公共決策

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

公共決策(public decision making)

　　公共決策是指公共組織在管理社會公共事務過程中所做出的決定，它是公共管理的首要環節，貫穿於整個公共管理過程的始終。對公共決策的研究與探討，對於加快我國公共決策科學化、民主化和法制化的進程，提高制定公共決策的質量，有效實現公共管理目標是非常必要的。

　　正是由於決策科學的理論和技術為人們解決選擇過程中的複雜性問題提供了一個重要手段，而社會公共活動中相互作用的因素越來越多，存在的不確定性因素越來越大。因此，人們在解決社會活動中的複雜性問題時越來越依賴決策科學。

　　巨集觀層次的決策是關係國家的科學管理，如政體、法制的演變和設計；研究各級政府、議會、司法、監督機構的設置、制衡運行、反饋、糾偏、防腐；同時採用電腦網路系統與專家決策支持系統，風險評估否決系統建立起電子政府，設立政府各級官員、司法執行人員的資格標準與檢查方法。

　　中間層次的決策是關於地方政府和非營利組織的科學管理決策。地方政府的決策活動與國家的科學管理活動相關，它是一種在規模上小一些的類似的國家管理。同樣，它也存在著對公共決策的巨大需要；而對非營利組織的科學管理決策來說，一般是與公共物品相關的，它不以獲取功利為目的，屬於公共決策的一部分。

　　微觀層次的決策是關於每一個家庭和個人的決策，因為其個人選擇因素，它不能作為一種公共決策來研究。但是，由於家庭已經不是單純的傳宗接代的社會細胞，即使是傳宗接代的家庭活動也與社會發生著十分密切的聯繫。加之家庭和個人也是公共問題的載體。因此，客觀存在也成為公共決策加以分析的一個因素。

　　公共決策是一個複雜的社會工程。一項全面而合理的公共決策至少應當同時具備下述五個要素，否則就不是完整的公共決策，或者不可能產生準確且切實可行的決策。

　　(一)決策主體

　　依據法定程式授予而擁有公共決策權的公共決策者為決策主體。公共決策主體與其它社會活動主體相區別的一個重要方面，即它具有國家賦予的行政權，是以國家權力為後盾的。因此，公共決策的主體只能是具有管理國家公共事務行政權的組織和個人。主要是指中央和地方各級國家行政機關及其行政人員。由於現代社會的規模越來越大，公共決策的面越來越廣，因此，公共決策的主體呈現出多元性和多層次性。所以，公共決策的主體範圍也會越來越廣。

　　(二)決策客體

　　指中央和地方各級國家行政機關為履行其職能，依法處理的國家事務、社會事務和經濟事務。中央和地方各級國家行政機關要履行其職能，就必須對這些事務進行處理，行使行政權。公共決策客體通常由兩部分構成。一部分是由中央國家行政機關進行決策的決策對象。另一部分是由地方各級國家行政機關進行決策的決策對象。就中央國家行政機關而言，它是從整體上對全國性的行政工作進行決策，確定大政方針。這種決策具有全局性和戰略意義，必須高瞻遠矚，全盤考慮。其公共決策對象包括：國民經濟和社會發展計劃、國家預算、經濟工作和城鄉建設、教育、科學、文化、衛生、體育、計劃生育，民政、公安、司法行政和監察等；就地方各級國家行政機關而言，它主要是根據中央國家行政機關制定的戰略決策、法規命令，對本行政區域內的國家各國事務進行領導和管理，作出公共決策。

　　(三)行政信息

　　行政信息指反映整個行政管理活動的各種資料、情報、數據、指令，密碼、符號、文字，語言、汛號等的總稱。行政信息是公共決策的基礎，二者有著密不可分的聯繫。決策必須從信息中來，信息也只能到決策中去。決策的過程實質上是信息的輸入、轉換和輸出的過程，信息的準確全面程度與決策的科學化程度成正比關係。行政信息必須經過加工處理，對各種信息進行技術處理和論證分析，從中得出科學的論斷或假設，作為科學決策的依據。為此，行政信息的加工處理必須遵循及時性、全面性、真實性、準確性、適用性以及經濟性原則。

　　(四)決策方法

　　決策在本質上是一個複雜的思維過程，公共決策方法的科學化首先是思維方式的科學化。因此，對於公共決策來說，，如何掌握好科學的思維方法是進行科學決策的前提。由於現代公共決策對象日益複雜化且處在動態之中，所以，就必須在遵從公共決策規律的基礎上，正確運用以下科學的思維方式。第一，整體性思維方式。即把決策對象看成一個整體，立足整體，從整體出發，統籌全局，從整體與部分、整體與環境的相互作用過程來認識整體和把握整體；第二，結構分析和研究方法。主要分析系統中各要素的相互聯繫，然後對各方面進行整體概括，確定各要素的最佳結合方式；第三，層次性思維方式。即著眼於決策對象系統多層次的等級結構，全面分析各層次的性質功能及其規律，從而確定不同層次的發展目標和對象。在運用科學思維方式進行決策時，要積極開拓，善於運用發散性思維，敢於打破常規，進行創造性決策。

　　(五)決策效果

　　任何決策都是為了實現一定的預期目的，任何決策也都會產生一定的好或壞、理想或不理想的效果，所以，效果是公共決策的要素之一。該要素引導決策的方向，並從一定意義上決定決策的方法，同時反映決策者的決策水平，檢驗決策方法的科學性、可行性、時效性和決策目的的合理性、現實性、社會性。對公共決策來說，因其公共性質所決定，追求良好的社會效果，是決策的出發點和評判標準。

　　1．根據決策主體決策方式的不同，可分為經驗決策和科學決策。

　　經驗決策就是指決策者依據和憑藉個人的智慧、知識、經驗所做出的決策。即決策者在決策的過程中，對決策對象的認識、對決策目標的斷定等都是憑藉個人的主觀經驗和邏輯思維能力來進行判定的，這種決策的優點在於，決策過程比較簡單、迅速，往往能夠做到當機立斷，但它的缺點卻是非常明顯的，由於決策信息不夠充分，無科學的分析與論證，所以，如果經驗不足，就會導致決策的失誤。不過，在某些特定的環境或條件下，經驗決策是可以採用的，我們不能完全否認其作用，豐富的經驗對決策制定是有一定的參考價值的。科學決策就是指決策者依據一定的科學方法或技術而進行的決策。即決策者在決策的過程中對決策對象的認識、對決策特點及規律的研究、對決策目標的選擇、對決策方案的確定等，都是建立在充分的科學論證的基礎上。科學決策的方法，有助於降低決策的失誤率，保證決策的正確性，適應現代社會發展的需要和要求。但是採用科學決策的模式，需要有信息、體制、人員素質、技術設備等方面的條件支持，否則，就不可能做到真正的科學決策。

　　2．根據決策目標所涉及的規模和影響程度的不同，可分為戰略決策和戰術決策。

　　戰略型決策就是指那些帶有全局性的和方向性的重大決策。這種決策一般說來其影響比較深遠，涉及的範圍比較廣泛，帶有方向性、原則性和巨集觀性。這種決策一般由高層領導作出。如確定國家經濟建設中的戰略重點、巨集觀的經濟政策、財政金融政策、稅收政策、社會發展的長遠規劃等。戰略型決策處理的問題較為複雜，它對社會和國家的發展影響較大。戰術型決策是指那些局部性的、短期的和比較具體的決策。戰術型決策是戰略型決策的延續和具體化，它主要服務於戰略目標的實現。如為貫徹戰略發展方針中的某項工作而進行的一些具體安排等。戰術型決策處理的問題一般比較簡單、具體，大都採取定量分析的技術方式來處理，它是由基層組織結合本地的實際情況來制定。

　　3．根據決策內容的具體情況的不同，可分為程式性決策和非程式性決策。

　　程式性決策就是指那些常見的、定型的和重覆性的決策。這種決策的內容較為確定，有一定的常規可循，一般屬於日常的工作範圍，因而也叫做例行性決策。非程式性決策就是指新出現的、非常見的和無常規可循的決策。這種決策往往具有開創性和革新性。非程式性決策在決策中雖然所占比例較少，但從其重要性來看，這種決策往往決定著一個組織的戰略方向，對組織成敗影響非常大。

　　4．依據決策所具有的條件的可靠程度的不同，可分為確定型決策、風險型決策和不確定型決策。

　　確定型決策就是指決策的環境、條件確定，決策的後果也可以確定的一種決策。這種決策由於各種因素和條件都比較明確、確定，每一決策方案的結果也一目瞭然，所以，只要比較各個方案的好壞、優劣就可以了。風險型決策就是指決策的環境、條件可以確定，但不能完全控制，每一環境和條件下決策的後果雖然可以預測，有一定的把握，但仍需要冒一定風險的決策。如諸葛亮的《空城計》決策，就屬於風險型決策。不確定型決策就是指決策的環境、條件等因素都不能確定，決策的後果也無法預測和確定的決策。這就如同賭博一樣，不僅需要冒一定的風險，而且還靠決策者的運氣。不確定型決策的難度大，風險也大，不確定的因素非常複雜，既有人為的因素，也有自然因素等，但這種決策所帶來的效果也往往是出人意料的。

　　一、搜尋信息和新思想的方法

　　1．名義小組方法

　　名義小組方法可被運用於決策管理的全過程。名義小組最好是小規模的，以7～10名成員為宜，他們就座的位置應使他們能彼此看得見。首先必須向小組成員介紹有待解決的問題，並賦予其中某一成員具有領導調整小組行為的合法性。然後按以下步驟進行：(1)要求每個成員將自己的思想默寫在一張卡片上，並且不准討論。應以友好而堅決的方式制止那些想要在這一階段談話的人。默寫階段持續到所有成員都停筆時結束，或者到給定的截止時間結束，最好採用前一種。(2)名義小組的領導者向每一位成員征求意見並做好記錄。這一階段有助於使思想客觀化，並允許每個成員有相同的時間提出自己的觀點；同時也要進行記錄，依次要求每個成員提出一個意見，領導者將其記錄在卡片上，填滿後將卡片貼到牆上。在徵詢下一位成員的思想之前，領導者要確認成員贊同此份記錄。這一過程在成員中依次輪流進行，每人每次只能提出一個意見，同時做好記錄使所有人都能看見，直到所有成員都窮盡其思想。(3)對每一個意見進行討論。名義小組的領導者首先要求成員闡明其列出的意見，然後對每個意見的優缺點進行分析。此過程會產生大量的討論，領導者應在卡片上做記錄作為重要的詳細說明。領導者要避免討論集中在一個意見上，應當通過闡述並記錄不同的觀點從而指出每個意見的邏輯所在。接下來就是努力使大家達成一致，領導者將相似的思想結合在一起，以徵得成員的同意。領導者必須避免爭執，如果無法將兩種觀點結合形成一致，必須將這兩種選擇都放在一邊。

　　(4)要求小組成員通過選擇最重要的問題來達成共識，通常是通過投票選擇最優方案。

　　2．名義小組互動方法

　　這是在名義小組方法上所做的進一步改進。其具體步驟如下：

　　(1)沉默思考列表；

　　(2)依次輪流記錄；

　　(3)休息室游說；

　　(4)集體討論；

　　(5)休息室游說；

　　(6)最初的優先順序；

　　(7)休息室討論；

　　(8)最後的優先順序。

　　此程式主要是加入了3輪游說，此時需要一個特別的房間並擺上點心供會問休息使用。每次有30～45分鐘的時間允許成員達成共識並互相游說。當發生衝突而特別需要成員間的和解時，這些步驟就顯得極有價值。在另一天重覆第3～8個步驟。像這樣的暫停會議能自然地驅使人們達成共識並相互游說以求融合。小組領導者可以更直接地要求成員在暫停會議時達成共識、交流意見、挑戰他人論點併進行討價還價，成員可以詢問他人的優先順序和理由。3輪游說是必不可少的，只有這樣，最後就優先順序問題所進行的表決，才能代表特定小組有可能達成的共識水平。通常，第一輪游說辨識觀點的多樣性；第二輪游說成員開始接受或拋棄某些思想；第三輪游說之後，在重新理解的基礎上形成判斷。

　　3．霍皮族方法

　　這種方法是霍皮族印第安人為作出重大部落決策而設計的方法。該方法從核心決策小組(如部落元首)開始，展開公開的討論，進而形成初步判斷。核心決策小組周圍圍坐幾圈部落成員，他們聆聽討論。最靠近元老的一圈由那些地位比元老們稍低的成員組成，如此類推，最外層是青少年。部落委員會討論完後就移到最外層，其餘的都向中心移動一圈。然後現在位於中心的小組成員就他們所聽到的展開討論，其餘的人皆聆聽他們的討論。這個過程不斷重覆，直到部落委員會又重新回到中心的位置。然後部落委員會成員根據他們自己和其他人對所提問題的看法重新考慮其決定。這一過程對分散的組織實施戰略管理大有裨益，因為其包括了組織結構中的許多不同團體和層級。'

　　4．德爾菲調查法

　　該方法先把情況列出來，然後向各位專家進行函詢調查，並將各專家的意見加以綜合整理後，在隱名的條件下寄回各專家再征求意見，再綜合整理。如此迴圈往複，直至意見趨向集中。

　　5．提喻法

　　提喻法包括兩種方式：一是把要解決的問題分成若幹個局部問題，既便於分析問題和查清細節，又便於隱去決策問題整體可能帶來的個人利害關係，使決策者更加客觀、公正、科學；二是採取比喻的方法，不直接說出決策的問題本身，而只是用類似的問題做比喻，搜尋解決方案，這樣有利於人們展開想像的翅膀，擴大思維的空間，產生創意的想法。

　　6．頭腦風暴法這是由10多位專家坐在一起各抒己見，互相啟發，使各種思想互相碰撞，激發靈感的火花。運用這種方法時應註意：在專家發表意見時，不可對其進行反駁，也不要作出結論和評價，以提供一個無拘無束的自由想像的環境和氛圍。鼓勵多想，方案越多越好，可以有意見的聯合和修正。

　　二、確定優先決策的方法

　　簡而言之，確定優先決策的方法就是從搜尋到的大量的信息和方案中需要排列出其重要性或優先次序。其具體方法有很多種，在此重點介紹一種方法，即配對比較法。配對比較法幫助決策者將決策進行兩兩比較，這樣能精確地確定優先決策。將決策項目如議題或決策主題配對比較，使成員將註意力集中於兩個“項目”之間的區別，可以減少信息加工的要求。假如某項決策涉及5個主題：(替代)方法、成本、基金、客戶、公共意識，決策者首先要將這5項所有組合列出，一次兩個；然後要求決策管理小組成員將每一對的兩項進行比較，並標明哪一項更重要。

　　公共決策系統是由參與決策的機構和人員所組成的一種組織體系，包括政府組織體系和非政府組織體系。

　　(一)公共決策信息子系統

　　信息子系統是由掌握信息技術的專職人員、設備及有關工作程式組成的專門從事決策信息的收集、加工、傳遞、貯存等工作。它是決斷子系統的輔助機構，為政策制定提供資料。

　　信息子系統在政策制定系統及其運行中的職能或作用是：①收集信息，就是廣泛收集有關國家和社會公共事務各方面的信息，力求全面、準確，以完整地、真實地反映客觀情況；②加工處理信息，把收集來的信息進行一番去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及裡的整理、分析、歸納，抽取出精華資料，剔除多餘的甚至是虛假的資料；③傳遞信息，就是把加工處理好的信息傳遞到決策者手中，為制定政策服務。信息傳遞要求及時、快速。

　　(二)公共決策參謀子系統

　　參謀子系統是由掌握各門類知識的專家、學者組成的，它也是決斷子系統的輔助機構。

　　參謀子系統在公共決策系統及其運行中的職能或作用是：①協助決斷子系統界定決策問題，確立決策目標。參謀人員通過調查研究以及對未來發展趨勢的超前研究和預測，提供有科學依據的判斷，為決策者界定決策問題，確立決策目標作參考。②為決斷子系統提供解決問題的方案、途徑和方法。在決策方案選優時，要為決策者提供經過一系列定性、定量分析論證的初步方案，同時也要提供本系統以及其他咨詢機構對方案的評審意見，以便決策者集思廣益，從眾多方案中選擇出滿意的方案。③對公共決策實施進行跟蹤反饋分析。收集並分析決策實施中的問題，特別是決策實施過程中遇到障礙或偏離決策目標時，要及時提出應變措施，以使決策者、執行者及時矯正，確保公共決策順利實施。

　　(三)公共決策決斷子系統

　　決斷子系統是由擁有決策權力的領導者集體所組成的中樞機構，是決策活動的組織者，領導政策制定全過程。決斷子系統具有權威性和主導性特點。決斷子系統在公共決策系統及其運行中的作用是：①界定決策問題。決策問題的界定是政策制定的開始，它是首要的環節。決斷子系統必須能夠從紛繁複雜的社會問題中，分清輕重緩急，抓住事關全局的關鍵問題，作為政策問題確定下來。②確立決策目標。決策目標是否科學、正確，對整個政策過程具有決定性的影響。決策目標的確立必須建立在對決策問題的過去、現狀及未來趨勢較全面瞭解、把握的基礎上。所確立目標必須切實可行，並留有餘地，使之能滿足上下平衡、左右平衡、前後平衡的條件。③設計決策方案。這是一項科學性、技術性很強的工作，一般是委托給參謀子系統承擔。決斷子系統在此的職責是根據決策問題的性質，組織熟悉這類問題的專家，組成高水平的設計組，併為他們的設計工作提供優越的環境和條件。④選擇決策方案。決斷子系統在這一環節的職責是建立方案選擇的價值標準體系，對參謀子系統提供的各種方案進行比較、分析、平衡，最後拍板選定方案。

　　(四)公共決策監控子系統

　　監控子系統是指決斷子系統之外的人員和機構對決策行為以及對決策方案的內容和執行依法進行監督和控制的機構。監控子系統在公共決策系統及其運行中的作用是：①防止決策者濫用決策權的可能；②促使政策內容切合實際；③監督執行機構及其人員正確執行政策。

　　公共決策程式一般劃分為公共問題的界定、決策目標的確立、決策方案的設計、決策效果的預測和決策方案的抉擇等五個步驟。

　　(一)公共問題的界定

　　公共問題的分析、界定是決策的起點。公共問題就是指那些已經影響到人們正常生活的社會問題。由於實際狀態與社會期望、理想之間存在差距，導致產生了各種各樣的社會問題。當決策者覺察到某一社會問題已引起社會廣泛的註意和議論，這個社會問題本身也確實有解決的必要，並且也屬於職權範圍之內的事務時，決策者就會把它列入議事日程，作為公共問題進行研究處理。

　　(二)決策目標的確立

　　決策目標就是決策者通過採取某項行動方案所要達到的期望效果。合理的決策目標應滿足的條件有：①目標必須具體明確，有的放矢。②目標必須切實可行。決策目標必須立足現實，量力而行，超越現實生產力水平的目標是脫離實際的，不可取的。③目標必須系統化。這是由公共問題的複雜性、多層性決定的，要求決策目標也要形成多層級性與之匹配。④決策目標必須靈活可調，目標是針對未來的，目標的實現有個過程，而且問題的發展又具有不確定性，一成不變的情景幾乎是不存在的。

　　(三)決策方案的設計

　　方案設計就是針對公共問題，依據決策目標，設計實現目標的各種可能性方案的過程。這一過程被形象地稱為“大膽假設，小心求證”的過程，也就是首先大膽設想，提出各種方案設計輪廓，然後對方案輪廓進行嚴格細緻的具體化加工。

　　(四)決策效果的預測

　　決策是面向未來的，其實施過程是不可逆轉的，所產生的效果既可能符合人們的主觀願望，也可能背離願望。這就要求決策系統必須搞好預測，對未來的決策環境情景及對象的變化要有所把握。通過預測，幫助決策者認識和控制未來的不確定性，把對未來變化的無知減少到最低限度。

　　(五)決策方案的選擇

　　方案選擇就是對設計出來的各種備選方案進行評價、比較、權衡利弊，從中選出比較滿意的方案。決策方案的選擇有個標準問題，一般認為必須符合下列條件：決策方案要有利於決策目標的實現，體現出儘可能大的效益，實現決策目標所承擔的風險儘可能小，方案要有可行性，方案實施後的副作用(即負面效果)儘可能少。選擇決策方案是決策者的主要職責，為使方案合乎條件，決策者必須組織專家、學者進行可行性分析研究。

　　1．專制制度

　　權力掌握在個別人手中是專制政治，掌握在少數人手中是貴族或精英政治，掌握在多數人手中是民主政治。一個國家選擇專政制度還是民主制度的政治制度，同選擇複合制的聯邦制還是單一制的中央集中制的國家結構一樣，取決於該國的歷史、地理、政治、經濟、民族、宗教、文化等多種因素，其中經濟發展水平、社會結構是關鍵性的因素。專制制度意味著國家政策的決策權掌握在君主、政黨領導人、社會精英等個人或極少數人手中，個別人藉助自己的利益、偏好、經驗、直覺等，制定和發佈政策。廣義的專制決策制度不僅包括君主專制，還包括軍事獨裁、法西斯制度、精英獨裁等不同形式。在中華五千年的文明史上，君主專制長期盛行。其間，國王或皇帝雖然也設立一些輔佐性的權力機構，如秦漢的三公九卿、隋唐的三省六部、清朝的內閣大學士和軍機處，雖然也有一些犯顏直諫的臣民，但這本質上不過是君主決策的輔助和咨詢機制，最終的決策權掌握在君主或圍繞君主的狹小的權力圈子之手。不可否認，在政策目標單一明確、政策環境穩定、決策者與目標群體之間形成了統一的利益關係等條件下，決策者如果聰明睿智，能夠適應社會發展的需要，有可能做出正確的決策，如我國封建社會的文景、貞觀、開元、康乾等時期即是如此。從國外看，英國從專制向民主的過渡過程中，沒有成文的憲法；美國憲法是美國建國之初精英決策的產物；德國基本法和日本憲法都是在軍事占領時期沒有經過民主程式而制定出來的。然而，專制獨裁、缺乏制約、致命自負的權力，不僅容易導致決策者和政府機構的貪污腐敗，而且容易出現政治上的殘暴昏庸，。中央政策上的任何一點失誤，經過層層傳達放大擴散，都可能演變為全國性、歷史性的錯誤甚至悲劇。

　　2．民主制度

　　民主是一種所有公民參與決策、分配資源的制度，這意味著公共政策的決定權應當掌握在公民或公眾手中，公眾可以通過直接表決或代議制的憲政程式，按照一人一票、少數服從多數的民主規則，討論和制定公共政策，並授權政府管理部門實施公共政策。在近現代社會，憲政前提下的民主制度被認為是制定和執行公共政策的合法、有效方式。正如南韓總統金大中所說：“文化並不必然決定我們的命運，而民主則是我們命中註定要得到的東西。”2007年黨的十七大進一步提出：堅定不移地發展社會主義民主政治；人民民主是社會主義的生命。從歷史上看，民主制度也具有不同的形式：有奴隸制或貴族民主制和現代民主制，現代民主制度分為資本主義民主制度和社會主義民主制度、直接民主制度和間接民主制度，資本主義民主制度分為君主立憲制、總統制等不同體制。直接民主意味著統治者與被統治者身份合一，由公民直接制定和實施公共政策，由全體公民投票表決的“全民公決”是直接民主的基本手段。

　　政治家動機

　　新古典經濟學的一個基本假定是，廠商和消費者都是追求自身利益最大化的理性經濟人。對自身利益最大化的追求，。構成個人從事經濟活動的內在動力。那麼，政治市場上政治家的活動目標是什麼呢?他們真的是為了使社會利益或公共利益最大化嗎?實際上，在公共選擇理論看來，政治家的行為動機並不如此單純。首先，公共選擇理論認為．現實中很難對社會利益下定義。更何況，社會每一個成員不可能對所有事情都持有相同觀點，相反，不同個人或不同集團之間的利益更多時候是相互矛盾的。

　　那麼，政治家在公共決策過程中抱有何種動機呢?早在1957年，唐斯(Anthony Downs)在他的《民主的經濟理論》一書中就對這一問題進行了討論。他認為，政治家或政黨也是理性的經濟人，他和消費者、一生產者具有同樣的行為動機，即民主政治中的政治家或政黨與經濟中追求利潤的企業家是類似的。為了達到個人目標，他們制定能使其獲得最多選票的政策，正如企業家生產能獲得最大利潤的產品一樣。唐斯的觀點實際上說明，政治家或政黨活動的動機是為了使政治支持最大化，這種政治支持最大化具體體現為獲得選票最大化。

　　為了實現選票最大化，政黨必須在許多方面和不確定性作鬥爭。一個政黨不能確定特定的政策選擇將如何影響政治支持率。因為他事先不僅很難確定哪些集團、哪些個人從他的綱領和政策中獲益，而且也很難瞭解其他黨的綱領和政策有多大的政治支持率。基於上述認識，唐斯認為，政治家或政黨在政策決策中一般遵循多數票原則，即政黨會選擇能給他贏得更多選票而不是失去更多選票的那些政策。不僅如此，為獲得更多選票，政治家或政黨會推行這些政策達到這樣一點，在這一點，從這琉政策中獲益者的選漂的邊際收益等於從這項政策中遭受損害者的選票的邊際損失。

　　選民動機

　　在民主國家中，政府是公眾選出的，公眾賦予政府一定的執行公共職能的權力。既然政府是公眾選出的，表明選民的行為對公共決策會產生較大影響。那麼，選民行為在公共決策過程中會呈現何種特征呢?

　　在經濟市場中，人們通過對所需要的產品進行“貨幣投票”來表達他的偏好；在公共部門或政治領域中，人們通過進行“民主投票”來表示他對公共產品的偏好，如選舉國會議員和總統。無論是經濟市場還是政治市場，只要是市場，就一定充滿競爭。而對個人而言，無論作為消費者還是投票者，無論是在經濟市場上還是在政治市場，公共選擇理論認為，其行為動機和目標都是一致的，都是為了追求個人利益最大化，即都作為理性的經濟人在進行經濟活動或政治活動。

　　基於理性的經濟人假定，公共選擇理論考察了作為選民的個人為什麼要去投票，選民的投票行為受哪些因素制約，以及選民的行為對政府的財政收支活動有何影響。在唐斯看來，選民是理性的，他參與投票的目的是為了通過參與政治獲得預期效用最大化。唐斯的這個觀點後來被稱為“理性投票人假說”。根據這個假說，決定選民是否去投票的因素主要有下列幾種：

　　一是自己親自投票的重要性。一般來說，既然投票結果直接關乎自己的利益和損失：所以選民為了維護自己的利益選擇投票是理性的。但對單個選民來說，自己的一票到底會對投票結果產生多大的影響卻很難把握，也就是說投票的收益存在較大的不確定性，但投票本身的成本是存在的，因為選民首先要到投票站，同時為了投票，選民還要收集有關投票的相關信息。這些都需要成本和時間。所以作為一個理性人，他叉往往會產生搭便車投票心理。

　　二是對政策所帶來的效用預期。在選舉過程中，政治家總會提出自己的政策主張，選民會對政治家的政策給自己帶來的效用大小進行預期，他往往對能給他帶來最大預期效用的政治家及其政策投贊成票。

　　三是投票成本。投票成本是指選民參與投票所耗費的費用，如收集有關候選人的施政綱領和政策主張等方面的信息所耗費的時間、精力和費用支出等。

　　四是投票的長期收益。民主制度要靠廣大選民的積极參与來維持，選民通過行使民主權利，進行公共選擇，享受民主利益以獲得長期利益。

　　從上述四個影響因素看，逛民參不參與投票的心理往往是複雜而又矛盾的，更何況在許多時候，政治家提出的政策主張是籠統而又框架性的。上述情況使得選民對具體的財政收支往往產生-定的傾向性認識。這種傾向性認識在財政收入方面的表現為，選民總傾向於少納稅，反對增加稅收。在財政支出方面的表現就是，希望政府能夠免費提供更多的產品或服務。雖然財政支出最終還是來自於選民所納稅收，但由於選民納稅和財政支出在財政活動中是分割的，即對具體韻選民。納稅多少與公共產品的收益大小並不是_．一對應的。在這種情況下，選民總是一方面希望政府規模越小越好，這樣就可以將更多的錢留在自己口袋裡。但另一方面，選民又竭力主張擴大與自己切身和益有比較密切關係的公共項目規模。

　　公共決策是公共管理過程中極為重要的一環，是公共管理的起點，公共管理始終是圍繞公共決策的制定、修改、實施進行的。一個具體的決策目標實現了，相應的管理過程就終結了。

　　(一)公共決策是公共管理的首要環節

　　從一個孤立的管理過程來看，公共管理過程可分為決策和決策實施以及效果評估等環節。決策是實施行為的確定。公共組織通過制定決策實施方案，把決策目標分解為具體的執行目標或階段目標。確定詳細的、可操作的行動步驟，合理配置人力、財力、物力，把決策目標落到實處；決策目標實現以及效果評估之後，管理活動即告完結。可以說，沒有公共決策就沒有公共管理。

　　(二)公共決策是公共管理履行各項職能的依據

　　公共管理有決策、計劃、組織、協調和控制等各項基本職能。決策，就是在公共管理過程中所做出的決定；計劃，就是對如何實現決策目標和任務做出安排，制定系統有序的行為步驟；組織，就是為實現決策目標而對一些機構和人員的重新組合，或成立新的管理機構；協調，就是改善和調整各個執行機構、人員和各項活動之間的關係，使各自之間分工合作，密切配合，減少相互之間的重覆、矛盾和摩擦。控制，就是監督檢查，對公共管理活動中的各種行為加以控制，使管理活動沿著預定的方向推進；而所有的這些公共管理的各項職能都以公共決策為基礎，沒有公共決策，就沒有公共管理各項職能的履行。

　　(三)公共決策貫穿於整個公共管理過程的始終

　　公共決策既是公共管理的首要環節，同時它又貫穿於整個管理過程的始終。公共管理的其他環節都包含有決策的活動。各項管理職能的履行也有各自的決策。計划過程中，要對目標和任務做出周密、詳細的決策，做出計劃；計劃制定後要實施執行，也要組織力量，還要進行指揮工作，對此當然也要有決策。還有，在實施決策方案過程中，如有問題還要及時進行再決策予以解決。實際上公共管理過程就是一個不斷決策和實施決策的過程，“管理就是決策”。

　　(一)公共決策民主化

　　決策民主化是我國發展社會主義民主政治的重要內容，它是指在決策過程中要保障人民群眾充分行使參與決策的民主權利，廣泛聽取各行各業專家、學者的意見、建議，使決策目標體現廣大人民群眾的根本利益和要求。決策民主化是決策目標民主化和決策過程民主化的統一。

　　1.把民主機制引入決策系統，營造良好的決策氛圍

　　一個決策活動，不是單純的抉擇行為，而是由信息情報活動、決策方案設計活動和抉擇活動等多個相互關聯的環節所構成的完整過程。在信息情報活動和設計活動過程中，決策者當然發揮著重要的協調和指導作用，但這兩個活動環節具有鮮明的專業性，是一個由具有各種專門知識的專家運用他們的智慧，科學地發現問題、分析問題、提出方案的活動過程，也是一個不斷地探索和追求真理的過程。這兩個環節的實質性工作是決策者不能替代的。決策者在此的職責是營造一個寬鬆的環境，形成平等、民主、協商的氣氛，鼓勵人人暢所欲言。因此，決策者一是要發揚民主作風，正確處理好民主與集中的關係，二是要依靠集體決策。決策的複雜性、系統性特點使個別決策者無法周密、全面地考慮各個方面、各個層次的所有情況，其方案也不可能總是有效而可行的，更不可能是最佳的。個人決策成功的可能性在現代社會已大大縮小。必須依靠集體決策，堅持一切重大問題經過集體討論，民主協商，集體論證，集體做出決定，群策群力來增強決策的可行性、正確性。

　　2.重視發揮參謀咨詢人員在決策中的作用

　　政策研究專家、學者是政策方案設計的主要力量，是決策者智慧的延伸。加強專家學者在決策中的地位和作用，這既是在更高層次上民主化的體現，也是實現決策科學化的重要保證。我國縣以上各級黨政機關、立法機關及其有關部門基本上已建立了研究室或調研室或研究中心等各種類型的政策研究和咨詢機構，但目前有相當多的政研機構面臨著一個比較突出的問題是參謀的職能不能很好地實現，對決策的咨詢作用發揮得不夠充分。

　　3、提高政治生活透明度，實現決策目標的民主化

　　政治生活透明就是政務公開、政治民主。政治生活缺乏透明度，公共決策就失去社會公眾的監督，決策也就必然成為個別人、少數人的關門定案，使決策由社會群體行為蛻變為個人行為。公共決策作為一種對社會價值作權威分配的手段，在人民當家作主的現代社會，必須充分地反映和實現各階層人民的利益要求。在根本利益一致的基礎上，人民群眾中不同民族、階層、團體又有不同的具體利益。公共決策應處理好各種具體利益要求和利益關係。只有在政務公開，政治民主的條件下，才能使決策者意識到權力與責任的對等，將決策納入科學的、社會的系統，避免自身價值偏好、利益傾向的影響，力求決策目標的民主化。

　　(二)公共決策科學化

　　科學化的決策是指在科學理論指導下，遵循決策原則和程式，應用現代科技手段，通過各種方案的選擇，達到方案最優化。實現決策科學化的要求是建立完善的決策系統，提高決策參與人員素質，按照科學的決策原則進行決策。

　　1，建立健全公共決策系統

　　現代化的公共決策系統是由以決斷子系統為核心，以信息、參謀、監控子系統為支持而組成的有機整體。建立健全決策系統，一要合理設置各子系統。二要充實參謀咨詢機構和信息工作機構。

　　2，遵循科學的決策原則

　　決策原則是決策過程中一些固有的運行規律的概括和反映，是決策科學化的一個重要條件。它主要包括如下五項原則：一是信息原則。二是預測原則。三是程式原則。四是可行性原則。五是民主集中制原則。

　　3，提高決策參與者的素質

　　決策人員素質的高低決定了決策的水平，提高決策人員素質是決策系統改進的重要內容之一。首先，要加強決策者集體的班子建設.其次，要提高參謀咨詢人員的業務素質。再次，要提高信息人員素質。

　　(三)公共決策法制化

　　決策法制化是指以國家的憲法和法律、法規為依據，本著體現人民意志，反映決策過程規律的原則進行決策，並使決策者的權力和行為受到法律的約束和人民群眾的有效監督。決策法制化是我國實現“依法治國”戰略方針的一個重要方面，也是實現決策科學化和民主化的重要保證。

　　1.理順公共決策主體關係，完善決策規則

　　決策規則，即關於制定規則的規則，也就是各個決策主體的決策許可權和決策範圍。完善決策規則的目的是防止越權決策行為的出現和決策之間的矛盾與衝突。這裡，我們主要討論如何理順屬於同級政權機關的中國共產黨組織、人民代表大會與政府這三個決策主體之間的關係。理順這三者決策許可權、範圍的原則是：既要保證黨組織對決策工作的領導，又要保證人大的最高決策權，以及保證和發揮政府在決策中的獨立地位和作用。

　　2.決策程式法制化

　　決策程式法制化，就是將決策過程中最重要的步驟、程式以法律規範的形式確立下來。它的目的是防止少數決策者草率行事，濫用職權，或有意把一些方案不經過審議而出台的行為。我們認為，應加以規範的程式有：一是調查程式。二是方案設計程式。三是可行性論證程式。四是社會交流程式。五是政策合法化程式。

　　3.充分發揮決策監控子系統的作用

　　在我國當前法制建設尚不健全的情況下，決策監控作用十分重要。可以考慮從以下兩個方面強化監控作用：一是發揮內、外兩大監控體系的作用。二是依法保護監控子系統成員的權利，既保護他們言論、批評、監督政務的權利，也要保護他們不要因為監督政務而受到打擊、報複。

• 帥學明,現代公共管理學[M].華南理工大學出版社,2004