建设至建成投产为止所经历的时间，分为设计定额工期和实际建设工期，审计中应将这两个指标对比：

　　通过这两个指标的对比，可以得出建设项目或单项工程是提前建成，还是延期建成，并分析其原因，提出审计建议。

　　2.达到生产能力年限的审计。达到设计生产能力年限是指建设项目或单项工程从投产至达到设计生产能力为止所经历的时间。由于在达到设计生产能力之前，产品产量、质量、成本、劳动生产率、盈利等指标均不稳定，达不到设计的要求，相应的要造成一定的经济损失，不过这个相对损失是客观存在的，并在设计合理年限范围内允许。因此，对达到生产能力年限的审计应以达产前造成的实际经济损失多少来判断：

　　上式中，L为实际达到设计能力年限的经济损失，T为达到设计能力实际所需的年限，C₁为达到设计能力前的单位产品实际成本，C₀为达到设计能力时的单位产品实际成本，Q₁为达到设计能力前的实际平均年产量，Q₀为达到设计能力时的年产量，F 为建成投产的固定资产价值，E为标准投资效果系数。

　　通过计算得出实际达到设计能力年限的经济损失，再与设计文件中达到设计能力年限的经济损失相比较，如果数额越小，说明经济损失愈小，反之，则经济损失越大。应分析其原因，针对存在的问题，提出改善管理，降低成本，加强质量控制，提高劳动生产率的建议。 　

　　(二)工程质量审计。按国家现行标准规定，工程质量可划分为优良工程、合格工程和不合格工程三个等级。凡竣工并经验收的建设项目单位工程都可评出工程质量等级。审计时应设立以下三个指标考核：

　　通过以上公式计算可得出优良工程、合格工程、不合格工程所占全部单位工程的比重，评价工程质量情况，并对不合格工程应查明原因和责任，对由于施工方责任造成的质量问题，应按规定建议无偿返工；对由于建设方责任或不明原因造成的质量问题，应建议采取加固补修等补救措施，否则不能交付使用。

　　(三)建设成本审计。对建设成本的审计主要应通过计算工程成本降低率、单位生产能力投资、报废工程支出率三个指标进行考核。

　　通过计算这个指标，可以得出实际建设成本比设计成本降低或超支额，并得出与设计成本之间比率，考察分析建设成本管理的有效性。

　　通过计算这个指标，可以得出每个单位生产能力所耗费的投资额，并与同行业或历史水平比较，考察分析单位生产能力投资的高低。

　　通过计算这个指标，可以得出在建设过程中因主客观原因发生的报废工程支出与建设总成本之间的比率，考察分析这类支出的比重，查找其主客观原因，提出防止损失浪费的建议。

　　(四)建设项目投产后收益的审计。对建设项目收益的审计应设立新增固定资产价值率、投资利润率、投资回收期、贷款偿还期等四个指标进行考核。

　　通过这个指标，可以得出项目单位固定资产价值所新创造的产品价值。比率越高，说明项目投入产出率越大，反之，则越小。

　　通过计算这个指标，可以得出项目的获利能力。这个比率越大，说明获利能力越强，反之，则越弱。

　　投资回收期：

　　上式中，I为项目投资总额，S为年销售收入，为不含折旧的年经营总成本，T为年销售税金，N为投资回收期。

　　通过计算这个指标，可以得出项目以净利润及折旧的形式赚回投资总额所需要的时间，再与可研报告确定的投资回收期相比较，得出项目实际投资回收期的长短，投资回收期越短，说明投资经济效益越好，反之，则越差。

　　贷款偿还期：

　　上述中，Ib为投资中的贷款本金和利息，F为年净利润，D为可用作偿还贷款的折旧，F0为可用作偿还贷款的基建收入留成等其他资金，Pb为贷款偿还期。

　　通过计算这个指标，可以得出偿还贷款的期限，再与可研确定的贷款偿还期比较，可得出贷款偿还期的长短，并可考察分析项目投产后的偿债能力。

　　审计人员应对收集、计算的以上经济指标数据进行认真分析、审查和核对，去伪存真，去粗求精，要运用分析性复核的审计方法对有关数据指标进行充分验证，判断其准确性；还要按照审计的程序对一些数据指标进行取证，以取得被审计单位对有关基础数据资料的认可。

　　(一)开展投资效益审计有利于对权力的制约和监督。

　　党的十六大给审计工作提出了新的任务，要求审计机关在对权力的制约和监督方面发挥职能作用。但是，目前有不少政府官员有官僚主义的倾向，究其原因：一是政府官员在追求个人利益时，所受的约束较少，自由度较大。这种条件使得政府官员在许多活动中不计成本，使其为社会服务的费用超过其应付出的限度。二是由于政府官员有着强烈的追求个人威信和政绩的强烈动机，因而使得政府部门具有提供过多公共服务的倾向，造成公共资源的浪费。三是政府行为的一个重要特点是爱做表面文章，其决策的着眼点往往不是从公众的实际利益出发，而是较注重扩大自身的影响。因此，开展投资效益审计是克服官僚主义的需要，能够揭示由于对权力的制约和监督不力，而导致投资决策不当，以至于脱离客观实际，大搞“政绩工程”、“形象工程”，造成严重损失浪费等问题。

　　(二)开展投资效益审计有利于政府审计的变革和创新。

　　目前，政府在履行职责过程中，对公共资源的使用和管理，存在着损失浪费和低效益现象，特别是投资领域暴露出了一些不容忽视的问题，如投资绩效很不理想，低水平重复建设，严重的损失浪费和资产流失，建设市场秩序不规范，投资效益差、效率低等。产生这些问题的原因是多方面的，主要是投资管理体制不适应经济发展；缺乏有效的投资责任和风险约束机制；外部监督不力等。面对这些新情况、新问题，投资领域政府审计的重点发生着深刻的变革。为了适应这种变革，审计机关必须调整投资审计工作的目标和重点，强化对公共资金流程过程与使用效果和投资绩效的监督与评价，确保公共资金合法、高效地运转，促进提高投资绩效。同时，开展投资效益审计也有利于审计工作的创新，要从以往以查处违纪违规问题为重点的传统财务收支审计向以机制为中心、解决投融资体制不适应、解决管理不完善等宏观管理方面问题的绩效审计转变，加强投资绩效分析，发现制约投资效益的主要因素，促进改善投资决策和投资管理。

　　(三)开展投资效益审计是促进审计自身发展的需要。

　　随着经济和社会发展的需要，审计职能作用的范围不断扩大，传统的合规性财务审计逐步向效益审计延伸，成为国家审计发展的一种趋势。但是,目前传统的财务审计由于受审计范围和审计手段的限制，无法弄清政府机构提供的服务所耗费的财务和经济方面的资源以及提供服务所产生的效果。如对政府交通部门的公路建设项目的审计，运用财务审计只能反映政府交通部门的公路建设项目的资金收支和预算执行情况，无法反映政府交通部门在设计与建设现代化高速公路中资源的利用及效益情况，更难反映建成的现代化高速公路是否必要或位置是否得当以及公路建设项目的绩效如何。因此，作为国家审计对政府机构、项目的审计不能仅仅停留在评价财务控制，确定是否符合法律、法规等财政财务收支合法、合规的层面上，而应通过检查政府机构是否达到法律要求及法定工作目标，来评价政府机构利用资源的效益以及效果情况。因此，开展投资效益审计能弥补传统财务审计的缺陷，有利于审计自身的发展。

　　(四)开展投资效益审计是有效利用有限资源的需要。

　　随着国家在社会经济生活中的作用日益显著，公共支出占国民生产总值的比重直线上升，我国经济资源越来越不能满足社会的需要，政府的生长基础和社会的发展机会愈来愈受限制。虽然我国拥有得天独厚的自然资源和人力资源，但是若按照可持续发展战略的要求，在这种高经济增长的背后，是否隐藏着对宝贵自然资源和人力资源的某种挥霍?对政府受托责任的考评应该定位在投资绩效上。投资不仅包括经济资源，也包括人力资源、自然资源等；绩效不仅包括经济效益，还包括环境的保护、社会的安定、民心的凝聚力等。因此，开展投资效益审计是有效利用有限资源的一条有效途径。　

　　一是法律法规滞后，审计机关开展这一工作缺乏明确的法律依据和有效的法律保障。

　　目前除了在审计法第二条提到" 审计机关对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督"外，尚未出台专门的法律、法规保证审计机关依法开展投资效益审计工作，审计法对审计机关开展投资效益审计的授权、审计报告的报送对象和法律地位等方面尚无明确规定；审计署颁布的38个规范中基本不涉及投资效益审计。法律法规的缺乏制约了国家审计机关依法开展投资项目经济效益审计的进程。需要特别提到的是，由于种种原因存在的条块利益、部门利益、地方利益的冲突，更是加大了开展真正意义上的投资效益审计的难度。相关职能部门对建设项目监督职能交叉,审计法与合同法以及其他法律、法规、规章之间存在不一致之处，缺乏对勘察、设计、监理等单位和相关人员的责任追究制度,使得投资效益审计的成果很难落到实处,审计工作的应有作用难以得到有效发挥。

　　二是审计人员的知识结构难以满足投资效益审计工作的要求。

　　投资效益审计要站在国家宏观政策的高度，不仅查处项目本身的违纪违规问题，更要关注项目的经济效益和社会效益，要运用包括审计手段在内的各种手段，来促使项目法人讲求质量和效益的统一，加强对项目资金和建设的管理，减少损失浪费，为实现可持续发展提供保证。这就要求审计人员具有较高的知识层次，需具备宏观经济学、工程设计、概算、施工财会、工程预决算等相关知识，以及缜密的逻辑思维和良好的沟通能力等相关素质。目前，我国的审计人员多数来源于各单位选调的财务人员和审计、财经会计类大专院校毕业生，缺乏工程、造价、计算机等专业人员，队伍知识储备状况难以满足投资效益审计的要求。在进行投资审计时注意微观的东西多考虑宏观方面的少，查违纪违规问题多对项目资金使用的经济性、效率性、有效性关注较少。因此优化审计人员结构，建立一支与投资效益审计工作相适应的高素质审计队伍十分重要。

　　三是投资效益审计理论研究相对滞后，适合我国国情的投资效益审计理论科研成果尚不成熟。

　　我国的投资效益审计还处于试点阶段，投资效益审计理论的研究虽然在翻译国外的学术论文方面做了大量的工作，但离形成具有自身特色的系统、完整的投资效益审计理论体系还有一定的差距。审计的内容和方法主要是借鉴国外的审计案例，所使用的诸如相关分析法、回归分析法、结果导向分析法、问题导向分析法等审计方法也主要是参照国外的一些做法。已开展的投资效益审计主要是在合法、合规性审计的基础上加入了部分效益审计的内容，对投资项目所产生的经济效益、社会效益，以及对人民群众生活质量、生态环境的影响评价较少。这些都在一定程度上制约了我国投资效益审计健康、顺利发展。

　　四是缺乏统一的、公认的投资效益审计评价标准。

　　审计界还没有研究出一套操作性强的投资效益评价指标体系，缺乏比较成熟的、广为认可的专业指南。建设主管部门与行业主管部门的标准也存在诸多不一致的地方。目前对投资项目的效益大多是参照被审计项目的内部管理标准进行评价，将项目建设的实际情况与项目建设前的可行性研究报告进行对比分析。一旦项目的可行性研究报告本身存在缺陷，由此而得出的结论就很难保证其科学性和可靠性。制订、完善一套衡量投资项目效益的指标体系及审计评价标准，是开展投资效益审计亟需解决的问题。

　　五是信息资料失真加大了投资效益审计的难度。

　　目前我国财经领域还存在会计信息失真、财务造假等不良现象，离开传统的财政财务收支真实性、合法性审计，去开展单纯的投资效益审计是不现实的。如果被审计单位提供的会计资料有虚假成分，得出的审计结论必然是不合实际的，在此基础上进行的效益性评价也就会不合实际。因此，现阶段的投资效益审计还必须要与财政财务收支的合法、合规性审计相结合。

　　尽快建立健全投资效益审计的法律、法规体系。依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把投资效益审计确定下来，审计人员才有法可依。近年来出台的《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计基本准则》等法律、法规中论及投资效益审计的内容较少。2003年1月湖南省颁布的《湖南省审计监督条例》提出："审计机关应当逐步开展对本级各部门的财政、财务收支的绩效审计"，但没有具体的便于实践操作的相关规定。因此应尽快完善投资效益审计法规体系，为深化和拓宽投资效益审计提供法律保证。要尽快制定比较系统、操作性较强的投资效益审计准则，对投资效益审计对象、审计目的、审计程序、审计报告形式等作出明确规定，以指导和规范投资效益审计行为。要建立统一的普遍适用的投资效益审计评价体系，并在此框架下制定、修改行业标准与地方标准，为投资项目效益审计的开展提供科学的评价依据。

　　坚持"三个结合"，降低投资效益审计风险。即效益审计与财务审计相结合、全面审计与重点审计相结合、效益审计与经济责任审计相结合。现阶段的投资效益审计主要以投资项目的真实性、合法性审计为基础，以揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失等问题。在选取项目时要突出重点,抓住规模大、影响大、政府和群众关心的投资项目。在对领导干部进行经济责任审计时，要重点剖析投资项目资金使用效益不高、造成损失浪费的原因，分清领导干部应负的责任，达到既促进提高资金的使用效益，又全面反映领导干部经济责任的双重目标。

　　将投资效益审计的监督关口前移，实行全过程的审计监督。针对投资领域容易发生损失浪费、贪污腐败、国有资产流失等现象，进一步加强对投资项目管理，提高投资效益。如湖南省衡阳市政府要求审计机关从 2004年起，对全市使用开发银行资金的项目从投资决策、投资管理、资金使用、工程造价、投资效果等进行全过程审计监督，对投资项目的经济效益、社会效益进行跟踪评估，使全市使用开发银行贷款资金的投资项目得到有效规范，取得了较好的效果。

　　加强对人才的培养。对现有审计人员可以通过脱产培训和以审代训等方式，不断提高其政策理论和业务水平,造就一支投资效益审计骨干力量。要加大对人才的引进力度，在新进人员中要有针对性的吸收投资效益审计所急需的工程技术人才，尤其是既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才。在一些专业性较强的审计项目中，可以聘请一些外部专家作为顾问或短期工作人员参与投资效益审计，甚至可以将一些项目交与社会审计组织承担。这样既可以提高审计效率，又解决了专业人才不足的矛盾。