國有資產財政

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　　國有資產財政是國家以資產所有者的身份，為保障國有資產的保值增值和安全完整，憑藉財產權力，以價值形式分配國有資產收益，管理資產運營的活動。

　　作為國家財政分配體系的重要組成部分，國有資產財政的主要行為內容是作為國有資產所有權的人格化代表，去參與資產收益分配，從而使國家的生產資料所有權在經濟上得到實現。因此，它首先是一個分配範疇。與此同時，國有資產財政必須代表國家介入國有資產的管理過程，履行國有資產所有者總代表對資產運營過程實施巨集觀管理的職責。因此，國有資產財政既是憑藉國有資產所有權進行的一種分配活動，又是一種管理活動。

　　國有資產財政的行為主體是作為國有資產所有者的國家，其行為依據是國家的財產權力。這種權力是一種經濟權力，因而其行為與國家的經濟利益直接相關，它是一種具有經濟屬性的活動。

　　國有資產財政的目的是為實現國家的資產所有權服務，確保國有資產的保值增值和完全完整，這就決定了國有資產財政與公共財政在行為目標上的差異。它側重於資產運營過程的經濟效益，並按市場規律的要求進行國有資產的配置和運營活動，其實質是一種政府的市場行為。

　　國有資產財政分配的對象是國有資產收益。在市場經濟條件下，國家擁有國有資產的出資者所有權，企業則擁有資產的法人財產權。國家出資轉化為企業法人財產之後，便不能隨意收回。因此，國有資產運營中取得的總收入也必須由企業進行初次分配，併在分配中補償物化勞動消耗的價值和活勞動消耗價值，最後形成國有資產的收益。國家依據其投資份額參與國有資產收益的分配，在經濟中實現其財產所有權。

　　國有資產財政的管理對象是國有資產的價值形態及其營運過程。在社會主義市場經濟條件下，這種管理是一種巨集觀管理。它與企業對資產的微觀經營管理不同，其側重於從巨集觀上把握國有資產的投資規模、配置比例、產權轉讓變動情況、資產的增值保值情況等等。在管理中，以資產的價值形態為主要對象，即強調資產價值在運營中的保值增值，而不是對資產的實物形態進行具體的經營和管理。

　　國有資產財政的職能，是指國有資產財政作為國家配置國有資產、分配資產收益、管理資產營運的重要手段所具有的職責和功能。

　　在社會主義市場經濟條件下，國有資產財政主要有以下職能：

　　(一)配置國有資產

　　配置國有資產的職能是國有資產財政通過國有資產收益及其他國家財力向國有資本金的轉化，將國家擁有的資源配置於各個需要的方面，形成國有資產使其得到充分合理利用的職責和功能。

　　國有資產是現實的生產要素，它的合理配置是優化產業結構，提高國有資產運營效益的前提。國家作為國有資產所有者，也是國有資產的主要配置者。在社會主義市場經濟條件下，國有資產財政配置國有資產的職能是從兩方面來實現的：

　　第一，通過公共預算結餘資金、債務收入及國有資產產權收益向國有資本金的轉化，實現對資源的直接配置。這類資源配置的範圍主要是那些難以通過市場獲取平均利潤，或缺乏其他公平競爭條件，但又為國民經濟協調發展所必須的基礎工業；具有較大投資風險的新興產業和國家直接經營的軍工、郵電、鐵路等行業。國家以直接配置資源的方式來促進這些產業和部門的發展，以保持國民經濟各部門的協調比例。

　　第二，通過參股控股及調控企業的留利規模和分配程式，制約企業國有資產的配置方向和比例。這種方式是通過利益調整對企業經營行為施以影響來進行的，因而具有間接性的特征，它適宜於對一般性國有資產的配置過程。

　　(二)分配資產收益

　　分配資產收益的職能是國有資產財政作為國有資產所有者的人格化代表，參與資產收益分割，實現資產所有者權益的職責和功能。

　　國有資產所有權在經濟上的實現方式主要表現為實現資產所有權收益，而資產所有權收益又是以參與企業收益分配的形式實現的。國有資產財政是國有資產所有權的人格化代表，是國家參與企業利潤分配，實現資產所有權收益的主要手段，因此，它客觀上承擔著分配資產收益的職能。

　　根據國有資產的不同經營方式，國有資產財政主要採取以下形式來分配國有資產收益：一是按出資份額或比例，以股息或紅利形式分配國家參股企業的收益，取得來自股份制經營企業的資產股息或紅利收入；二是按租賃合同規定的數額或比例向租賃使用國有資產的企業或個人收取租金或租賃費，以實現來自租賃經營企業的資產所有權收益；三是按承包合同規定的數額或比例，向承包經營國有資產的企業收取一定的承包費，以實現來自承包經營企業的資產所有權收益；四是按企業經營狀況和盈利水平，向企業收取一定比例或數額的利潤，以實現國家直接經營企業的資產所有權收益；五是對開發使用國有資源的單位和個人收取一定的費用，以實現國家對國有資源的所有權收益。

　　(三)管理資產營運

　　管理資產營運的職能是國有資產財政代表國家對國有資產配置、經營、收益分配的全過程實施巨集觀指導、監督、調控，以實現資產的保值增值、有效營運的職責和功能。

　　國有資產財政對資產營運的管理一般不涉及資產的微觀經營過程，它主要是從巨集觀上對企業經營行為進行規範和約束。其方針政策、法律法規，制訂國有資產管理的制度，擬定國有資產經營預算並組織實施。二是負責國有資產清產核資、資產評估、產權界定工作，考核資產經營效益及保值增值情況。三是按照國家產業政策及國民經濟協調發展的要求，控制國有資產投資總規模，調節國有資產投資結構。四是參與確定國有資產的經營方式，選擇經營者並監督其經營行為。五是確定國有資產收益的分配方式和分配比例。六是參與審批重大產權變動及相關財務處理事宜。

　　總之，國有資產財政對國有資產營運的管理職能貫穿於國有資產運營過程的始終，它是國家管理職能的重要方面。

　　(一)分配依據的經濟性

　　國有資產財政分配的依據是國家的生產資料所有權。即它是以資產所有權為前提的分配，因而屬於經濟性質的分配，在分配中體現的是出資者與資產的經營使用者之間的分配關係。這與公共財政憑藉國家政治權力進行的社會性分配形成明顯的區別。

　　(二)行為對象和範圍的特定性

　　由國有資產分配依據的經濟性所決定，國有資產財政的行為對象和範圍是特定的，即它只對國有資產收益進行分配，只在國有資產營運領域實施價值形態的管理，因而具有行為對象和範圍特定性的特征。這種特定性與公共財政代表社會管理者的國家普遍參與社會產品分配，對全社會進行巨集觀經濟管理的社會性特征完全不同。

　　 (三)行為目標的經營性

　　國有資產財政的行為對象是能在生產過程中通過與勞動者直接結合產生價值增值的國有資產。這些匡有資產與公共財政在政府公共部門投資形成的國家財產有著不同的經濟屬性。國家財產一般處於公共消費領域，其存在的意義在於滿足公共部門履行職能的需要。因而一般不具經營性，不以盈利為目標；國有資產營運則講求經濟效益原則，它以資產在營運中的保值增值為主要目標，是政府的一種經營性行為。

　　國有資產財政作為雙元財政一個相對獨立的組成部分，有著自身應該履行的職責，並由此而產生具有特殊內容的作用。

　　一、國有資產收益分配

　　作為生產資料所有者的代表，國有資產財政應集中一定份額的國有資產收益和全部的國有資源收益，然後再按照政府的產業政策和行業規劃的要求進行再投資。這就是國有資產財政所應履行的分配職責，它包括生產成果分配與資源配置兩個方面的內容。

　　政府作為生產資料全民所有制經濟的資產所有者的代表，代表全體人民的利益經營和管理全民所有制的資產和國有資源。在市場經濟條件下，企業是市場中生產經營的主體，政府必須賦予國有企業生產經營的獨立性和自主權，企業才能在市場競爭中具有必要的動力、活力和壓力。這就需要使國有企業的所有權與經營權相分離，在所有權中又應區別占有層次上的最終所有權與經營層次上的法人財產權，並賦予企業法人財產權，使其與經營權相結合，這樣企業才能真正成為自主經營、自負盈虧的獨立經濟實體。在社會經濟生活中，資產所有權的關鍵在於經營性資產收益的占有和分配權。離開這一點，所有權在經濟上就沒有意義了。國有企業的資產收益從根本上看都歸政府所有，政府對其有支配權。為此，作為資產所有者的政府必鬚根據市場經濟的需要，對國有企業資產收益進行分割，在保證企業開展正常市場競爭所需的自我改造、自我積累和自我發展資金，以及企業必要的獎勵、福利基金的建立外，其餘的企業稅後利潤，財政是否取走，或留多留少，應以國家的產業政策和技術經濟政策為依據，以保證政府從整個社會的角度進行巨集觀經營的資金需要。

　　在市場競爭中，一個很重要的因素是資本再投入。一個企業或企業集團，如果沒能保持市場決定的資本再投入比率，就很可能在市場競爭中處於不利狀態。這樣，國有資產財政對國有企業資產收益集中的份額，也就必須保持作為獨立商品生產經營者的企業應有的再投入水準界限。對比非國有企業的資本再投入規模，政府能夠正常穩定和集中的，大致只有其他資產所有者以股息、紅利形式取走的那一部分。

　　在人類的生產活動中，自然資源從來都是生產活動必不可少的要素構成之一。在市場經濟活動中，各類要素，不管是勞動力，還是資本、土地等，它們都在市場交換中索要著自身的報酬。在改革中，隨著經濟的市場因素的逐步成長壯大，隨著市場體系的發育、健全、完善，自然資源作為企業的生產要素，也開始有了市場報酬。對於國有自然資源來說也不例外。因此，國有資源的開發和使用在經濟市場條件下不應該是無償的，其產生的市場收益益應全部歸資源所有者所有。這點，它又不同於國有資產收益。國有企業本身也是政府所有，因而國有企業的資產收益，可以在作為資產所有者的政府與作為資產占用者的企業之間進行分割。但國有資源則不同，政府此時不是以企業的資產所有者身份提供資源；而是以要素所有者身份，向各種所有制身份的企業提供要素並索要報酬。這是市場經濟基本運行法則在國有資產財政收入問題上的反映和必然結果之一。

　　可見，國有資產財政有著對國有資產收益和國有資源收益加以集中的客觀必要性。而政府作為資產所有者，更兼之以政治權力為後盾，完全有可能進行這些生產成果的分配。國有資產財政客觀上必須履行生產成果分配的職責，這是由其資產所有者身份所根本決定的。

　　作為巨集觀經營性財政，國有資產財政集中一部分國有企業的經營收益和國有資源收益的主要目的，是為了適當集中財力進行重點建設項目的投資，調節和優化國民經濟結構。這種集中財力進行投資的財政分配行為，是社會主義市場經濟體制下政府(計劃)資源配置的主要形式。它體現了建立在公有制經濟基礎上的社會主義國家，運用社會主義制度的優越性適當集中社會財力進行現代化重點工程建設的客觀要求，體現了政府對市場經濟運行的巨集觀調控。

　　由於國有資產財政通過對國有企業收益和國有資源收益的分配所能集中的財力是有限的，遠不能滿足社會主義現代化建設對政府財力的要求，特別是當前政府為調節生產結構而進行巨集觀調控的要求。而同時在經濟市場化的過程中，社會財力從過去的高度集中走向分散，在社會上形成一定規模的可通過信用方式調節用於投資的財力。這是市場經濟為國家財政提供的擴大理財領域的客觀可能性。這就要求國有資產財政採取負債經營的方針，有效地運用現代化的信用手段，為國家的重點建設籌集資金，並將國有資產財政的投融資作為政府巨集觀調控的重要手段，靈活有效地加以運用。因此，應充分地認識到國家公債是籌集國家現代化建設的一種必要的、經常性的補充手段，運用投融資為現代化經濟建設服務是國有資產財政的重要職責和活動內容之一。

　　二、調節利益關係和巨集觀經濟運行

　　國有資產財政在分配中，在客觀上還調節著有關各方面的經濟利益和巨集觀經濟的運行狀態，從而履行著調節職責。這是財政調節職能在國有資產財政上的具體化。國有資產財政在配置社會資源的過程中，必然會引起備有關方面的利益變動，引起經濟運行方向和結構的變化。由國有資產財政特有的性質所規定，它的調節範圍和重心將側重於以下兩個方面，即一為調節政府與國有企業利益關係以及調節政府與所有企業在要素使用上的利益關係，另一為調整國民經濟均衡狀態。

　　首先從政府與國有企業利益關係的處理和調節來看。國有資產財政是在公共財政對企業征收流轉稅和企業所得稅之後，再以國有資產所有者身份對國有企業的利潤進行再分配。國有企業的稅後利潤，從資產的歸屬關係，或從所有權關係上說，都屬於政府所有。政府擁有和決定國有企業稅後分利的權力，這是投資者享有的基本權利，這也是經濟學的一條通則。

　　在明確了政府對國有企業全部稅後利潤的所有權之後，接下來是將企業稅後利潤一分為二，一部分由國有資產財政取走，而另一部分留歸企業。企業留利是市場經濟的產物，或者說是市場經濟的要求。財政對企業稅後利潤的取走，是對企業自身利益的某種“否定”。而另一方面，財政將稅後利潤留一部分給企業，卻又是對企業自身利益的直接授予，是對企業利益的某種“肯定”。在這種既有“否定”又有“肯定”的背後，就鮮明地體現出財政在對利益關係所作的某種安排和調整。這是客觀的寓於分配過程的一種調節利益的行為。

　　國有資產財政將集中的財力再投放出去，形成新的國有企業或擴展著舊的國有企業，又產生了一輪新的政府與國有企業的利益關係。這是政府直接投資賦予企業開展生產經營的新能力，本身也是一種物質利益的授予。

　　因此，在財政對企業稅後利潤一分為二之後，不論是從企業的稅後留利還是從財政集中並使用的這部分利潤看，都體現著財政對政府與企業間的利益調節關係。

　　企業留利作為財政分配的一個基本內容，市場經濟起著根本性決定作用。在此之前，單元財政雖然也考慮調動企業積極性，並將或大或小的企業利潤留給企業，但在企業的全部純收入中所占份額極小。企業自我積累的財力被財政取走；企業所需的發展資金由財政再以撥款方式直接投入；企業的自我改造要求在當時的留利中也沒能得到充分的滿足。國有資產財政的留利從立足於企業獨立的商品生產經營者地位中獲得，是為了更好地服務於市場經濟而非計劃經濟的運行。從這個意義上看，企業留利是政府按照市場經濟的要求對利益關係的一種處理。

　　從企業留利被用於再投資的部分來看，應將多大份額的稅後利潤留給企業，以形成相應的企業自身投資能力，歷來是經濟體制改革的爭論焦點和問題難點所在。．財政以留利形成企業的再投資能力是對企業利益的某種授予，又是政府的間接投資。這是因為，在市場經濟條件下，國有企業作為國有資產的經營者和運用者，它們進行的再投資活動是企業經營自主權的一個重要組成部分，是作為資產所有者的國家給企業以必要的財力，由企業自主地按照技術進步和市場供求關係變化狀況進行再投資。企業留利的再投資不僅表現為企業獲得了應有的市場活動能力，是一種“利益”獲得的表現，而且還表現為財政也將獲得相應的利益，即政府在企業中的資本金增加以及由於企業資本金增加、市場競爭能力增強而資產收益亦相應增大。

　　在企業留利中，除了再投資的財力外，還應留給企業一塊財力，用於企業的集體福利和個人獎勵，以對企業的市場經營效益進行鼓勵。這部分的留利直接與企業動力相掛鉤。企業職工改善經營管理、提高勞動生產率、擴大市場運營規模等等活動，其自身的直接物質利益表現，主要是在於留利的獎勵金上，這是直接的眼前利益；而企業再投資，則是保證企業長期的市場競爭能力，保證企業職工長期的自身利益的手段。企業職工的動力，是確保企業充滿活力，確保政府投入企業的資產保值，並具有旺盛增值能力的基本保證。因而財政對企業留利的獎勵金部分的處理和調節。也是財政對政府與國有企業利益關係進行調節的具體內容之一。

　　總之，當國有資產財政以資產所有者身份去參與國有企業稅後利潤分配時，它客觀上具有調節利益關係的功能。

　　國有資產財政對利益關係的調節和處理，還有一個重要的方面，是在集中國有資源的“地租”時發生的。財政對“地租”的集中，本身是市場經濟的客觀要求，但同時也表示政府對企業不經過自身努力而獲得的物質利益的否定．表明政府代表社會全體人民取得應屬於自己的利益。這也是國有資產財政客觀上必須對其利益關係加以調節的領域。

　　國有資產財政對利益關係的調節和處理，還有一個重要的方面，是在集中國有資源的“地租”時發生的。財政對“地租”的集中，本身是市場經濟的客觀要求，但同時也表示政府對企業不經過自身努力而獲得的物質利益的否定．表明政府代表社會全體人民取得應屬於自己的利益。這也是國有資產財政客觀上必須對其利益關係加以調節的領域。

　　國有資產財政的分配活動所調節的另一個主要方面，是直接對巨集觀經濟穩定狀態發生影響，從而客觀上具有調節國民經濟總量與結構均衡狀態的功能。

　　當政府以資產所有者身份取走企業部分稅後利潤時，從巨集觀經濟運行的角度看，它起著儲蓄的作用。但此時政府的儲蓄不是通常意義上的公共儲蓄，那是公共財政才產生的非市場儲蓄行為，而是與私人資本和個人儲蓄一樣的市場儲蓄行為。而當政府自身集中的收益進行再投資時，它也不是通常意義上的公共投資，而是資產所有者的投資。這樣，國有資產財政的收入和支出活動，縣市場機制本身泫行中所產畢的儲蓄與橙咨活動．此時財政的儲蓄與投資的對比態勢，是由市場機制決定的，又直接參与影響整個市場總供需的均衡狀況。當國有資產財政收入大於支出時，它產生凈儲蓄的結果，而壓縮著市場需求總量；反之，當支出大於收入時，則以凈投資擴大著市場需求總量。這都直接引起市場供需總量對比狀態的變化。這樣，就使得政府掌握了一種巨集觀調控手段。而這種政府直接作為市場的行為主體開展的巨集觀調控能力，其他任何類型的財政都不具備。

　　國有資產財政作為資產投資者，直接處於市場活動中，這又使得它的活動具有了內在於市場的調節國民經濟結構的能力。作為直接的市場活動，儘管行為主體是政府，從根本上看不產生非市場力作用於國民經濟結構的問題。此時政府在自身制訂的經濟發展規劃和產業政策引導下開展活動，它以巨集觀經濟效益為主，並兼顧項目投資效益，這就可能防止對正常市場運行的非市場力的干預，這樣，當政府從國有企業集中起部分資產收益時，它意味著社會資源從被集中的部門、行業和企業取走，意味著它們的自我發展幅度被減少和降低；而當政府將集中起來的財力用於投資時，它意味著資金投入的部門、行業得到發展。由於這些活動是順應市場機制的要求進行的，因而在國有資產財政的計劃性投資的另一面，從根本看又是市場機制對社會資源配置的一個組成部分。這裡國有資產財政與單元財政和公共財政有著明顯的差異：(1)單元財政也承擔著對國民經濟結構的調節職責，但是政府以計劃的和行政的手段進行調節，是政府直接對整個社會資源配製狀態的調整。而國有資產財政中的政府計劃調節，則是按市場要求進行的，只是整個市場機制調節中的一個小部分，即此時政府能直接調節其配置狀態的，只是整個社會資源中的一個部分；(2)公共財政的巨集觀調控是對國民經濟總量產生的，而基本上不具有對國民經濟結構的調節能力。這樣，我國的雙元財政從總體上看，仍具有調節國民經濟結構的能力。但這是一種嶄新的結構調控能力，完全不同於單元財政的結構調控的內容。

　　國有資產價值管理和監督

　　國有資產財政客觀上還必須對國有資產價值進行管理和監督。這是順應社會主義市場經濟新體制的要求，財政監督職能的一個重大發展，或者說是一個重大轉變。在計劃經濟體制下，單元財政的監督職能由三重身份的政府履行。當時的財政監督是以全民所有制經濟的生產資料所有者和生產經營組織者身份，配合著政治權力行使者的身份進行的社會監督，是對整個國民經濟具有強制性的控制和監督。經濟體制改革使政府作為國有資產所有者進行的監督，與單元財政有了根本的不同：(1)作為資產所有者的監督，政府只能對國有經濟加以實施，而單元財政則是對整個社會經濟進行的監督；(2)政府作為資產所有者的監督，並不包含有生產經營組織者身份進行監督的內容。而單元財政的監督，則包含有這一內容。

　　在市場經濟體制下，政府作為國有資產所有者，企業作為國有資產經營者，都負有國有資產保值增值的重任。因而兩者必須進行大體分工。在市場經濟體制下，政府要徹底放棄舊經濟體制下對企業資產的使用價值的管理和監督，把使用價值管理許可權完全交給企業，使國有企業對政府授予其經營管理的國有資產，完整地擁有占有、使用和依法處分的權利。這樣就把傳統體制下，企業單位在政府指令性計劃和行政手段的干預控制下，對自身供銷活動的組織和運作，拓展為對國有資產的全面經營，並承擔起所賦予的資產保值增值任務。國家主管部門在讓渡國有資產使用價值管理權的同時，應加強對產業政策、行業規劃、技術經濟政策和市場預測的研究，對企業加強政策指導和間接管理。而財政部門則客觀上應負擔起對國有資產的價值管理和監督的職責。作為資產所有者，在市場經濟條件下，由於價值運動與使用價值運動的分離，政府可以只管理資產的價值，而將資產使用價值的管理責任交給企業。此時的政府所要求的只是資產價值的保值和增值。

　　使用價值僅是價值保值增值的手段。所以，它們只管理和擁有資產價值就已足夠了。或者說對國有資產產權的價值管理是在市場經濟體制下政府履行其資產所有者職責的基本要求。所以，在我國的市場經濟體制下，國有資產財政負有代表政府管理和監督國有資產價值的職責。

　　從國有資產財政的價值管理監督職責的具體內容來看，它主要有以下幾個方面：(1)定期進行清產核資工作，切實搞清國有資產的家底，弄清國有資產的價值數額(國家的資本金)，防止國有資產價值的流失和侵蝕；(2)監督國有企業執行政府統一制定的企業財務準則、會計制度通則等，規範國有企業內部的分配活動。即不僅要確保財政與企業之間分配關係的正常、穩定和規範，還應規範企業在市場運行中依要素報酬要求而進行的分配秩序和狀態，也應規範企業利潤在企業內部的再分配和運用；(3)積极參与國有企業實行股份制和組建企業集團的工作，搞好國有企業轉變為股份企業集團的工作，搞好國有企業轉變為股份企業和組建企業集團時的產權界定、資產清查、評估和國家股的管理；(4)對國有企業產權轉讓和交易進行管理、監督以及對倒閉破產的國有企業資產進行清理。這種監督管理內容，是公共財政所不具備的。因為即使是公共企業，由於它們關係到生產和生活最基本的條件，同時資源配置又難以通過市場形成，因而基本上不應有由於市場競爭而破產、倒閉、轉讓等問題，從而也無所謂作為產權所有者的公共財政收回資本金的問題。但對於國有資產財政則不同．其所擁有的是經營性企業，要以同等身份與各種所有制企業在市場中競爭，因而被市場淘汰的風險也難免會落到其中某些企業的身上。所以，回收被淘汰企業的殘餘資本金，正是市場 經濟對國有資產財政提出的要求；(5)對國有企業的股票、債券的發行及其有關規定進行審定和管理，並監督其按政府有關的法律法規辦事。

　　在市場經濟下，國有資產財政還是要對國有資源的開發使用進行價值管理和監督。這不僅要對國有資源的國家所有權的完整加以維護，而且要配合長期規劃有償出讓國有資源的使用權，確保國有資源使用費上繳財政。政府還應制訂有關國有資源的使用規定及其細則和條例，防止資源使用者對國有資源掠奪性、破壞性的開采與使用，從而維護社會全體人民對國有自然資源所擁有的權益。

　　自然資源是大自然對人類的恩賜，它們的形成和存在不是由於某些人生產勞動或市場活動的結果，因而它應歸屬於全社會。政府作為社會的代表，也理所當然地應代為行使自然資源的所有權。 但在市場經濟條件下，自然資源作為商品生產經營必不可少的要素和條件之一，又只能由作為獨立的商品生產經營者的企業來開發和使用，從而由此而產生的要素報酬問題，又直接涉及到與資源的開發、使用者之間的利益矛盾問題。由於自然資源的開發和使用是由企業進行的，自然資源的要素報酬在企業的市場運營後，最初是由企業以銷售收入的形式擁有，這就自然而然地要求作為所有者的政府對作為使用者的企業予以監督，以確保企業對自然資源的正確使用，以及“地租”及時足額上繳財政。否則的話，兩者間的利益矛盾，可能產生損害所有者權益的結果。可見，國有資產財政客觀上又具有管理和監督國有資源的職責。

　　總之，國有資產財政仍具有分配、調節和監督的客觀職能。但由於作為其分配主體的政府只具有資產所有者身份，從而又決定了這些職責有著自己獨特的內容。

　　由於國有資產財政特殊質的規定性，它在作為資產所有者履行自己的職責時，形成了自己特殊的活動和作用的範圍。

　　一、國有資產巨集觀經營

　　作為以資產所有者身份開展分配活動的財政，它直接的活動範圍只能是以國有企業與國有產權為界限。國有資產財政從性質上說，以國有資產所有者身份，從價值形態上對全社會的國有經營性資產進行巨集觀經營。它區別於國有企業對賦予它的國有資產的微觀經營。它從價值形態上對國有資源進行巨集觀經營管理，而區別於各類企業對國有資源的微觀開發使用。它是從巨集觀經濟即社會再生產的生產力結構和國有資產整體的高度。對國有資產的保值、增值和收益分配進行巨集觀經營和管理，也對國有資源的使用和開發進行巨集觀經營和管理。它是以國有資產為依托的一種巨集觀經營性財政。這種巨集觀經營性的根本目標是要求通過國有資產財政的資源配置活動，優化國民經濟結構，提高國民經濟的整體效益，保證國民經濟穩定、協調的持續發展。同時，它對國有資產的保值增值要求又表明它區別於非經營性的國有資產，即非經營性的行政事業單位的國有財產，以及難以有效地參與市場競爭的國有企業，其中尤其是具有自然壟斷性質的公共企業的國有資產。這些非經營性國有資產，其投資與管理應是屬於公共財政的範圍。可見，國有資產財政的活動範圍，一是以國有經濟為界限，二是與國有資產所有權相關聯，三是僅限於市場經營性的範圍，四是具有巨集觀性質。

　　作為依托所有權而開展活動的財政，它首先必須以國有經濟為界限，它可以從巨集觀角度對國有企業與國有經濟的運行，進行經營管理，但不能對非國有企業和非國有經濟進行同樣的干預。在近現代社會，當法制逐步建立健全起來的時候，人們擁有對要素和資源的所有權，也就意味著他們對這些要素和資源的最基本支配權和使用權。此時資產所有者可能將自身資產的占有權和使用權委托給別人代為經營、代為管理，但那隻是資產所有者對自身資產擁有根本支配權的表現。為了保證資產的正常運用，保證社會再生產的有序進行，在通常情況下，資產所有權是不應被侵犯的，除非為了改變已有的經濟秩序才可這麼做。這樣，作為產權的主體，不管是自然人還是法人，它們都受到法律的確認和保護，對資產具有排它性的歸屬關係，即資產的所有權和支配關係。這就決定了作為全民資產所有者代表的政府以及履行政府對國有資產和資源的價值進行巨集觀經營和管理職責的國有資產財政，其活動和作用的範圍只能局限於國有資產和國有資源的價值管理和分配的範圍內。

　　但是，作為資產所有者的政府，仍然不能將企業的所有活動，都概括進自身活動和作用的範圍內。這是由市場經濟條件下資產所有權與經營權的分離所決定的。

　　產權是一個歷史範疇，其內涵隨著商品貨幣關係的發展，在經濟運行中逐步產生了所有權與經營權的分離過程。到了資本主義社會，隨著商品經濟的發展，經濟運行中所有權與經營權在不同程度的分離是產權內涵不斷發展豐富的主線。

　　我國改革前的全民所有制企業的產權關係是在高度集中的計劃經濟體制下形成的。全民所有制企業是國家所有、政府經營，是名符其實的國營企業。企業不是獨立的商品生產經營者，不具有獨立的經營權。這是當時經濟體制弊病的根源之一。改革的重要目標之一，就是要在保有全民所有制的前提下，使國有企業在市場經濟中成為獨立的商品生產經營者，並建立起一個適應社會主義市場經濟要求的產權明晰，權責明確，政企分開，管理科學的現代企業制度。在這一要求之下，國有資產財政對於自身與國有企業的關係的處理，將具體從以下幾個方面著手：

　　第一，明確國家與企業法人在國有財產中的權責關係。政府對國有企業的產權具體表現在：(1)對資產收益的享有權與支配權。不管是財產收益留歸企業自主支配使用，還是財政直接取走，從根本看，都是為社會全體人民謀利益的，都屬於政府作為所有者行使其資產收益享有權與支配權。(2)對財產的整體處分權。這實質上是政府有權決定全民資產產權的具體實現形式即以什麼形式將全民財產交付企業經營使用，使企業獲得對財產的具體處分權。這樣，將形成國有產權的多種存在形式，如政府獨資企業、政府控股企業、政府參股企業、以及承包、租賃等形式的國有(或部分國有)企業。這又決定了國有資產財政要對它們分別採取不同的資產收益的享有和支配辦法，使用不同的方式集中企業資產收益。如獨資的以上繳利潤，控股參股的以股息、紅利，承包、租賃的以上繳有關費用等方式．部分地集中到財政手中。(3)財產的監督權，企業接收了國家托付的財產，同時也就承擔了全民財產經營的責任。政府作為資產所有者，又必須監督企業的活動，以防止企業經營過程及其他活動中損害所有者權益的行為發生。一旦發現企業這類行為，政府有權以適當形式變更全民財產的產權實現形式或改組企業，甚至撤銷企業的法人資格。其中政府如果抽回企業的資本金，則也屬於國有資產財政的分配範圍。

　　第二，全民所有制產權的實現形式多樣化。我國是一個大國，是一個發展中國家，生產力水平較低，經濟發展極不平衡，不僅在不同地區、不同部門和行業，而且在同一地區、部門、行業中的企業，無論在生產規模、生產技術水平或管理水平方面的差距都是十分懸殊。因此，不能採用整齊劃一的全民所有制產權的實現形式。但不管這種實現形式的具體化有多大的差異，它都必須保證政府對企業資產所有權的各種必要權益，包括保證財政對企業資產收益的分配權，同時也要保證企業應有的獨立自主權。

　　第三，從財產關係上說，企業法人不可能自負資產虧損的最終結果，因為只有財產最終歸屬關係上的所有者才能真正承擔由於經營結果造成的資產虧損，但企業法人應承擔經營虧損的民事責任。為此，企業的經營虧損應以自己的法人資產進行清算、抵補．而與國有資產財政脫鉤。政府作為資產最終所有者，對企業的經營虧損不再撥補。政府只對企業負有限責任，即以政府托付給企業的資產為限，企業的負債達到資產的一定比例時，財政將組織有關方面對企業財產進行清算，該企業宣佈破產倒閉，財政此時儘管遭受到資產損失，但由於收回殘存資本金而部分彌補了損失。

　　二、國有資源價值管理

　　人類的經濟活動．都離不開自然資源的開發和使用。土地、礦藏、河流、天然森林等等，從來都構成人類經濟活動最基本的要素之一。其中有些自然資源，如礦藏、河流和天然森林等，並不是所有的經濟活動都須直接加以利用，但對於土地來說則不然。到目前為止，幾乎所有的經濟活動都以土地為依托，或在土地上種莊稼、或在土地內掘礦藏，或在土地上蓋工廠、設商場，等等。這樣，自然資源以其自有的特性，經由人類的經濟活動，為人們提供著或大或小的利益。在市場經濟條件下，自然資源作為要素之一，它如同資本和勞動力等要素一樣，也要求要素報酬。而這些要素，理所當然地屬於要素的所有者。自然資源也不例外。

　　在私有制社會中，自然資源如同其他資源和要素一樣，都不同程度地歸國家或私人所有。但在我國公有制的基礎上，自然資源屬於全體人民所有。高度集中的計劃體制加強了這一狀態和格局。改革開放打破了所有制結構上幾乎是單一的公有制經濟成分的狀態，但在自然資源的所有權上，基本上還是維持了政府的壟斷獨占地位。自然資源並非是人類勞動的產物，它本身歸屬於誰，並不影響人們正常地開展市場競爭活動。只要自然資源通過正常的經濟渠道，能作為生產要素在生產中被運用就行。這樣，自然資源的所有權歸屬於政府，並不阻礙發展市場經濟。更進一步看，自然資源的所有權歸屬於政府，政府將能從整個社會的角度規劃，並通過出租轉讓自然資源的開發和使用權，使之更好地為全體人民的利益服務。反之，如歸屬於私人，則可能產生以自然資源為私人利益服務，而損害全體人民利益的結果。

　　正因如此，改革開放沒有否定自然資源由政府壟斷的狀況。但改革開放否定了自然資源無償使用的狀態，並隨著市場經濟的發展，而逐步開始對資源的開發和使用加以收費。這是與市場經濟 所決定的要素所有者收取要素報酬的要求相一致的，是等價交換這一市場經濟的基本準則在要素使用上的反映和表現。這樣，國有資源的開發和使用的收費，很自然地屬於其所有者，即屬於政府納入國有資產財政的收入中，成為國有資產財政的一個主要收入來源。

　　依據國際經驗和我國的國情，我國國有資源收益的取得可考慮以下三個因素：(1)枯竭成本或資源耗竭性資源，具有非再生性，它與土地資源不同，作為勞動對象，土地可以永續使用，而礦產資源則因年復一年的開采而枯竭。為了保證社會再生產的繼續進行．就要花費一定的人財物力去研究和尋求新的替代資源。為此國有資源收益至少要保證這些活動的價值補償；(2)級差收益。級差收益是由於資源的蘊藏豐度、開采難易程度以及地理位置不同而形成的，並非企業努力經營的結果，因此應歸國家所有，以保證國家的資源所有權，同時也才能保證企業之間的公平競爭；(3)為節約某些緊缺資源而征收資源費，如我國水資源十分緊缺，開徵水資源費，對於節水和保護、開拓水資源都十分必要。

　　三、巨集觀經營性投資

　　儘管在市場經濟中，企業應成為投資的主體，各種所有製成分的企業以自有的或借入的資本進行投資，併在整個社會固定資產投資中占主要比重．但這並不否定政府以資產所有者身份所進行的投資。作為資產所有者，政府也具有對自有資產保值增值的欲望，除了要求國有企業有儘可能快的發展，獲得儘可能多的稅後利潤外，很自然地要將自己直接集中的財力再投資出去，以加快加大資產的增值幅度與能力。

　　國有資產財政的再投資，基本的準則是追求巨集觀贏利，同時也儘可能地要求每一個投資項目都具有贏利能力，以獲得國有資產的保值增值，使國有經濟得到發展、壯大。對於地方財政來說尤其是這樣。否則它們就不成其為“國有資產”財政，而應質變為“公共”財政了。也只有這樣，國有資產財政的再投資，才不會否定市場機制對資源的配置作用，才能保證統一的市場經濟的正常運轉。

　　但是，國有資產財政的投資畢竟是政府的投資，它有著其他資本所不具有的特點和優勢：第一，財力相對雄厚。儘管國有資產財政只能集中國有企業資產收益的一小部分，而不能再實行曾 有過的全額利潤上交方法，但由於國有經濟龐大的絕對和相對規模，所以它取得收入總額無疑將是很大的。再加上國有資源開發使用費的收入，以及發行公債的收入，國有資產財政每年都將直接集中掌握一筆巨額的財力．其數額是任何一個私人資本所無法比擬的。這樣，國有資產財政巨額投資所發揮的作用，將是單個資本、單個私人股份資本，其中包括私人大公司大財團所難以做到的。在資本主義經濟的發展初期，由於私人資本的規模小和分散性，在很長的時期內無法形成應有的資本規模，而只能是集中發展輕工業，這在一定程度上延緩了經濟的發展速度。我國要儘快趕上經濟發達國家的水平，就不能循著西方的道路爬行，適當地集中力量建設一些國民經濟的骨幹項目，特別是基礎產業項目是必要的。但我國生產力發展水平低、股份制和企業集團也還處於幼年階段．靠企業和個人還不足以有效地提供大中型基礎產業建設項目的投資。這樣，從社會角度而不是從單個企業或企業集團角度集中財力的國有資產財政，在這方面將發揮無法替代的作用。

　　第二，以調節產業結構、追求巨集觀效益和長遠利益為目標。國有資產財政投資的這一特征是由以下兩個因素所決定的。(1)國有資產財政的性質。國有資產財政是一種政府分配行為，是政府 在市場經濟中實施巨集觀調控的一種主要手段。儘管社會主義國家的政府具有政權組織和全民資產所有者雙重身份，但它們有一個共同的任務，即從不同的角度去有效地組織巨集觀經濟的運行，發展生產，增強國力，使全國人民走上共同富裕的道路。而作為掌握著龐大的全民資產的資產所有者代表的政府，必須運用這種強大的物質力量去影響和實現國民經濟的穩定、協調、持續發展。國有資產財政在集中資金進行生產投資時，它的著眼點不能僅局限於投資項目的贏利大小，而應從國民經濟的全局出發，按照國家產業政策的要求，通過政府的直接投資去調節經濟發展的要求，通過政府的直接投資去調節經濟發展中生產力結構失調的狀況，發展那些通過市場資源配置難以解決的“短線”行業的生產力。也就是說它是著眼於國民經濟的結構效益，是以政府的資源配置去彌補市場資源配置的不足，以提高整個社會的資源配置效率。如果僅局限於微觀贏利目標，那麼通過市場資源配置就可以解決，不需要政府通過國有資產財政去配置資源。(2)國有資產的性質及其在國民經濟中的地位與作用。國有資產是歸全體人民所有，是用來為全體人民的利益服務而不是為某個社會集團的利益服務的，在社會主義國家，國有資產在國民經濟中發揮著主導作用，承擔著發展社會生產力，為人民提供更加豐富的社會財富的主要責任。這就要求國有資產財政的投資必須著眼於國民經濟發展中具有戰略性、關鍵性、骨幹性的項目，使社會生產力得以在協調中快速發展；使國民經濟中的潛力得以充分挖掘；使國民經濟的整體效益得以提高。

　　第三，承擔風險的能力強。作為政府投資，對比單個企業來說更有能力去承擔風險，追求巨集觀效益和長期利益。國有資產財政擁有遍佈全社會的無數的國有企業，擁有極為巨額的國有資源，其收入具有穩定性和可靠性。即使某些風險性投資失敗，導致某些國有企業的破產、倒閉，其對財政收入的影響仍是可以由其他國有企業的擴大與新增國有企業等收益的增大來抵補；某些企業可能無力支付資源開發費用，但從整個社會來看，通過政府的國有資產財政組織投資則有可能實現。這就使得國有資產財政能夠投資於新興產業和新興行業。由於風險大，這類產業和行業往往難以吸收企業投資，但從總的和長遠看，這類投資報酬可能更為豐厚，因為這類產業代表著市場發展的方向，有著比其他產業更強的市場生命力。因而國有資產財政投資於這類產業和行業，是與其追求巨集觀效益和長期利益的目標相一致的。作為“朝陽”產業和行業，它們往往代表著世界經濟發展的方向，要使我國在激烈的國際競爭中不落伍並能迎頭趕上，這些投資更是意義重大。國有資產財政投資在這方面也將起著企業投資所無法替代的作用。

　　由此可見，國有資產財政直接安排的投資，是關係國民經濟發展中具有戰略性、長期性、關鍵性的投資。其對象主要是國家重點建設中的基礎產業和新興產業的項目。這類項目是國民經濟發展中生產力結構的骨幹。這類投資金額大、期限長、回收慢，因而是企業、銀行等經濟單位的非集中性財力不能完全負擔的。這就需要國有資產財政提供資金，承擔主導性和骨幹性的投資任務。

　　但是，在價格體系改革有了很大進展之後，上述基礎產業和新興行業，以及大中型關鍵性骨幹企業等的投資，並不要求以投資者自身利益的損害為代價，相反還可能獲得較大收益，其中包括長期巨額的收益。因此，指出國有資產財政在這類產業和行業投資中不可替代的關鍵作用，並不意味著財政必需對這類投資進行統包大攬和負擔大量虧損補貼。過去財政對能源交通重點建設的包攬行為，是由於價格體系沒能得到根本變革的結果。隨著改革的深化和價格體系逐步趨向合理，國有資產財政對這些領域的投資，除了直接以自身的國有企業上交稅後利潤、國有資源收入和公債收入等為來源外，還可以通過組建政府的政策性投資銀行來提供資金；也可以通過發行股票，來吸收和集中企業和個人相對小額的資金，以財政為主幹集聚起巨額資金；還可以通過國有資產財政的參與組建股份公司或企業集團等多種形式，鼓勵企業、個人、銀行甚至外國投資者參與投資。

　　還應指出的是，在西方基礎產業如煤炭、鋼鐵、鐵路運輸等行業，往往是政府實行國有化的領域，西方的公共財政對這些領域投入大量的資本或補貼。其原因在於，這類基礎產業對於整個 國民經濟的發展起著關鍵性的作用。政府往往通過直接投資這一領域，以支持和促進整個經濟的全面發展。從這個意義上看，這類產業和行業的存在和運轉，還具有對整個經濟的“正外溢性”。 公共財政對其補貼是可行的，在一定程度上並不違反公共財政在市場失效領域活動的分析和結論。但這類產業和行業畢竟是市場發揮作用的地方，就如所有發揮正負外溢性的產品和行業一樣，公 共財政可以對正負外溢性以補貼和徵稅加以糾正，但不宜直接代替私人資本去進行投資。正因如此，西方尤其是西歐廣泛的國有化政策引起很大爭議和非難。80年代以來的非國有化浪潮的衝擊，首當其衝的就是這些行業和企業。

　　西方之所以在這類領域陷入國有化與非國有化的兩難境地，其根本原因就是在私有制基礎上，無法形成國有資產財政。財政無法集中較大規模的投資用以這些領域，從而只能以公共財政的投資越俎代庖，其產生不利影響也就很自然了。由於基礎產業的特點，僅靠私人資本投資又是不夠的，如果在這些領域全面私有化，可能產生投資不足的結果；而繼續由公共財政投資，則又將產生政府直接干預和取代市場的結果。這都將不利於經濟發展。

　　我國在公有制基礎上存在著國有資產財政，則解決了這一難題。它可以在這一領域實行國有化，即由政府為主直接進行投資，但又能避免公共財政投資所產生的否定市場機制的副作用；同時，作為政府的投資，它畢竟還具有一定的社會利益性，因為國有資產本身就是全體人民的資產，它所產生的某些正外溢性效應，儘管可能意味著投資者本身利益的某種程度上的損害，它將以全體 人民的受益為回報。同時，還可配合以公共財政的補貼，以避免這種投資者的利益損失。因而從總的看，國有資產財政主要投資於這些領域，是正確的和必要的。