国有资产财政

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什么是国有资产财政

  国有资产财政是国家以资产所有者的身份,为保障国有资产的保值增值和安全完整,凭借财产权力,以价值形式分配国有资产收益,管理资产运营的活动

国有资产财政的行为属性

  作为国家财政分配体系的重要组成部分,国有资产财政的主要行为内容是作为国有资产所有权的人格化代表,去参与资产收益分配,从而使国家的生产资料所有权在经济上得到实现。因此,它首先是一个分配范畴。与此同时,国有资产财政必须代表国家介入国有资产的管理过程,履行国有资产所有者总代表对资产运营过程实施宏观管理的职责。因此,国有资产财政既是凭借国有资产所有权进行的一种分配活动,又是一种管理活动。

国有资产财政的主体

  国有资产财政的行为主体是作为国有资产所有者的国家,其行为依据是国家的财产权力。这种权力是一种经济权力,因而其行为与国家的经济利益直接相关,它是一种具有经济属性的活动

国有资产财政的目的

  国有资产财政的目的是为实现国家的资产所有权服务,确保国有资产的保值增值和完全完整,这就决定了国有资产财政与公共财政行为目标上的差异。它侧重于资产运营过程的经济效益,并按市场规律的要求进行国有资产的配置和运营活动,其实质是一种政府的市场行为

国有资产财政的分配与管理对象

  国有资产财政分配的对象是国有资产收益。在市场经济条件下,国家拥有国有资产的出资者所有权企业则拥有资产法人财产权。国家出资转化为企业法人财产之后,便不能随意收回。因此,国有资产运营中取得的总收入也必须由企业进行初次分配,并在分配中补偿物化劳动消耗的价值和活劳动消耗价值,最后形成国有资产的收益。国家依据其投资份额参与国有资产收益的分配,在经济中实现其财产所有权

  国有资产财政的管理对象是国有资产的价值形态及其营运过程。在社会主义市场经济条件下,这种管理是一种宏观管理。它与企业对资产的微观经营管理不同,其侧重于从宏观上把握国有资产的投资规模、配置比例、产权转让变动情况、资产的增值保值情况等等。在管理中,以资产的价值形态为主要对象,即强调资产价值在运营中的保值增值,而不是对资产的实物形态进行具体的经营和管理。

国有资产财政的职能[1]

  国有资产财政的职能,是指国有资产财政作为国家配置国有资产、分配资产收益、管理资产营运的重要手段所具有的职责和功能。

  在社会主义市场经济条件下,国有资产财政主要有以下职能:

  (一)配置国有资产

  配置国有资产的职能是国有资产财政通过国有资产收益及其他国家财力向国有资本金的转化,将国家拥有的资源配置于各个需要的方面,形成国有资产使其得到充分合理利用的职责和功能。

  国有资产是现实的生产要素,它的合理配置是优化产业结构,提高国有资产运营效益的前提。国家作为国有资产所有者,也是国有资产的主要配置者。在社会主义市场经济条件下,国有资产财政配置国有资产的职能是从两方面来实现的:

  第一,通过公共预算结余资金、债务收入国有资产产权收益向国有资本金的转化,实现对资源的直接配置。这类资源配置的范围主要是那些难以通过市场获取平均利润,或缺乏其他公平竞争条件,但又为国民经济协调发展所必须的基础工业;具有较大投资风险新兴产业和国家直接经营的军工、邮电、铁路等行业。国家以直接配置资源的方式来促进这些产业和部门的发展,以保持国民经济各部门的协调比例。

  第二,通过参股控股及调控企业的留利规模和分配程序,制约企业国有资产的配置方向和比例。这种方式是通过利益调整对企业经营行为施以影响来进行的,因而具有间接性的特征,它适宜于对一般性国有资产的配置过程。

  (二)分配资产收益

  分配资产收益的职能是国有资产财政作为国有资产所有者的人格化代表,参与资产收益分割,实现资产所有者权益的职责和功能。

  国有资产所有权在经济上的实现方式主要表现为实现资产所有权收益,而资产所有权收益又是以参与企业收益分配的形式实现的。国有资产财政是国有资产所有权的人格化代表,是国家参与企业利润分配,实现资产所有权收益的主要手段,因此,它客观上承担着分配资产收益的职能。

  根据国有资产的不同经营方式,国有资产财政主要采取以下形式来分配国有资产收益:一是按出资份额或比例,以股息红利形式分配国家参股企业的收益,取得来自股份制经营企业的资产股息或红利收入;二是按租赁合同规定的数额或比例向租赁使用国有资产的企业或个人收取租金租赁费,以实现来自租赁经营企业的资产所有权收益;三是按承包合同规定的数额或比例,向承包经营国有资产的企业收取一定的承包费,以实现来自承包经营企业的资产所有权收益;四是按企业经营状况和盈利水平,向企业收取一定比例或数额的利润,以实现国家直接经营企业的资产所有权收益;五是对开发使用国有资源的单位和个人收取一定的费用,以实现国家对国有资源的所有权收益。

  (三)管理资产营运

  管理资产营运的职能是国有资产财政代表国家对国有资产配置、经营、收益分配的全过程实施宏观指导、监督、调控,以实现资产的保值增值、有效营运的职责和功能。

  国有资产财政对资产营运的管理一般不涉及资产的微观经营过程,它主要是从宏观上对企业经营行为进行规范和约束。其方针政策、法律法规,制订国有资产管理制度,拟定国有资产经营预算并组织实施。二是负责国有资产清产核资、资产评估产权界定工作,考核资产经营效益及保值增值情况。三是按照国家产业政策及国民经济协调发展的要求,控制国有资产投资总规模,调节国有资产投资结构。四是参与确定国有资产的经营方式,选择经营者并监督其经营行为。五是确定国有资产收益的分配方式和分配比例。六是参与审批重大产权变动及相关财务处理事宜。

  总之,国有资产财政对国有资产营运的管理职能贯穿于国有资产运营过程的始终,它是国家管理职能的重要方面。

国有资产财政的特征

  (一)分配依据的经济性

  国有资产财政分配的依据是国家的生产资料所有权。即它是以资产所有权为前提的分配,因而属于经济性质的分配,在分配中体现的是出资者与资产的经营使用者之间的分配关系。这与公共财政凭借国家政治权力进行的社会性分配形成明显的区别。

  (二)行为对象和范围的特定性

  由国有资产分配依据的经济性所决定,国有资产财政的行为对象和范围是特定的,即它只对国有资产收益进行分配,只在国有资产营运领域实施价值形态的管理,因而具有行为对象和范围特定性的特征。这种特定性与公共财政代表社会管理者的国家普遍参与社会产品分配,对全社会进行宏观经济管理的社会性特征完全不同。

   (三)行为目标的经营性

  国有资产财政的行为对象是能在生产过程中通过与劳动者直接结合产生价值增值的国有资产。这些匡有资产与公共财政在政府公共部门投资形成的国家财产有着不同的经济属性。国家财产一般处于公共消费领域,其存在的意义在于满足公共部门履行职能的需要。因而一般不具经营性,不以盈利为目标;国有资产营运则讲求经济效益原则,它以资产在营运中的保值增值为主要目标,是政府的一种经营性行为。

国有资产财政的职能与作用[2]

  国有资产财政作为双元财政一个相对独立的组成部分,有着自身应该履行的职责,并由此而产生具有特殊内容的作用。

  一、国有资产收益分配

  作为生产资料所有者的代表,国有资产财政应集中一定份额的国有资产收益和全部的国有资源收益,然后再按照政府的产业政策和行业规划的要求进行再投资。这就是国有资产财政所应履行的分配职责,它包括生产成果分配与资源配置两个方面的内容。

  政府作为生产资料全民所有制经济的资产所有者的代表,代表全体人民的利益经营和管理全民所有制的资产和国有资源。在市场经济条件下,企业是市场中生产经营的主体,政府必须赋予国有企业生产经营的独立性和自主权,企业才能在市场竞争中具有必要的动力、活力和压力。这就需要使国有企业的所有权与经营权分离,在所有权中又应区别占有层次上的最终所有权与经营层次上的法人财产权,并赋予企业法人财产权,使其与经营权相结合,这样企业才能真正成为自主经营、自负盈亏的独立经济实体。在社会经济生活中,资产所有权的关键在于经营性资产收益的占有和分配权。离开这一点,所有权在经济上就没有意义了。国有企业的资产收益从根本上看都归政府所有,政府对其有支配权。为此,作为资产所有者的政府必须根据市场经济的需要,对国有企业资产收益进行分割,在保证企业开展正常市场竞争所需的自我改造、自我积累和自我发展资金,以及企业必要的奖励、福利基金的建立外,其余的企业税后利润,财政是否取走,或留多留少,应以国家的产业政策和技术经济政策为依据,以保证政府从整个社会的角度进行宏观经营的资金需要。

  在市场竞争中,一个很重要的因素是资本再投入。一个企业或企业集团,如果没能保持市场决定的资本再投入比率,就很可能在市场竞争中处于不利状态。这样,国有资产财政对国有企业资产收益集中的份额,也就必须保持作为独立商品生产经营者的企业应有的再投入水准界限。对比非国有企业的资本再投入规模,政府能够正常稳定和集中的,大致只有其他资产所有者以股息、红利形式取走的那一部分。

  在人类的生产活动中,自然资源从来都是生产活动必不可少的要素构成之一。在市场经济活动中,各类要素,不管是劳动力,还是资本、土地等,它们都在市场交换中索要着自身的报酬。在改革中,随着经济的市场因素的逐步成长壮大,随着市场体系的发育、健全、完善,自然资源作为企业的生产要素,也开始有了市场报酬。对于国有自然资源来说也不例外。因此,国有资源的开发和使用在经济市场条件下不应该是无偿的,其产生的市场收益益应全部归资源所有者所有。这点,它又不同于国有资产收益。国有企业本身也是政府所有,因而国有企业的资产收益,可以在作为资产所有者的政府与作为资产占用者的企业之间进行分割。但国有资源则不同,政府此时不是以企业的资产所有者身份提供资源;而是以要素所有者身份,向各种所有制身份的企业提供要素并索要报酬。这是市场经济基本运行法则在国有资产财政收入问题上的反映和必然结果之一。

  可见,国有资产财政有着对国有资产收益和国有资源收益加以集中的客观必要性。而政府作为资产所有者,更兼之以政治权力为后盾,完全有可能进行这些生产成果的分配。国有资产财政客观上必须履行生产成果分配的职责,这是由其资产所有者身份所根本决定的。

  作为宏观经营性财政,国有资产财政集中一部分国有企业的经营收益和国有资源收益的主要目的,是为了适当集中财力进行重点建设项目的投资,调节和优化国民经济结构。这种集中财力进行投资的财政分配行为,是社会主义市场经济体制下政府(计划)资源配置的主要形式。它体现了建立在公有制经济基础上的社会主义国家,运用社会主义制度的优越性适当集中社会财力进行现代化重点工程建设的客观要求,体现了政府对市场经济运行的宏观调控

  由于国有资产财政通过对国有企业收益和国有资源收益的分配所能集中的财力是有限的,远不能满足社会主义现代化建设对政府财力的要求,特别是当前政府为调节生产结构而进行宏观调控的要求。而同时在经济市场化的过程中,社会财力从过去的高度集中走向分散,在社会上形成一定规模的可通过信用方式调节用于投资的财力。这是市场经济为国家财政提供的扩大理财领域的客观可能性。这就要求国有资产财政采取负债经营的方针,有效地运用现代化的信用手段,为国家的重点建设筹集资金,并将国有资产财政的投融资作为政府宏观调控的重要手段,灵活有效地加以运用。因此,应充分地认识到国家公债是筹集国家现代化建设的一种必要的、经常性的补充手段,运用投融资为现代化经济建设服务是国有资产财政的重要职责和活动内容之一。

  二、调节利益关系和宏观经济运行

  国有资产财政在分配中,在客观上还调节着有关各方面的经济利益和宏观经济的运行状态,从而履行着调节职责。这是财政调节职能在国有资产财政上的具体化。国有资产财政在配置社会资源的过程中,必然会引起备有关方面的利益变动,引起经济运行方向和结构的变化。由国有资产财政特有的性质所规定,它的调节范围和重心将侧重于以下两个方面,即一为调节政府与国有企业利益关系以及调节政府与所有企业在要素使用上的利益关系,另一为调整国民经济均衡状态。

  首先从政府与国有企业利益关系的处理和调节来看。国有资产财政是在公共财政对企业征收流转税企业所得税之后,再以国有资产所有者身份对国有企业的利润进行再分配。国有企业的税后利润,从资产的归属关系,或从所有权关系上说,都属于政府所有。政府拥有和决定国有企业税后分利的权力,这是投资者享有的基本权利,这也是经济学的一条通则。

  在明确了政府对国有企业全部税后利润的所有权之后,接下来是将企业税后利润一分为二,一部分由国有资产财政取走,而另一部分留归企业。企业留利是市场经济的产物,或者说是市场经济的要求。财政对企业税后利润的取走,是对企业自身利益的某种“否定”。而另一方面,财政将税后利润留一部分给企业,却又是对企业自身利益的直接授予,是对企业利益的某种“肯定”。在这种既有“否定”又有“肯定”的背后,就鲜明地体现出财政在对利益关系所作的某种安排和调整。这是客观的寓于分配过程的一种调节利益的行为。

  国有资产财政将集中的财力再投放出去,形成新的国有企业或扩展着旧的国有企业,又产生了一轮新的政府与国有企业的利益关系。这是政府直接投资赋予企业开展生产经营的新能力,本身也是一种物质利益的授予。

  因此,在财政对企业税后利润一分为二之后,不论是从企业的税后留利还是从财政集中并使用的这部分利润看,都体现着财政对政府与企业间的利益调节关系。

  企业留利作为财政分配的一个基本内容,市场经济起着根本性决定作用。在此之前,单元财政虽然也考虑调动企业积极性,并将或大或小的企业利润留给企业,但在企业的全部纯收入中所占份额极小。企业自我积累的财力被财政取走;企业所需的发展资金由财政再以拨款方式直接投入;企业的自我改造要求在当时的留利中也没能得到充分的满足。国有资产财政的留利从立足于企业独立的商品生产经营者地位中获得,是为了更好地服务于市场经济而非计划经济的运行。从这个意义上看,企业留利是政府按照市场经济的要求对利益关系的一种处理。

  从企业留利被用于再投资的部分来看,应将多大份额的税后利润留给企业,以形成相应的企业自身投资能力,历来是经济体制改革的争论焦点和问题难点所在。.财政以留利形成企业的再投资能力是对企业利益的某种授予,又是政府的间接投资。这是因为,在市场经济条件下,国有企业作为国有资产的经营者和运用者,它们进行的再投资活动是企业经营自主权的一个重要组成部分,是作为资产所有者的国家给企业以必要的财力,由企业自主地按照技术进步市场供求关系变化状况进行再投资。企业留利的再投资不仅表现为企业获得了应有的市场活动能力,是一种“利益”获得的表现,而且还表现为财政也将获得相应的利益,即政府在企业中的资本金增加以及由于企业资本金增加、市场竞争能力增强而资产收益亦相应增大。

  在企业留利中,除了再投资的财力外,还应留给企业一块财力,用于企业的集体福利和个人奖励,以对企业的市场经营效益进行鼓励。这部分的留利直接与企业动力相挂钩。企业职工改善经营管理、提高劳动生产率、扩大市场运营规模等等活动,其自身的直接物质利益表现,主要是在于留利的奖励金上,这是直接的眼前利益;而企业再投资,则是保证企业长期的市场竞争能力,保证企业职工长期的自身利益的手段。企业职工的动力,是确保企业充满活力,确保政府投入企业的资产保值,并具有旺盛增值能力的基本保证。因而财政对企业留利的奖励金部分的处理和调节。也是财政对政府与国有企业利益关系进行调节的具体内容之一。

  总之,当国有资产财政以资产所有者身份去参与国有企业税后利润分配时,它客观上具有调节利益关系的功能。

  国有资产财政对利益关系的调节和处理,还有一个重要的方面,是在集中国有资源的“地租”时发生的。财政对“地租”的集中,本身是市场经济的客观要求,但同时也表示政府对企业不经过自身努力而获得的物质利益的否定.表明政府代表社会全体人民取得应属于自己的利益。这也是国有资产财政客观上必须对其利益关系加以调节的领域。

  国有资产财政对利益关系的调节和处理,还有一个重要的方面,是在集中国有资源的“地租”时发生的。财政对“地租”的集中,本身是市场经济的客观要求,但同时也表示政府对企业不经过自身努力而获得的物质利益的否定.表明政府代表社会全体人民取得应属于自己的利益。这也是国有资产财政客观上必须对其利益关系加以调节的领域。

  国有资产财政的分配活动所调节的另一个主要方面,是直接对宏观经济稳定状态发生影响,从而客观上具有调节国民经济总量与结构均衡状态的功能。

  当政府以资产所有者身份取走企业部分税后利润时,从宏观经济运行的角度看,它起着储蓄的作用。但此时政府的储蓄不是通常意义上的公共储蓄,那是公共财政才产生的非市场储蓄行为,而是与私人资本和个人储蓄一样的市场储蓄行为。而当政府自身集中的收益进行再投资时,它也不是通常意义上的公共投资,而是资产所有者的投资。这样,国有资产财政的收入和支出活动,县市场机制本身泫行中所产毕的储蓄与橙咨活动.此时财政的储蓄与投资的对比态势,是由市场机制决定的,又直接参与影响整个市场总供需的均衡状况。当国有资产财政收入大于支出时,它产生净储蓄的结果,而压缩着市场需求总量;反之,当支出大于收入时,则以净投资扩大着市场需求总量。这都直接引起市场供需总量对比状态的变化。这样,就使得政府掌握了一种宏观调控手段。而这种政府直接作为市场的行为主体开展的宏观调控能力,其他任何类型的财政都不具备。

  国有资产财政作为资产投资者,直接处于市场活动中,这又使得它的活动具有了内在于市场的调节国民经济结构的能力。作为直接的市场活动,尽管行为主体是政府,从根本上看不产生非市场力作用于国民经济结构的问题。此时政府在自身制订的经济发展规划和产业政策引导下开展活动,它以宏观经济效益为主,并兼顾项目投资效益,这就可能防止对正常市场运行的非市场力的干预,这样,当政府从国有企业集中起部分资产收益时,它意味着社会资源从被集中的部门、行业和企业取走,意味着它们的自我发展幅度被减少和降低;而当政府将集中起来的财力用于投资时,它意味着资金投入的部门、行业得到发展。由于这些活动是顺应市场机制的要求进行的,因而在国有资产财政的计划性投资的另一面,从根本看又是市场机制对社会资源配置的一个组成部分。这里国有资产财政与单元财政和公共财政有着明显的差异:(1)单元财政也承担着对国民经济结构的调节职责,但是政府以计划的和行政的手段进行调节,是政府直接对整个社会资源配制状态的调整。而国有资产财政中的政府计划调节,则是按市场要求进行的,只是整个市场机制调节中的一个小部分,即此时政府能直接调节其配置状态的,只是整个社会资源中的一个部分;(2)公共财政的宏观调控是对国民经济总量产生的,而基本上不具有对国民经济结构的调节能力。这样,我国的双元财政从总体上看,仍具有调节国民经济结构的能力。但这是一种崭新的结构调控能力,完全不同于单元财政的结构调控的内容。

  国有资产价值管理和监督

  国有资产财政客观上还必须对国有资产价值进行管理和监督。这是顺应社会主义市场经济新体制的要求,财政监督职能的一个重大发展,或者说是一个重大转变。在计划经济体制下,单元财政的监督职能由三重身份的政府履行。当时的财政监督是以全民所有制经济的生产资料所有者和生产经营组织者身份,配合着政治权力行使者的身份进行的社会监督,是对整个国民经济具有强制性的控制和监督。经济体制改革使政府作为国有资产所有者进行的监督,与单元财政有了根本的不同:(1)作为资产所有者的监督,政府只能对国有经济加以实施,而单元财政则是对整个社会经济进行的监督;(2)政府作为资产所有者的监督,并不包含有生产经营组织者身份进行监督的内容。而单元财政的监督,则包含有这一内容。

  在市场经济体制下,政府作为国有资产所有者,企业作为国有资产经营者,都负有国有资产保值增值的重任。因而两者必须进行大体分工。在市场经济体制下,政府要彻底放弃旧经济体制下对企业资产的使用价值的管理和监督,把使用价值管理权限完全交给企业,使国有企业对政府授予其经营管理的国有资产,完整地拥有占有、使用和依法处分的权利。这样就把传统体制下,企业单位在政府指令性计划和行政手段的干预控制下,对自身供销活动的组织和运作,拓展为对国有资产的全面经营,并承担起所赋予的资产保值增值任务。国家主管部门在让渡国有资产使用价值管理权的同时,应加强对产业政策、行业规划、技术经济政策和市场预测的研究,对企业加强政策指导和间接管理。而财政部门则客观上应负担起对国有资产的价值管理和监督的职责。作为资产所有者,在市场经济条件下,由于价值运动与使用价值运动的分离,政府可以只管理资产的价值,而将资产使用价值的管理责任交给企业。此时的政府所要求的只是资产价值的保值和增值。

  使用价值仅是价值保值增值的手段。所以,它们只管理和拥有资产价值就已足够了。或者说对国有资产产权的价值管理是在市场经济体制下政府履行其资产所有者职责的基本要求。所以,在我国的市场经济体制下,国有资产财政负有代表政府管理和监督国有资产价值的职责。

  从国有资产财政的价值管理监督职责的具体内容来看,它主要有以下几个方面:(1)定期进行清产核资工作,切实搞清国有资产的家底,弄清国有资产的价值数额(国家的资本金),防止国有资产价值的流失和侵蚀;(2)监督国有企业执行政府统一制定的企业财务准则、会计制度通则等,规范国有企业内部的分配活动。即不仅要确保财政与企业之间分配关系的正常、稳定和规范,还应规范企业在市场运行中依要素报酬要求而进行的分配秩序和状态,也应规范企业利润在企业内部的再分配和运用;(3)积极参与国有企业实行股份制和组建企业集团的工作,搞好国有企业转变为股份企业集团的工作,搞好国有企业转变为股份企业和组建企业集团时的产权界定、资产清查、评估和国家股的管理;(4)对国有企业产权转让和交易进行管理、监督以及对倒闭破产的国有企业资产进行清理。这种监督管理内容,是公共财政所不具备的。因为即使是公共企业,由于它们关系到生产和生活最基本的条件,同时资源配置又难以通过市场形成,因而基本上不应有由于市场竞争而破产、倒闭、转让等问题,从而也无所谓作为产权所有者的公共财政收回资本金的问题。但对于国有资产财政则不同.其所拥有的是经营性企业,要以同等身份与各种所有制企业在市场中竞争,因而被市场淘汰的风险也难免会落到其中某些企业的身上。所以,回收被淘汰企业的残余资本金,正是市场 经济对国有资产财政提出的要求;(5)对国有企业的股票债券的发行及其有关规定进行审定和管理,并监督其按政府有关的法律法规办事。

  在市场经济下,国有资产财政还是要对国有资源的开发使用进行价值管理和监督。这不仅要对国有资源的国家所有权的完整加以维护,而且要配合长期规划有偿出让国有资源的使用权,确保国有资源使用费上缴财政。政府还应制订有关国有资源的使用规定及其细则和条例,防止资源使用者对国有资源掠夺性、破坏性的开采与使用,从而维护社会全体人民对国有自然资源所拥有的权益

  自然资源是大自然对人类的恩赐,它们的形成和存在不是由于某些人生产劳动或市场活动的结果,因而它应归属于全社会。政府作为社会的代表,也理所当然地应代为行使自然资源的所有权。 但在市场经济条件下,自然资源作为商品生产经营必不可少的要素和条件之一,又只能由作为独立的商品生产经营者的企业来开发和使用,从而由此而产生的要素报酬问题,又直接涉及到与资源的开发、使用者之间的利益矛盾问题。由于自然资源的开发和使用是由企业进行的,自然资源的要素报酬在企业的市场运营后,最初是由企业以销售收入的形式拥有,这就自然而然地要求作为所有者的政府对作为使用者的企业予以监督,以确保企业对自然资源的正确使用,以及“地租”及时足额上缴财政。否则的话,两者间的利益矛盾,可能产生损害所有者权益的结果。可见,国有资产财政客观上又具有管理和监督国有资源的职责。

  总之,国有资产财政仍具有分配、调节和监督的客观职能。但由于作为其分配主体的政府只具有资产所有者身份,从而又决定了这些职责有着自己独特的内容。

国有资产财政的活动范围[2]

  由于国有资产财政特殊质的规定性,它在作为资产所有者履行自己的职责时,形成了自己特殊的活动和作用的范围。

  一、国有资产宏观经营

  作为以资产所有者身份开展分配活动的财政,它直接的活动范围只能是以国有企业与国有产权为界限。国有资产财政从性质上说,以国有资产所有者身份,从价值形态上对全社会的国有经营性资产进行宏观经营。它区别于国有企业对赋予它的国有资产的微观经营。它从价值形态上对国有资源进行宏观经营管理,而区别于各类企业对国有资源的微观开发使用。它是从宏观经济即社会再生产的生产力结构和国有资产整体的高度。对国有资产的保值、增值和收益分配进行宏观经营和管理,也对国有资源的使用和开发进行宏观经营和管理。它是以国有资产为依托的一种宏观经营性财政。这种宏观经营性的根本目标是要求通过国有资产财政的资源配置活动,优化国民经济结构,提高国民经济的整体效益,保证国民经济稳定、协调的持续发展。同时,它对国有资产的保值增值要求又表明它区别于非经营性的国有资产,即非经营性的行政事业单位的国有财产,以及难以有效地参与市场竞争的国有企业,其中尤其是具有自然垄断性质的公共企业的国有资产。这些非经营性国有资产,其投资与管理应是属于公共财政的范围。可见,国有资产财政的活动范围,一是以国有经济为界限,二是与国有资产所有权相关联,三是仅限于市场经营性的范围,四是具有宏观性质。

  作为依托所有权而开展活动的财政,它首先必须以国有经济为界限,它可以从宏观角度对国有企业与国有经济的运行,进行经营管理,但不能对非国有企业和非国有经济进行同样的干预。在近现代社会,当法制逐步建立健全起来的时候,人们拥有对要素和资源的所有权,也就意味着他们对这些要素和资源的最基本支配权和使用权。此时资产所有者可能将自身资产的占有权和使用权委托给别人代为经营、代为管理,但那只是资产所有者对自身资产拥有根本支配权的表现。为了保证资产的正常运用,保证社会再生产的有序进行,在通常情况下,资产所有权是不应被侵犯的,除非为了改变已有的经济秩序才可这么做。这样,作为产权的主体,不管是自然人还是法人,它们都受到法律的确认和保护,对资产具有排它性的归属关系,即资产的所有权和支配关系。这就决定了作为全民资产所有者代表的政府以及履行政府对国有资产和资源的价值进行宏观经营和管理职责的国有资产财政,其活动和作用的范围只能局限于国有资产和国有资源的价值管理和分配的范围内。

  但是,作为资产所有者的政府,仍然不能将企业的所有活动,都概括进自身活动和作用的范围内。这是由市场经济条件下资产所有权与经营权的分离所决定的。

  产权是一个历史范畴,其内涵随着商品货币关系的发展,在经济运行中逐步产生了所有权与经营权的分离过程。到了资本主义社会,随着商品经济的发展,经济运行中所有权与经营权在不同程度的分离是产权内涵不断发展丰富的主线。

  我国改革前的全民所有制企业的产权关系是在高度集中的计划经济体制下形成的。全民所有制企业是国家所有、政府经营,是名符其实的国营企业。企业不是独立的商品生产经营者,不具有独立的经营权。这是当时经济体制弊病的根源之一。改革的重要目标之一,就是要在保有全民所有制的前提下,使国有企业在市场经济中成为独立的商品生产经营者,并建立起一个适应社会主义市场经济要求的产权明晰,权责明确政企分开管理科学现代企业制度。在这一要求之下,国有资产财政对于自身与国有企业的关系的处理,将具体从以下几个方面着手:

  第一,明确国家与企业法人在国有财产中的权责关系。政府对国有企业的产权具体表现在:(1)对资产收益的享有权与支配权。不管是财产收益留归企业自主支配使用,还是财政直接取走,从根本看,都是为社会全体人民谋利益的,都属于政府作为所有者行使其资产收益享有权与支配权。(2)对财产的整体处分权。这实质上是政府有权决定全民资产产权的具体实现形式即以什么形式将全民财产交付企业经营使用,使企业获得对财产的具体处分权。这样,将形成国有产权的多种存在形式,如政府独资企业、政府控股企业、政府参股企业、以及承包、租赁等形式的国有(或部分国有)企业。这又决定了国有资产财政要对它们分别采取不同的资产收益的享有和支配办法,使用不同的方式集中企业资产收益。如独资的以上缴利润,控股参股的以股息、红利,承包、租赁的以上缴有关费用等方式.部分地集中到财政手中。(3)财产的监督权,企业接收了国家托付的财产,同时也就承担了全民财产经营的责任。政府作为资产所有者,又必须监督企业的活动,以防止企业经营过程及其他活动中损害所有者权益的行为发生。一旦发现企业这类行为,政府有权以适当形式变更全民财产的产权实现形式或改组企业,甚至撤销企业的法人资格。其中政府如果抽回企业的资本金,则也属于国有资产财政的分配范围。

  第二,全民所有制产权的实现形式多样化。我国是一个大国,是一个发展中国家,生产力水平较低,经济发展极不平衡,不仅在不同地区、不同部门和行业,而且在同一地区、部门、行业中的企业,无论在生产规模、生产技术水平或管理水平方面的差距都是十分悬殊。因此,不能采用整齐划一的全民所有制产权的实现形式。但不管这种实现形式的具体化有多大的差异,它都必须保证政府对企业资产所有权的各种必要权益,包括保证财政对企业资产收益的分配权,同时也要保证企业应有的独立自主权。

  第三,从财产关系上说,企业法人不可能自负资产亏损的最终结果,因为只有财产最终归属关系上的所有者才能真正承担由于经营结果造成的资产亏损,但企业法人应承担经营亏损的民事责任。为此,企业的经营亏损应以自己的法人资产进行清算、抵补.而与国有资产财政脱钩。政府作为资产最终所有者,对企业的经营亏损不再拨补。政府只对企业负有限责任,即以政府托付给企业的资产为限,企业的负债达到资产的一定比例时,财政将组织有关方面对企业财产进行清算,该企业宣布破产倒闭,财政此时尽管遭受到资产损失,但由于收回残存资本金而部分弥补了损失。

  二、国有资源价值管理

  人类的经济活动.都离不开自然资源的开发和使用。土地、矿藏、河流、天然森林等等,从来都构成人类经济活动最基本的要素之一。其中有些自然资源,如矿藏、河流和天然森林等,并不是所有的经济活动都须直接加以利用,但对于土地来说则不然。到目前为止,几乎所有的经济活动都以土地为依托,或在土地上种庄稼、或在土地内掘矿藏,或在土地上盖工厂、设商场,等等。这样,自然资源以其自有的特性,经由人类的经济活动,为人们提供着或大或小的利益。在市场经济条件下,自然资源作为要素之一,它如同资本和劳动力等要素一样,也要求要素报酬。而这些要素,理所当然地属于要素的所有者。自然资源也不例外。

  在私有制社会中,自然资源如同其他资源和要素一样,都不同程度地归国家或私人所有。但在我国公有制的基础上,自然资源属于全体人民所有。高度集中的计划体制加强了这一状态和格局。改革开放打破了所有制结构上几乎是单一的公有制经济成分的状态,但在自然资源的所有权上,基本上还是维持了政府的垄断独占地位。自然资源并非是人类劳动的产物,它本身归属于谁,并不影响人们正常地开展市场竞争活动。只要自然资源通过正常的经济渠道,能作为生产要素在生产中被运用就行。这样,自然资源的所有权归属于政府,并不阻碍发展市场经济。更进一步看,自然资源的所有权归属于政府,政府将能从整个社会的角度规划,并通过出租转让自然资源的开发和使用权,使之更好地为全体人民的利益服务。反之,如归属于私人,则可能产生以自然资源为私人利益服务,而损害全体人民利益的结果。

  正因如此,改革开放没有否定自然资源由政府垄断的状况。但改革开放否定了自然资源无偿使用的状态,并随着市场经济的发展,而逐步开始对资源的开发和使用加以收费。这是与市场经济 所决定的要素所有者收取要素报酬的要求相一致的,是等价交换这一市场经济的基本准则在要素使用上的反映和表现。这样,国有资源的开发和使用的收费,很自然地属于其所有者,即属于政府纳入国有资产财政的收入中,成为国有资产财政的一个主要收入来源。

  依据国际经验和我国的国情,我国国有资源收益的取得可考虑以下三个因素:(1)枯竭成本或资源耗竭性资源,具有非再生性,它与土地资源不同,作为劳动对象,土地可以永续使用,而矿产资源则因年复一年的开采而枯竭。为了保证社会再生产的继续进行.就要花费一定的人财物力去研究和寻求新的替代资源。为此国有资源收益至少要保证这些活动的价值补偿;(2)级差收益。级差收益是由于资源的蕴藏丰度、开采难易程度以及地理位置不同而形成的,并非企业努力经营的结果,因此应归国家所有,以保证国家的资源所有权,同时也才能保证企业之间的公平竞争;(3)为节约某些紧缺资源而征收资源费,如我国水资源十分紧缺,开征水资源费,对于节水和保护、开拓水资源都十分必要。

  三、宏观经营性投资

  尽管在市场经济中,企业应成为投资的主体,各种所有制成分的企业以自有的或借入的资本进行投资,并在整个社会固定资产投资中占主要比重.但这并不否定政府以资产所有者身份所进行的投资。作为资产所有者,政府也具有对自有资产保值增值的欲望,除了要求国有企业有尽可能快的发展,获得尽可能多的税后利润外,很自然地要将自己直接集中的财力再投资出去,以加快加大资产的增值幅度与能力。

  国有资产财政的再投资,基本的准则是追求宏观赢利,同时也尽可能地要求每一个投资项目都具有赢利能力,以获得国有资产的保值增值,使国有经济得到发展、壮大。对于地方财政来说尤其是这样。否则它们就不成其为“国有资产”财政,而应质变为“公共”财政了。也只有这样,国有资产财政的再投资,才不会否定市场机制对资源的配置作用,才能保证统一的市场经济的正常运转。

  但是,国有资产财政的投资毕竟是政府的投资,它有着其他资本所不具有的特点和优势:第一,财力相对雄厚。尽管国有资产财政只能集中国有企业资产收益的一小部分,而不能再实行曾 有过的全额利润上交方法,但由于国有经济庞大的绝对和相对规模,所以它取得收入总额无疑将是很大的。再加上国有资源开发使用费的收入,以及发行公债的收入,国有资产财政每年都将直接集中掌握一笔巨额的财力.其数额是任何一个私人资本所无法比拟的。这样,国有资产财政巨额投资所发挥的作用,将是单个资本、单个私人股份资本,其中包括私人大公司大财团所难以做到的。在资本主义经济的发展初期,由于私人资本的规模小和分散性,在很长的时期内无法形成应有的资本规模,而只能是集中发展轻工业,这在一定程度上延缓了经济的发展速度。我国要尽快赶上经济发达国家的水平,就不能循着西方的道路爬行,适当地集中力量建设一些国民经济的骨干项目,特别是基础产业项目是必要的。但我国生产力发展水平低、股份制和企业集团也还处于幼年阶段.靠企业和个人还不足以有效地提供大中型基础产业建设项目的投资。这样,从社会角度而不是从单个企业或企业集团角度集中财力的国有资产财政,在这方面将发挥无法替代的作用。

  第二,以调节产业结构、追求宏观效益和长远利益为目标。国有资产财政投资的这一特征是由以下两个因素所决定的。(1)国有资产财政的性质。国有资产财政是一种政府分配行为,是政府 在市场经济中实施宏观调控的一种主要手段。尽管社会主义国家的政府具有政权组织和全民资产所有者双重身份,但它们有一个共同的任务,即从不同的角度去有效地组织宏观经济的运行,发展生产,增强国力,使全国人民走上共同富裕的道路。而作为掌握着庞大的全民资产的资产所有者代表的政府,必须运用这种强大的物质力量去影响和实现国民经济的稳定、协调、持续发展。国有资产财政在集中资金进行生产投资时,它的着眼点不能仅局限于投资项目的赢利大小,而应从国民经济的全局出发,按照国家产业政策的要求,通过政府的直接投资去调节经济发展的要求,通过政府的直接投资去调节经济发展中生产力结构失调的状况,发展那些通过市场资源配置难以解决的“短线”行业的生产力。也就是说它是着眼于国民经济的结构效益,是以政府的资源配置去弥补市场资源配置的不足,以提高整个社会的资源配置效率。如果仅局限于微观赢利目标,那么通过市场资源配置就可以解决,不需要政府通过国有资产财政去配置资源。(2)国有资产的性质及其在国民经济中的地位与作用。国有资产是归全体人民所有,是用来为全体人民的利益服务而不是为某个社会集团的利益服务的,在社会主义国家,国有资产在国民经济中发挥着主导作用,承担着发展社会生产力,为人民提供更加丰富的社会财富的主要责任。这就要求国有资产财政的投资必须着眼于国民经济发展中具有战略性、关键性、骨干性的项目,使社会生产力得以在协调中快速发展;使国民经济中的潜力得以充分挖掘;使国民经济的整体效益得以提高。

  第三,承担风险的能力强。作为政府投资,对比单个企业来说更有能力去承担风险,追求宏观效益和长期利益。国有资产财政拥有遍布全社会的无数的国有企业,拥有极为巨额的国有资源,其收入具有稳定性和可靠性。即使某些风险性投资失败,导致某些国有企业的破产、倒闭,其对财政收入的影响仍是可以由其他国有企业的扩大与新增国有企业等收益的增大来抵补;某些企业可能无力支付资源开发费用,但从整个社会来看,通过政府的国有资产财政组织投资则有可能实现。这就使得国有资产财政能够投资于新兴产业和新兴行业。由于风险大,这类产业和行业往往难以吸收企业投资,但从总的和长远看,这类投资报酬可能更为丰厚,因为这类产业代表着市场发展的方向,有着比其他产业更强的市场生命力。因而国有资产财政投资于这类产业和行业,是与其追求宏观效益和长期利益的目标相一致的。作为“朝阳”产业和行业,它们往往代表着世界经济发展的方向,要使我国在激烈的国际竞争中不落伍并能迎头赶上,这些投资更是意义重大。国有资产财政投资在这方面也将起着企业投资所无法替代的作用。

  由此可见,国有资产财政直接安排的投资,是关系国民经济发展中具有战略性、长期性、关键性的投资。其对象主要是国家重点建设中的基础产业和新兴产业的项目。这类项目是国民经济发展中生产力结构的骨干。这类投资金额大、期限长、回收慢,因而是企业、银行等经济单位的非集中性财力不能完全负担的。这就需要国有资产财政提供资金,承担主导性和骨干性的投资任务。

  但是,在价格体系改革有了很大进展之后,上述基础产业和新兴行业,以及大中型关键性骨干企业等的投资,并不要求以投资者自身利益的损害为代价,相反还可能获得较大收益,其中包括长期巨额的收益。因此,指出国有资产财政在这类产业和行业投资中不可替代的关键作用,并不意味着财政必需对这类投资进行统包大揽和负担大量亏损补贴。过去财政对能源交通重点建设的包揽行为,是由于价格体系没能得到根本变革的结果。随着改革的深化和价格体系逐步趋向合理,国有资产财政对这些领域的投资,除了直接以自身的国有企业上交税后利润、国有资源收入和公债收入等为来源外,还可以通过组建政府的政策性投资银行来提供资金;也可以通过发行股票,来吸收和集中企业和个人相对小额的资金,以财政为主干集聚起巨额资金;还可以通过国有资产财政的参与组建股份公司或企业集团等多种形式,鼓励企业、个人、银行甚至外国投资者参与投资。

  还应指出的是,在西方基础产业如煤炭、钢铁、铁路运输等行业,往往是政府实行国有化的领域,西方的公共财政对这些领域投入大量的资本或补贴。其原因在于,这类基础产业对于整个 国民经济的发展起着关键性的作用。政府往往通过直接投资这一领域,以支持和促进整个经济的全面发展。从这个意义上看,这类产业和行业的存在和运转,还具有对整个经济的“正外溢性”。 公共财政对其补贴是可行的,在一定程度上并不违反公共财政在市场失效领域活动的分析和结论。但这类产业和行业毕竟是市场发挥作用的地方,就如所有发挥正负外溢性的产品和行业一样,公 共财政可以对正负外溢性以补贴和征税加以纠正,但不宜直接代替私人资本去进行投资。正因如此,西方尤其是西欧广泛的国有化政策引起很大争议和非难。80年代以来的非国有化浪潮的冲击,首当其冲的就是这些行业和企业。

  西方之所以在这类领域陷入国有化与非国有化的两难境地,其根本原因就是在私有制基础上,无法形成国有资产财政。财政无法集中较大规模的投资用以这些领域,从而只能以公共财政的投资越俎代庖,其产生不利影响也就很自然了。由于基础产业的特点,仅靠私人资本投资又是不够的,如果在这些领域全面私有化,可能产生投资不足的结果;而继续由公共财政投资,则又将产生政府直接干预和取代市场的结果。这都将不利于经济发展。

  我国在公有制基础上存在着国有资产财政,则解决了这一难题。它可以在这一领域实行国有化,即由政府为主直接进行投资,但又能避免公共财政投资所产生的否定市场机制的副作用;同时,作为政府的投资,它毕竟还具有一定的社会利益性,因为国有资产本身就是全体人民的资产,它所产生的某些正外溢性效应,尽管可能意味着投资者本身利益的某种程度上的损害,它将以全体 人民的受益为回报。同时,还可配合以公共财政的补贴,以避免这种投资者的利益损失。因而从总的看,国有资产财政主要投资于这些领域,是正确的和必要的。

参考文献

  1. 胡乐亭.财政学.山东人民出版社,1994年09月第1版.
  2. 2.0 2.1 叶振鹏,张馨.双元结构财政——中国财政模式研究 [第二版].经济科学出版社,1999年01月第1版.
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