產業政策法

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　　產業政策法是調整產業政策制定和實施過程中產生的經濟關係的法律規範的總稱。簡單地說，產業政策法就是規範和保障產業政策的法。它是經濟法的一個重要組成部分，其基本方面可歸為巨集觀調控法的範疇。有人基於法理學上關於法與政策的嚴格區別而對“產業政策法”的提法提出質疑，認為法與政策不能兼容。然而，我們認為使用產業政策法的提法並沒有什麼障礙。

　　政策在經濟學領域中通常有兩方面的含義：一是指國家經濟發展的基本方針或原則；二是指干預社會經濟活動的政府行為。作為基本方針或原則，政策對計劃制定或市場活動、對政府行為和企業行為、對生產和消費等都有指導作用；作為政府干預經濟的行為，政策對資源和社會財富的分配或再分配產生影響。在西方經濟學中，政策概念一般偏重於後一方面的含義。在前一種意義上，即產業政策是指產業發展的基本方針或原則，產業政策法的提法體現了產業政策與法之間的內在聯繫以及產業政策法作為產業政策的法律化方面的本質。在這種意義上，經濟法的其他部分如競爭法、消費者保護法也可稱為競爭政策法、消費者政策法，甚至整個經濟法都可稱為經濟政策法。在後一種意義上，即產業政策主要是指政府利用所屬的各種職能機構對產業發展或結構轉換等的干預行為，產業政策法的提法正體現了其對政府干預產業行為的規範和保障的實質。因此，產業政策法不僅有將產業政策上升為法律形式的問題，而且更意味著制定和實施產業政策的行為受到法律的規範和保障的問題。在這裡，姑且將前者作為第一層次的產業政策法，而將後者稱為第二層次的產業政策法。

　　有人主張用產業法或產業經濟法來代替產業政策法的稱謂。但是，無論是產業法還是產業經濟法，其所指的範圍都超過了產業政策法的所指，實際上就是對產業經濟進行調整的法。它除了產業政策法外，還包括了非由產業政策調整的但由法律直接調整的產業經濟學中所包括的產業組織、產業結構、產業佈局、產業技術、產業發展等經濟內容。雖然產業調控法與產業政策法的含義較為接近，但由於產業政策的概念在國內外都已是約定俗成，因此沒有必要這樣去改稱。

　　作為經濟法的一個組成部分，產業政策法具有經濟法的一般特征，如經濟性或專業性、政策性、行政主導性和綜合性等。當然，產業政策法在體現經濟法的一般特征時又有自己的方式，從而形成了其在經濟法中的一些特殊性。從產業政策法的基本性質、內容和各國的產業政策立法、執法情況出發，我們認為產業政策法至少具有以下幾個方面的鮮明特征。

　　第一，政策性。這是產業政策法在內容方面的特征。產業政策法實際上就是產業政策的法律化。有的學者認為：“產業政策法是政策與法律相互交叉而形成的一種法律。在產業政策法中，政策是內容，法律是其形式，或者說產業政策獲得了法律的表現形式，進而具有法律的一般性質，如規範性和約束力，或者說政策本身就具有法律性質，在這裡，政策和法律融為一體。”產業政策法的政策性特征主要表現為產業政策法的制定、修改與國家的經濟政策密切相關，這決定了產業政策法具有較大的變動性和靈活性，不同的國家以及同一個國家的不同時期的產業政策法在內容和側重點上往往差別很大。有關產業政策法一般具有較明顯的時限性和階段性，如日本產業政策法所規定的產業政策，無論是支持、發展性的扶持政策，還是救濟、援助性的調整政策，都是有一定期限的，很多臨時措施法的有效期為5年，也有的是10年。正是這個原因，很多法律在名稱上就冠以“臨時措施法”，如《機械工業振興臨時措施法》、《電子工業振興臨時措施法》等。同時，產業政策法在實施過程中往往也會受到政策變化的影響。

　　第二，社會本位性。這是產業政策法在實質方面的特征。產業政策法保護的既不是單純的國家利益、政府利益，也不是完全的社會個體的利益，而是同這兩者既有密切聯繫又有明顯區別的社會公共利益，即廣大人民群眾所享受的利益。雖然政府應當是社會公共利益的代表，但政府並非沒有其自身的獨立利益。“政府在法定的限度內追求自身預算約束的寬鬆、程式約束的簡化、職責履行責任的減輕和模糊化，甚至是辦公條件的改善等等，都是司空見慣的常見現象。”[11]在產業政策的制定與實施過程中，一般說來，政府代表的是社會共同利益，但這並非在任何時候都能夠自動實現的，而需要在產業政策法中得到體現和保障。以社會利益為本位的產業政策法的調整，包括對某些行業、企業進行規劃、引導、扶持、保護和限制等，其所要達到的直接目的都是為了維護社會整體利益，而不是直接為了某個或某些私人（企業）的利益，儘管它在客觀上和間接地會對個體利益產生某種積極或消極的影響。產業政策法的社會本位性體現了經濟法追求實質正義的基本價值。

　　第三，綜合性。這是產業政策法在形式方面的特征。產業政策法的綜合性，首先表現為由產業政策本身的綜合性決定的產業政策法的內容的綜合性。產業政策明顯是綜合的而不是單一的，以此為內容的產業政策法也必然具有綜合性。其次，產業政策法的綜合性表現為其調整方法和實施手段的綜合性。產業政策法的調整方法是多種多樣的，除傳統的民事、行政和刑事的以外，還包括獎勵；產業政策法的保障措施也是多種多樣的，有人將其分為三大類：一是間接誘導的手段，它包括財政、稅收、金融、價格、外貿、政府採購等；二是直接管制手段，它包括了鼓勵、允許、限制、禁止等方面，有時還配有配額制、許可制、對工資與價格的直接管制等；三是行政、信息指導手段，它以經濟展望、勸告及提供其他信息為表現式樣。此外，產業政策法的綜合性還表現為其既包括實體規範，又包括程式規範，兩方面結合在一起構成完整的產業政策法律制度。

　　與前述產業政策主要由產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策和產業佈局政策所構成相一致，產業政策法的基本制度體系也主要由產業結構政策法律制度、產業組織政策法律制度、產業技術政策法律制度和產業佈局政策法律制度所構成。其中，產業結構政策法律制度和產業組織政策法律制度是產業政策法基本制度體系中兩個最主要、最基本的方面。

　　產業結構政策是指政府依據本國的產業結構演化趨勢，為推進產業結構優化升級而制定的產業政策。產業結構政策針對產業間的資源配置結構優化與調控問題，其實質在於從推動產業結構的合理演進中求得經濟增長和資源配置效率的改善。產業結構政策按照政策目標和措施不同，可以劃分為多種不同的類型，主要有主導產業選擇和支持政策、弱小產業扶植政策和衰退產業調整政策。產業結構政策法律制度就是對這些方面的產業政策進行法律調整而形成的。

　　產業組織政策是指政府為了獲得理想的市場績效而制定的干預產業的市場結構和市場行為的政策。產業組織政策針對產業內的資源配置結構優化與調控問題，其實質是政府通過協調產業組織中規模經濟與競爭活力之間的矛盾（即所謂的“馬歇爾衝突”），以建立正常的市場秩序，提高市場績效。產業組織政策主要包括競爭（反壟斷）政策、直接規制政策和中小企業政策。產業組織政策法律制度就是對這些方面的產業政策進行法律調整而形成的。

　　產業技術政策是政府制定的促進產業技術進步的政策，是政府對產業的技術進步、技術結構選擇和技術開發進行的預測、決策、規劃、協調、推動、監督和服務等方面的綜合體現。其主要內容包括產業技術發展的目標、主攻方向、重點領域、實現目標的策略和措施，是保障產業技術適度和有效發展的重要手段。產業間的技術結構是供給結構的一個因素，是產業結構的一個側面，產業技術政策的一些方面可以在產業結構政策的框架中討論，但是由於它尚不能完全包容在產業結構政策之中，並且由於在知識經濟初見端倪的今天產業技術的重要性日益顯現，因此產業技術政策完全可以構成產業政策中的一個單獨的部分。產業技術政策法律制度就是對這些方面的產業政策進行法律調整而形成的。　　產業佈局政策是指政府為實現產業空間分佈和組合合理化而制定的政策。產業佈局的合理化，實質上是地區分工協作的合理化、資源地區配置和利用的合理化。產業佈局政策一般有經濟發展、社會穩定、生態平衡和國家安全等方面的目標。雖然產業佈局政策是國家社會發展政策的重要部分，確實不能完全包容在產業政策中，但其主要和直接的方面是涉及產業的經濟因素，因此還是可以在產業政策的框架中加以討論。例如，我國作出的西部大開發的戰略決策雖然不能僅僅歸為產業政策，但它確實帶有明顯的產業政策的性質。產業佈局政策主要包括區域產業扶持政策、區域產業調整政策和區域產業保護政策等內容。產業佈局政策法律制度就是對這些方面的產業政策進行法律調整而形成的。

　　產業政策法是調整產業政策制定和實施過程中發生的社會關係的法律規範的總稱。它具有如下特點：

　　（一）針對性。並非所有的產業都要制定產業政策法，產業政策法往往是針對特定的產業而制定的，體現了國家的政策意圖，目的是為了扶持或調整某個產業。例如，日本為了振興機械工業，就制定和實施了《機械工業振興臨時措施法》（1956年5月），為了扶持特定電子工業及特定機械工業，就制定和實施了《特定電子工業及特定機械工業振興臨時措施法》（1971年）。南韓為了振興電子工業，就制定和實施了《電子工業振興法》（1969年），為了培育機械工業，就制定和實施了《機械工業培育長期對策法》。

　　（二）階段性。產業政策法的階段性與針對性有著密切的聯繫。當它所針對的特定產業被成功扶持或調整時，該產業政策法的歷史任務也將完成，從而被廢止。許多產業政策法被冠以“臨時法”的稱呼就是這個道理。如《特定纖維工業結構改善臨時措施法》、《臨時船舶建造調整法》。另外，從世界各國發展規律看，具體的產業政策一般是每十年或更短的時間為一個周期，產業政策的內容就進行一次較大的更新和調整。產業政策法也是如此。例如，為了順利完成結構轉換和對衰退產業的調整，1978年5月，日本政府制定了《特定蕭條產業安定臨時措施法》（簡稱“特安法”）。1983年，日本產業結構向資源節約化和高加工度化的轉換基本實現，大規模的產業替代已經完成，新的一輪產業結構轉換目標是高技術密集化，因而產業調整任務由一般的規模縮減為主轉變為以產品和技術改造為主。隨著形勢、任務的變化，1983年4月，“特安法”被廢止，代之以《特定產業結構改善臨時措施法》。

　　（三）綜合性。產業政策法的綜合性主要表現在兩個方面：一方面，產業政策法調整的對象具有綜合性，它包括了產業結構政策、產業組織政策等；另一方面，產業政策法的實施手段具有綜合性，它由財政手段、金融手段、直接規制手段及行政指導手段等構成。

　　當今世界，產業政策法的立法模式主要有兩種：一為傾斜型產業政策立法模式，二為競爭型產業政策立法模式。前者以日本為代表，後者以美國為代表。

　　傾斜型產業政策立法模式重視產業結構的法律調整，多見於一些後發國家。它往往在法律中規定，國家要集中必要的資源、資金和技術力量，實行傾斜性投入和扶持，以加快本國主導產業的超常發展，力求以最小的成本、最快的速度，達到縮短同發達國家差距或增強國際競爭優勢的目的。相比美國而言，日本在20 世紀80年代以前是個後發國家。二戰以後，日本經濟發展經歷了經濟復興時期、高速增長時期、全面趕超時期和結構轉換時期。在每個時期，日本都不斷制定穩定產業發展的有關法律法規，以集中力量有秩序地恢復和加快特定產業的發展。這些產業政策法既有統籌性，又有動態連貫性。

　　競爭型產業政策立法模式傾向於產業組織的法律調整，集中於調整競爭關係與防止壟斷方面，多見於一些先行國家。它強調要充分發揮市場的作用，為各類產業創造一種公平競爭的政策環境，使產業結構的調整順應市場需求結構發展的趨勢，讓企業在市場機制作用下自覺地進行生產要素的優化組合和更新換代，儘可能不採取強制性的行政手段。在美國，他們重視反壟斷這類產業組織政策及其法律化，而產業結構政策及其法律化被認為沒有多大積極意義。1984年9 月美國《經濟問題雜誌》曾寫道：“一個世紀以來，反托拉斯法已成為美國的一項具有連貫性的政策。它被用來改善產業的行為——這是我們唯一的產業政策。” 美國雖曾制定過一些涉及產業結構政策方面的法律，如《農業貿易發展與援助法》（1954年）、《產業復興法》（1933年），但這些產業政策法都是特殊的、偶然的、零碎的，因此，它不具有典型性。

　　中國的國情與上述兩國均有所不同。一方面，產業結構存在下列嚴重問題：農業基礎薄弱；一般加工能力嚴重過剩；主導產業不明顯，“夕陽產業”問題突出；重覆建設和地區佈局同構化嚴重；產業融合度低，高度化層次低，出口貿易初級化等。同時，產業結構出現了三個制約的“瓶頸”現象：一是農業對工業的制約；二是基礎工業和基礎設施對加工工業的制約；三是上游工業對下游工業的制約。另一方面，產業組織上存在集中度低、企業規模小、規模不經濟等嚴重現象。因此，中國的產業政策立法模式應不同於美、日等國的立法模式，我們既要重視產業結構立法，也要重視產業組織立法，雙軌齊下。只有這樣，才能優化我國的產業結構，提升我國的產業競爭力。

　　產業政策法的保障措施，是指保障產業政策法所規定的產業政策實施的手段。歷史經驗表明，產業政策的最大難點就在於政策手段的選擇與配合，它比確立產業政策目標更複雜。因此，要想取得較好的產業政策效果，必鬚根據產業政策目標的要求，適當地選擇和組合各種產業政策手段變數。一般而言，產業政策的實施手段隨著時間的推移及經濟的發展水平的提高而有所變動。我們以日本為例。二戰後初期及50年代，產業政策的實施手段主要有分配生產資料、價格補貼、價格管制、外匯管制、政府的復興金融公庫貸款等；60年代高度增長時期，產業政策的實施手段主要有行政指導、財政和金融誘導等；自70年代開始，主要政策手段從利用稅收、貸款、政策補助等“硬性”手段調整為提供信息指導的“軟性”手段。這種信息指導的具體形式主要是定期發佈的“長期經濟展望”；80年代中、後期以後，日本政府進一步加強了對企業的信息指導，連續不斷地發表“經濟展望”等綜合資料；同時實行了一系列旨在緩和國際貿易摩擦、保持持續增長勢頭的出口自我限制、擴大內需等方面的行政性規定。

　　從總體上而言，產業政策法的保障措施有三大類：一是間接誘導手段，它包括財政、稅收、金融、價格、外貿、政府採購等；二是直接管制手段，它包括了鼓勵、允許、限制、禁止等方面，有時還配有配額制、許可制、對工資與價格的直接控制等；三是行政、信息指導手段，它以經濟展望、勸告及提供其他信息為表現形式。由此也可見，產業政策實施手段有些是其政策所特有的手段，有些是借用其他政策手段，尤其是財政手段和金融手段，而且這兩個手段又是產業政策目標得以實現的重要手段。但是，我們不能由此誤認為應把財政政策與金融政策隸屬於產業政策之下。

　　關於產業政策實施手段的使用，有學者指出：在市場經濟不完善、產業總體上處於較快發展階段時，產業政策的實施多採取以直接介入調控方式為主；在市場經濟比較健全、產業總體比較平衡時，產業政策實施多以誘導性調控方式為主。而且，如果工業化過程和產業化進程所經歷的時間較短，直接介入調控方式的運用就較多；反之，誘導性調控方式就用得多。我國正處於由傳統計劃體制向市場經濟過渡的發展中，所以，應採取以直接介入性調控方式為主，逐漸加大誘導性調控的力度。實際情況也是如此。在20世紀90年代，我國產業政策的實施手段中運用最多、最頻繁的是直接管制手段。如為解決汽車重覆建設的問題，國家規定，1995年底以前，不再批准新的轎車、輕型車項目；再如紡織業的限產壓錠、煤炭行業的限產關井等；又如國家經貿委發佈《淘汰落後生產能力、工藝和產品的目錄》（第一批、第二批），規定各地區、各部門和有關企業要制定規劃，採取有力措施，限期堅決淘汰本目錄所列的生產能力、工藝和產品，一律不得進口、新上、轉移、生產和採用本目錄所列的生產能力、工藝和產品。目前，我國正在加大間接誘導手段的應用力度。例如，在《鼓勵軟體產業和集成電路產業發展的若幹政策》（2000年）中，國家規定了投融資手段、政府採購手段等間接誘導手段；在《當前國家鼓勵發展的環保產業設備（產品）目錄》（第一批）中規定了財政、稅收等間接誘導手段。今後，我國還應採用行政、信息指導手段來保障產業政策法的實施。

　　（一）我國產業政策及其法律化的現狀

　　我國在改革開放以前事實上也存在產業政策，如“以鋼為綱”的政策、優先發展重工業的政策、鼓勵發展地方工業和鄉鎮工業的政策等，但沒有應用產業政策這個名詞，更談不上嚴格意義上的產業政策法。我國比較明確和自覺地提出和實行產業政策是從20世紀80年代後半期開始的。

　　1986年在《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》中第一次正式使用了“產業政策”的概念，並對產業發展提出了系統、具體的規劃和政策。1987年黨的 “十三大”報告中提出：“計劃管理的重點應轉向制定產業政策，通過綜合運用各種經濟杠桿，促進產業政策的實現”。1989年3月15日《國務院關於當前產業政策要點的決定》頒佈，這是我國第一個正式的關於產業政策的規範性文件。1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》明確提出“制定和實施產業政策作為政府管理國民經濟的重要職能和調控手段”。為貫徹黨的十四大精神和十四屆三中全會決定，根據我國經濟發展的現狀和趨勢，1994年4月，國務院頒佈了《90年代國家產業政策綱要》，作為今後制定各項產業政策的指導和依據。1996年4月八屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》提出了一系列具體的產業政策。

　　自20世紀90年代以來，國家陸續制定了一些包含或體現相關產業政策性質的法律、法規、規章和其他規範性文件。例如《中共中央、國務院關於加快發展第三產業的決定》（1992）；《科學技術進步法》（1993）；《汽車工業產業政策》（1994）；《指導外商投資方向暫行規定》（1995，後被2002年《指導外商投資方向規定》所取代）、《外商投資產業指導目錄》（1995，後分別被1997年和2002年發佈的《外商投資產業指導目錄》所取代）、《促進科技成果轉化法》（1996）；《水利產業政策》（1997）；《中共中央、國務院關於加強技術創新，發展高科技，實現產業化的決定》（1999）、《關於當前調整農業產業結構的若幹意見》（1999）、《鼓勵軟體業和集成電路產業發展的若幹政策》（2000）、《關於加快發展環保產業的意見》（2000）、《中西部地區外商投資優勢產業目錄》（2001）、《“十五”期間加快發展服務業若幹政策措施的意見》（2001）、《國家產業技術政策》（2002）、《清潔生產促進法》（2002）、《中小企業促進法》（2002）等。

　　以上情況表明，我國在改革開放以來的經濟管理活動中越來越重視利用產業政策，並且其法律化程度也在逐步提高，這對調整我國產業結構，提高產業組織素質和產業技術水平，從而促進經濟增長方式的轉變起了多方面的積極作用。有人認為，最近二十多年來我國推行的產業政策的數量和涉及領域，遠遠超過以產業政策著稱的日本。但是，由於種種原因，我國產業政策在制定和實施中還存在一些問題。從法律的角度看，我國的產業政策領域的問題主要表現為我國產業政策的法律化程度不高，現有的很多產業政策並沒有納入到嚴格的法律調整中來。雖然並不是所有的產業政策都需要採取法律的形式，但是一些基本的、重要領域的產業政策還是要上升到法律的高度，特別是由最高國家權力機關制定的“法律”。而我國目前，很多重要方面的產業政策僅表現為政府或其職能部門的法規或規章，有些甚至連規章的形式都未採取，只是以某種規範性文件形式存在的“純粹的”政策，缺少現法律性質的責任制度作保障。那些尚沒有得到任何法律調整的產業政策情況自不必說，那些在基本領域僅以法規、規章形式存在的產業政策也難以收到法律調整的應有效果，特別是難以收到前述產業政策法治化的基本要求-政府本身制定和實施產業政策的行為也要受到相應的法律約束。基於這種情況，有人認為我國不少領域中只有產業政策而沒有產業政策法。從嚴格意義上講，這是有道理的，尤其是就前述第二層次的產業政策法而言。

　　當然，上述產業政策的法律調整和法治化的效果只是就其應然狀態而言的，能否及在多大程度上收到這種效果還要取決於法律規定是否完善。就我國2002年通過的《中小企業促進法》來說，它是我國產業政策法中少有的高層次立法，其基本內容也是較為合理與有效的。但是，它也有一個明顯的不足，那就是缺少法律責任的規定。儘管這類“促進型”的法律不像那些直接規範市場行為的法律具有非常具體的法律責任制度，但也不至於連一個條款都沒有，甚至能夠體現經濟法特色的獎勵條款也沒有。這樣的法律也很難起到對政府行為的約束和控製作用。這恐怕與我國經濟立法過程中由部門起草的情況不無關係。或許這是由一些學者所說的是經濟法與行政法的分工和價值取向決定的：經濟法主要是以實體規範（授予行政權力）的方式實現政府控制經濟生活的目標，行政法則主要是以程式法規範（設定行政行為的程式）的方式實現政府控制經濟生活的目標；經濟法保障政府對市場弊端的控制，實現經濟生活的秩序價值；行政法控制行政權力的濫用，保障政府經濟調控的適度，確保經濟生活的自由價值。 但是，法治原則應該是所有部門法都應該貫徹的，在包括產業政策法在內的經濟法中同樣要得到體現。

　　（二）在“入世”、知識經濟和可持續發展的背景下完善我國的產業政策法

　　以市場經濟為基礎的產業政策及產業政策法將在我國發展社會主義市場經濟的過程中進一步得到發展和完善。在這一過程中，它無疑要受到多種因素的影響，其中“入世”、知識經濟和可持續發展將是最明顯和最重要的三個因素，或者說構成了其主要的背景。

　　我國已於2001年12月11日正式加入世界貿易組織（WTO），這標志著我國對外開放以及融入經濟全球化大潮的進程進入了一個新階段。在這種背景下，在遵守WTO基本規則的前提下保護民族產業，提高產業競爭力，這是一個十分現實的問題。隨著經濟全球化、國際市場競爭日趨激烈，靠企業自身的力量來改變在國際分工和貿易利益中的不利地位是非常困難的，必須在充分發揮市場功能的同時，積極利用政府的力量引導企業行為，通過實施產業政策，並使其上升為法律，加快產業政策的立法，用法律來保障產業發展。有學者認為，今後發展中成員的適當貿易保護要求將主要依賴運用產業政策，這與發達成員並無不同。WTO不禁止產業政策的使用，只要這些政策貫徹非歧視原則。因此，產業政策在國際貿易政策體系中的重要性相對增加。雖然我國加入WTO以後，對許多領域政府不能再進行干預和“補貼”，對一些行業進行重點扶植的產業政策也將受到限制，但是根據已加入WTO的國家的實例，在以下領域政府是可以有所作為的：一是政府投入資金用於提高中長期產業競爭力的技術開發；二是對本國經濟落後地區進行扶持；三是對中小企業進行扶持。[16]這些方面也就是我國今後產業政策立法所要解決的主要問題。其中，《中小企業促進法》雖已出台，但其不少問題還需要通過制定一系列配套的法規和規章來進一步細化。技術創新和西部產業結構調整等方面的法律、法規需要制定和完善。為防止外資企業憑藉資本和技術實力，取得壟斷地位，壟斷我國市場，應加快制定《反壟斷法》；同時，加快制定《控股公司條例》、《企業兼併條例》等，為加入WTO後的企業兼併聯合重組提供法律依據。

　　21世紀是知識經濟的時代，以現代科學技術為核心的知識將成為最重要的經濟資源和最重要的生產要素，成為生產的支柱和經濟發展的決定性因素。今天，許多國家都通過立法形式制定了自己面向知識經濟的產業扶植和產業調整政策，力圖有效地組織知識資源，推動結構升級，實現經濟知識化的發展目標。在這樣的背景下，原先建立在“知識、科技成果和技術創新”是經濟增長的“外生變數”基礎上的我國原有產業政策，要轉變成“知識、科技成果和技術創新”是經濟增長的重要“內生變數”方面上來。這要求我國在制定和完善有關產業政策法時，在內容上必須體現增加無形知識、技術供給，促進高新技術產業化和傳統產業高新技術化發展，提高人力資源素質，加強知識基礎設施建設的政策導向。無論在主導產業的確定和選擇上還是在產業組織政策的確定上，都應體現知識經濟的要求。

　　20世紀90年代以來，可持續發展逐步在我國得到共識並確定為未來的發展戰略之一。可持續發展是指“既滿足當代人的需要，又不對後代人滿足其需要的能力構成危害的發展。”它強調代內公平和代際間的公平，要求經濟增長必須絕對建立在生態基礎上，並確保這些生態基礎受到保護和發展，以便它可以支持經濟的長期增長。在這種情況下，有學者提出了在西部開發中產業政策法的生態化問題。[17]實際上，產業政策法的生態化不僅是在西部開發中要註意的問題，而且具有全局的意義，成為在可持續發展背景下完善我國產業政策法應當遵循的基本原則。在這方面，日本在20世紀70年代以前單純追求經濟增長型的產業政策的失誤導致嚴重產業公害的教訓值得我們認真吸取，否則，所謂的“增長的代價”是非常高昂的。這要求我們在制定產業政策時必須考慮到環境保護的要求，以此實施經濟結構的合理調整，轉變經濟增長方式，推動環保產業、清潔生產和生態經濟的發展，實現經濟發展和環境保護的協調併進。因此，儘管環境保護法已經成為一個獨立的法律部門，儘管環境產業政策可以成為產業政策的單獨組成部分，但是更重要的還是要將環境保護或者生態化要作為一種理念、原則貫穿於產業政策法、尤其是產業結構政策法的制定與執行之中。

　　需要說明的是，我國產業政策法的完善不僅要著眼於其第一層次意義上的完善，有“純粹的”政策上升到法律形式，而且還要特別註意其第二層次意義上的完善，使制定與實施產業政策的行為得到有效的規範和切實的保障。

• 長谷川啟之（日）、梁小民、劉甦朝：《經濟政策的理論基礎》，中國計划出版社1995年版，第205頁。
• 陳淮編著：《日本產業政策研究》，中國人民大學出版社1991年版，第3頁。
• 高帆主編：《行政權力與市場經濟》，中國法制出版社1995年版，第140頁。
• 參見國家經貿委政策法規司：《運用法律手段推進結構調整-日本產業政策和結構調整法制化的啟示》，載《人民日報》2001年9月22日第6版。