產業結構政策

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產業結構政策(Industrial Structure Policy)

目錄

什麼是產業結構政策

  產業結構政策的概念首先出現在二戰後的日本,這決非偶然。戰後日本經濟瀕臨崩潰,在這種情況下,日本政府通過規化產業結構高度化發展目標,設計產業結構高度化的途徑,確定不同時期帶動整個國民經濟起飛的“主導產業”,並通過政府一系列的相應政策,措施來確保“主導產業”崛起,從而誘導經濟按既定目標發展,日本政府不同時期實施各有側重的產業結構政策,促進該國經濟的迅速崛起。在短短二十年中,日本經濟走完了西方發達國家花一二百年才走完的路。一些經濟學家和世界組織認為日本經濟發展的成功秘訣是靠產業政策的實施。從此,產業政策的概念開始流行,有些國家如南韓也開始實施產業結構政策。

  產業結構政策產業政策的重要組成部分,指一國政府依據本國在一定時期內產業結構的現狀,遵循產業結構演進的一般規律,規劃產業結構逐漸演進的目標,並分階段地確定重點發展的戰略產業,實現資源的重點配置,引導國家經濟向新的廣度和深度發展的政策。人類社會經濟發展的歷史表明:產業結構在一個長時期內,既有其相對穩定的一面,也有不斷變化的一面,產業結構事實上是處於一種不同程度的不斷變動之中。在自由競爭資本主義時期,產業結構以自然形成為主要特征;在現代經濟生活中,科技革命對產業結構產生了重大影響,而產業結構的變革,又對整個國民經濟的發展有著重大的意義。

  為了優化產業結構,國家必然對其進行干預,因此,現代產業結構的形成和變革,主要是通過國家利用一系列政策手段對舊的產業結構進行調整和改建。產業結構政策實際上是國家改善產業結構的工具。在社會主義經濟中,正確的產業結構政策必須符合產業結構演變的規律;必須符合國情和適應世界經濟的發展,即根據本國的地理位置、資源、人口和科學技術水平等條件,按照投入世界經濟和參與國際分工的需要;必須符合市場經濟運行的要求,即主要通過市場機制的功能實現對產業結構的調整。產業結構的調整改善,是一項長期性的戰略目標,因而產業結構政策一般具有規範性和穩定性的特點,它的實施是通過綜合利用經濟的、法律的和行政的調節手段。

產業結構政策的實質

  產業結構政策的實質在於從推動產業結構的合理演進中,求得經濟增長和資源配置效率的改善。產業結構政策有以下四個基本點:

  1、產業結構政策的目的是促進產業結構優化

  2、產業結構政策制定的主要理論依據是產業結構演變規律。

  3、產業結構政策的制定主體是政府。

  4、產業結構政策的實施主力是企業

產業結構政策的類型

  產業結構政策按照政策目標和措施的不同,可以劃分為多種不同的類型,主要有:

  1、主導產業選擇政策。

  主導產業選擇政策是指政府為了引導、促進主導產業的合理髮展,從整個經濟發展的目標出發,運用經濟政策經濟法規經濟杠桿以及必要的行政手段、法律手段來影響主導產業發展的所有政策的總和。

  2、戰略產業扶植政策。

  戰略產業,或稱先導產業,是指能夠在未來成為主導產業或支柱產業新興產業

  戰略產業的成長必須具有戰略意義,即受國家政策保護和扶持的某些產業必須具有能夠成為未來經濟發展中主導產業和支柱產業的可能性,這種可能性的決定因素,首先是產業本身技術特點、市場前景、成長潛力,其次才是國家資源特定條件、現有產業結構狀況、產業本身獲取資源的能力等。

  3、衰退產業撤讓政策。

  衰退產業是指在產業結構中陷入停滯甚至萎縮的產業。就具體產業而言,都存在由孕育期→成長期→成熟期→衰退期的生命周期。

  衰退產業正是處於衰退期的產業,其主要特征是產品的需求量和銷售量大幅度減少,生產能力嚴重過剩,技術進步緩慢、創新乏力,從業人員流失和失業現象嚴重,在國民經濟中的地位下降。

  4、幼小產業扶植政策。

  日本學者筱原三代平的“動態比較費用論”為幼小產業扶植政策提供了理論依據。“比較費用論”是李嘉圖提出的有關國際貿易形成的原因及維繫國際貿易秩序的重要原理。筱原則提出,不能僅按這一原理建立國際分工秩序,這樣勢必使各國產業結構長期不變,後進國家只能永遠居於生產初級產品的地位。

  他說扶植幼小產業不受現代經濟學的歡迎,日本經濟正是由於撇開了現代經濟學的傳統觀念,才有今天的汽車、鋼鐵工業和經濟大國的地位。從短期看,比較費用論有一定的合理性,但從長期看,應當以動態、發展的觀點修正比較費用論。因此,他主張積極扶持目前暫時處於幼小地位,但需求增長快、生產率上升潛力大的產業。

  5、產業的可持續發展政策。

產業結構政策的制定和實施條件

  從歷史的角度考察,產業結構政策都是在一定的社會條件下形成並取得成效的。這些條件可以分為一般條件和特殊條件。一般條件是指各國都有可能存在的條件,特殊條件是指一個國家特有的條件。

  (一)經濟條件

  1、具備市場經濟基本要素

  早已形成市場經濟體制並崇尚自由競爭機制的英國、美國、德國、法國等自不必說,就是具有政府統治經濟傳統的日本也是在市場經濟體制的框架中實施產業政策的。(由於各國的國情不同,市場經濟體制也有不同的模式,而市場經濟體制的共同點在於各種市場經濟要素是否在資源配置方面發揮基礎性作用,至少在理論和觀念上對市場經濟體制有共同的認同感。)儘管由於政府的強力干預,使其市場機制經常受到扭曲,但是這個框架中具備了以私有製為主體的獨立經營的企業、生產要素市場特別是金融體系市場中介組織等市場經濟的基本要素,這與實行計劃經濟體制是根本不同的。

  2、經濟基礎產業競爭力相對薄弱

  如上所述,實施產業結構政策固然有彌補市場缺陷的原因,但是前提是當時國家的經濟基礎和產業競爭力相對薄弱,根本目的或者是基於提高本國的產業競爭力,或者是基於趕超先進國家。美國曆史上兩次振興製造業、德國早期對幼稚產業的保護、日本歷史上多次“產業振興”、後起發達的發展中國家實行的不平衡發展戰略,都是在其經濟基礎和產業競爭力比較薄弱的歷史條件下進行的。

  3、產業結構很不均衡

  對於發展中國家來說,要麼是經濟發展的初始階段由於殖民統治遺留的產業結構畸形,要麼是由於實行趕超戰略和不平衡發展戰略,需要不斷地按照客觀需要的產業關聯和產業協調來調整失衡的產業結構,實施所謂“適應性”的產業結構政策。我國以往的產業結構政策多數是在產業結構出現嚴重失衡的情況下被迫採取的,目的主要是緩解經濟發展的“產業瓶頸”,是一種“補缺式”的產業政策。

  4、經濟相對封閉

  這裡有兩種情況。一是在世界各國經濟聯繫不夠緊密的歷史條件下,一個國家的對外貿易生產要素的流動、特定產業的發展受國際經濟影響較小,可以相對獨立地發展某些產業而不必多慮國際社會可能的報複。早期發達的國家一般是在這種意義上的“相對封閉”條件下實施產業結構政策的。二是在世界各國經濟通過國際貿易、國際資本流動、國際自然和科技資源轉移等途徑,已經形成了越來越緊密的聯繫,而由於政治的或經濟的原因,一些國家採取了相對封閉發展戰略,並通過包括產業結構政策、貿易保護政策在內的一系列政策措施,將國內的市場和某些產業保護起來,在相對封閉的條件下進行產業結構調整、促進產業發展。在這種情況下,經濟的相對封閉既是實施產業結構政策的條件,也是實施產業結構政策的結果。

  (二)政治條件

  1、有強有力的政府

  產業政策被認為是政府干預經濟,影響資源配置的強力政策,所以制定和實施產業政策的政府必須擁有:(1)相應的經濟資源,如充足的財政收入、數量不菲的資產等;(2)相應的政治資源,如完備的行政組織系統、高素質的政府官員、政府政策和政令的權威性等。

  自由競爭時期.儘管經濟自由主義主張政府只充當市場經濟守夜人”的角色,但是從重商主義者幫助西歐一些國家政府制定的旨在建立自己的工業、海運業和對外貿易優勢,到美國、德國、日本等實施產業發展和產業保護政策,都不是“守夜人”的職能所能做到的。進入壟斷時期,隨著“凱恩斯革命”,巨集觀經濟調控成為各國政府的必要職能。儘管仍然存在著市場調節政府干預的種種論爭。以及在實踐中的左右搖擺,但是一個不爭的事實是,不論是發達國家還是發展中國家,是市場經濟國家還是體制轉軌國家,凡是實施產業政策的,都以一個強有力的政府作為主體。

  2、該國謀求快速發展或謀求強國地位

  產業政策具有比財政貨幣政策更具有指向性的經濟目標。尤其在冷戰結束後,各主要大國之間的政治、軍事對抗逐步被科技經濟實力的較量所取代,發展中國家與發達國家之間的科技經濟差距更加突出,提高產業競爭力成為一個國家謀求快速發展或謀求強國地位的關鍵之一。因此,不論是超級大國以及其他發達國家,還是具有後發優勢的發展中國家,實施產業政策說到底都是在新的國際關係中尋求某種國際經濟乃至政治地位的表現。

  3、國際政治格局具有發展空間

  在美國、德國開始工業化的時候,世界政治的超級力量尚處於形成之中;而戰後的日本重新進行工業化之際,美國已經在世界政治、經濟中扮演重要角色。正是在美國的庇護之下,日本以在軍事、政治上對美國的依賴為代價,得以完整地貫徹其工業化發展戰略。比如,1955年,經美國批准,日本在沒有對外國投資開放國內市場的情況下加入GATT關貿總協定);1964年4月日本加入OECD(國際經濟合作與發展組織),但是1967年7月以後,才陸續在少數行業開始自由化進程,並且直到1973年5月才完全接受OECD關於資本流入的有關條款(仍有少數行業例外)。目前,世界政治力量的多極化和科技經濟力量的單極化(美國),使國際事務變得更加錯綜複雜。特別是當前世界上唯一的超級大國——美國試圖在國際政治格局中謀求“單邊主義”,在這樣的背景下,發展中國家包括體制轉軌國家獨立實施產業政策的空間已經縮小。

  (三)歷史條件

  歷史條件主要是一個國家處在經濟發展的重要歷史階段,面臨產業結構重大調整和升級的歷史任務。美國南北戰爭(1861~1865年)前夕,全國人口80%以上還在農村,農業在國民收入中仍占30.8%,製造業只占12.1%。這個時期美國面臨農業革命和工業化的雙重歷史任務,政府在保證市場機製作用的基礎上,採取了推動農業現代化和保護、支持製造業發展的產業政策。南北戰爭後十多年, 19世紀70年代末,美國便在全國範圍內完成了產業革命,由農業國開始向工業國過渡。到1884年,美國的工業生產比重已超過農業而占51.95%,1890年,美國工業生產總值就達94.98億元,超過英國、法國和德國,躍居第一。同樣,德國、日本、南韓等國作為產業革命相對較晚的後起發達國家或發展中國家,也是在工業化進程中,在面臨重要產業發展和提升本國產業結構高度的歷史條件下,為實現趕超發達國家,採取了以保護幼稚產業、推進主導產業、援助衰退產業為主線的產業結構政策。

  從更為廣義的角度講,現代經濟增長是在科技進步加速、產業結構變動頻繁的進程中實現的。不論是發達國家還是發展中國家,都面臨在經濟全球化趨勢中,主動地調整產業結構,增強產業競爭力,提升產業結構水平的任務。只是由於各國的科技、經濟發展水平和經濟體制環境的差異,其產業政策的地位、目標、實施方式各有特點。

  而特殊條件主要是指一國的歷史文化傳統、國民觀念等。例如日本之所以能夠在較長時期有效實施產業政策,除了上述一般性條件外,信任和服從政府集權的國民性,以及以民族主義為核心,動員社會資源集中到重點領域進行“全民經濟戰”的意識。這種特殊條件是長期的歷史文化傳統的產物,其他國家很難效仿。但是,特殊條件屬於實施產業政策的充分條件,而不是必要條件。

產業結構政策的功能

  1、促進產業協調發展的功能

  在一定的經濟發展階段上,產業結構內各產業因不同的發展程度和作用而處於不同的地位,形成產業間有序的排列組合。

  產業結構政策的重要作用,就是協調產業之間的關係。產業結構政策依據不同產業的地位、作用、現狀和發展趨勢,分清輕重緩急和主次,對新興的具有高增長率的未來主導產業進行培育,對薄弱的基礎產業進行彌補,對弱小產業進行扶植,對衰退產業進行撤讓。通過這些政策措施,來促使不同層次的產業保持協調發展。

  2、促進產業結構轉換的功能

  所謂產業結構的轉換,是指產業結構按合乎其規律的發展方向,從較低級型結構向較高級型結構的轉變。實現產業結構的轉換主要靠兩種力量。

  市場力量:當市場需求發生變化時,價格信號會引導資源在產業間流動,從而導致新興產業的壯大,傳統產業的衰退,逐步實現結構轉換。

  政府干預力量:政府可以通過實施強有力的產業結構政策,採用調整、保護、扶植、改造、淘汰等措施,加速產業結構的換代。產業結構政策不僅能夠使產業結構換代,而且可以使產業結構升級。產業結構政策通過各種措施,提高產業的技術集約化程度,推進產業結構的高度化。

  3、推動產業技術水平提高的功能

  用高新技術武裝和改造傳統產業,大力發展高新技術產業,是產業政策的重要內容。傳統產業的改造和高新技術產業的發展,不僅能夠提高產業的技術集約化程度,促使以勞動密集型產業為主的產業結構向以技術密集型、集約型產業為主的產業結構轉變,實現產業結構的升級;而且可以推動產業技術的進步、高新技術的普及和運用,提高各種產業的技術水平。

  4、引導資源配置結構合理化的功能

  產業結構間的差別最終會體現在資本、勞動力、技術等資源在不同產業間的配置差異上。市場配置資源在壟斷、外在因素、信息不對稱條件下會產生市場失靈。特別是發展中國家市場發育比較遲緩,市場配置資源效率較低,因而更需要有資源配置導向的結構政策。

  在開放經濟條件下,發展中國家面對已經形成的國際產業分工格局同本國的趕超目標有一定的矛盾。因此,為實施趕超戰略,產業結構政策就被賦予了引導資源合理配置和加快產業結構優化進程的重大作用。

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