产业结构政策

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产业结构政策(Industrial Structure Policy)

目录

什么是产业结构政策

  产业结构政策的概念首先出现在二战后的日本,这决非偶然。战后日本经济濒临崩溃,在这种情况下,日本政府通过规化产业结构高度化发展目标,设计产业结构高度化的途径,确定不同时期带动整个国民经济起飞的“主导产业”,并通过政府一系列的相应政策,措施来确保“主导产业”崛起,从而诱导经济按既定目标发展,日本政府不同时期实施各有侧重的产业结构政策,促进该国经济的迅速崛起。在短短二十年中,日本经济走完了西方发达国家花一二百年才走完的路。一些经济学家和世界组织认为日本经济发展的成功秘诀是靠产业政策的实施。从此,产业政策的概念开始流行,有些国家如韩国也开始实施产业结构政策。

  产业结构政策产业政策的重要组成部分,指一国政府依据本国在一定时期内产业结构的现状,遵循产业结构演进的一般规律,规划产业结构逐渐演进的目标,并分阶段地确定重点发展的战略产业,实现资源的重点配置,引导国家经济向新的广度和深度发展的政策。人类社会经济发展的历史表明:产业结构在一个长时期内,既有其相对稳定的一面,也有不断变化的一面,产业结构事实上是处于一种不同程度的不断变动之中。在自由竞争资本主义时期,产业结构以自然形成为主要特征;在现代经济生活中,科技革命对产业结构产生了重大影响,而产业结构的变革,又对整个国民经济的发展有着重大的意义。

  为了优化产业结构,国家必然对其进行干预,因此,现代产业结构的形成和变革,主要是通过国家利用一系列政策手段对旧的产业结构进行调整和改建。产业结构政策实际上是国家改善产业结构的工具。在社会主义经济中,正确的产业结构政策必须符合产业结构演变的规律;必须符合国情和适应世界经济的发展,即根据本国的地理位置、资源、人口和科学技术水平等条件,按照投入世界经济和参与国际分工的需要;必须符合市场经济运行的要求,即主要通过市场机制的功能实现对产业结构的调整。产业结构的调整改善,是一项长期性的战略目标,因而产业结构政策一般具有规范性和稳定性的特点,它的实施是通过综合利用经济的、法律的和行政的调节手段。

产业结构政策的实质

  产业结构政策的实质在于从推动产业结构的合理演进中,求得经济增长和资源配置效率的改善。产业结构政策有以下四个基本点:

  1、产业结构政策的目的是促进产业结构优化

  2、产业结构政策制定的主要理论依据是产业结构演变规律。

  3、产业结构政策的制定主体是政府。

  4、产业结构政策的实施主力是企业

产业结构政策的类型

  产业结构政策按照政策目标和措施的不同,可以划分为多种不同的类型,主要有:

  1、主导产业选择政策。

  主导产业选择政策是指政府为了引导、促进主导产业的合理发展,从整个经济发展的目标出发,运用经济政策经济法规经济杠杆以及必要的行政手段、法律手段来影响主导产业发展的所有政策的总和。

  2、战略产业扶植政策。

  战略产业,或称先导产业,是指能够在未来成为主导产业或支柱产业新兴产业

  战略产业的成长必须具有战略意义,即受国家政策保护和扶持的某些产业必须具有能够成为未来经济发展中主导产业和支柱产业的可能性,这种可能性的决定因素,首先是产业本身技术特点、市场前景、成长潜力,其次才是国家资源特定条件、现有产业结构状况、产业本身获取资源的能力等。

  3、衰退产业撤让政策。

  衰退产业是指在产业结构中陷入停滞甚至萎缩的产业。就具体产业而言,都存在由孕育期→成长期→成熟期→衰退期的生命周期。

  衰退产业正是处于衰退期的产业,其主要特征是产品的需求量和销售量大幅度减少,生产能力严重过剩,技术进步缓慢、创新乏力,从业人员流失和失业现象严重,在国民经济中的地位下降。

  4、幼小产业扶植政策。

  日本学者筱原三代平的“动态比较费用论”为幼小产业扶植政策提供了理论依据。“比较费用论”是李嘉图提出的有关国际贸易形成的原因及维系国际贸易秩序的重要原理。筱原则提出,不能仅按这一原理建立国际分工秩序,这样势必使各国产业结构长期不变,后进国家只能永远居于生产初级产品的地位。

  他说扶植幼小产业不受现代经济学的欢迎,日本经济正是由于撇开了现代经济学的传统观念,才有今天的汽车、钢铁工业和经济大国的地位。从短期看,比较费用论有一定的合理性,但从长期看,应当以动态、发展的观点修正比较费用论。因此,他主张积极扶持目前暂时处于幼小地位,但需求增长快、生产率上升潜力大的产业。

  5、产业的可持续发展政策。

产业结构政策的制定和实施条件

  从历史的角度考察,产业结构政策都是在一定的社会条件下形成并取得成效的。这些条件可以分为一般条件和特殊条件。一般条件是指各国都有可能存在的条件,特殊条件是指一个国家特有的条件。

  (一)经济条件

  1、具备市场经济基本要素

  早已形成市场经济体制并崇尚自由竞争机制的英国、美国、德国、法国等自不必说,就是具有政府统治经济传统的日本也是在市场经济体制的框架中实施产业政策的。(由于各国的国情不同,市场经济体制也有不同的模式,而市场经济体制的共同点在于各种市场经济要素是否在资源配置方面发挥基础性作用,至少在理论和观念上对市场经济体制有共同的认同感。)尽管由于政府的强力干预,使其市场机制经常受到扭曲,但是这个框架中具备了以私有制为主体的独立经营的企业、生产要素市场特别是金融体系市场中介组织等市场经济的基本要素,这与实行计划经济体制是根本不同的。

  2、经济基础产业竞争力相对薄弱

  如上所述,实施产业结构政策固然有弥补市场缺陷的原因,但是前提是当时国家的经济基础和产业竞争力相对薄弱,根本目的或者是基于提高本国的产业竞争力,或者是基于赶超先进国家。美国历史上两次振兴制造业、德国早期对幼稚产业的保护、日本历史上多次“产业振兴”、后起发达的发展中国家实行的不平衡发展战略,都是在其经济基础和产业竞争力比较薄弱的历史条件下进行的。

  3、产业结构很不均衡

  对于发展中国家来说,要么是经济发展的初始阶段由于殖民统治遗留的产业结构畸形,要么是由于实行赶超战略和不平衡发展战略,需要不断地按照客观需要的产业关联和产业协调来调整失衡的产业结构,实施所谓“适应性”的产业结构政策。我国以往的产业结构政策多数是在产业结构出现严重失衡的情况下被迫采取的,目的主要是缓解经济发展的“产业瓶颈”,是一种“补缺式”的产业政策。

  4、经济相对封闭

  这里有两种情况。一是在世界各国经济联系不够紧密的历史条件下,一个国家的对外贸易生产要素的流动、特定产业的发展受国际经济影响较小,可以相对独立地发展某些产业而不必多虑国际社会可能的报复。早期发达的国家一般是在这种意义上的“相对封闭”条件下实施产业结构政策的。二是在世界各国经济通过国际贸易、国际资本流动、国际自然和科技资源转移等途径,已经形成了越来越紧密的联系,而由于政治的或经济的原因,一些国家采取了相对封闭发展战略,并通过包括产业结构政策、贸易保护政策在内的一系列政策措施,将国内的市场和某些产业保护起来,在相对封闭的条件下进行产业结构调整、促进产业发展。在这种情况下,经济的相对封闭既是实施产业结构政策的条件,也是实施产业结构政策的结果。

  (二)政治条件

  1、有强有力的政府

  产业政策被认为是政府干预经济,影响资源配置的强力政策,所以制定和实施产业政策的政府必须拥有:(1)相应的经济资源,如充足的财政收入、数量不菲的资产等;(2)相应的政治资源,如完备的行政组织系统、高素质的政府官员、政府政策和政令的权威性等。

  自由竞争时期.尽管经济自由主义主张政府只充当市场经济守夜人”的角色,但是从重商主义者帮助西欧一些国家政府制定的旨在建立自己的工业、海运业和对外贸易优势,到美国、德国、日本等实施产业发展和产业保护政策,都不是“守夜人”的职能所能做到的。进入垄断时期,随着“凯恩斯革命”,宏观经济调控成为各国政府的必要职能。尽管仍然存在着市场调节政府干预的种种论争。以及在实践中的左右摇摆,但是一个不争的事实是,不论是发达国家还是发展中国家,是市场经济国家还是体制转轨国家,凡是实施产业政策的,都以一个强有力的政府作为主体。

  2、该国谋求快速发展或谋求强国地位

  产业政策具有比财政货币政策更具有指向性的经济目标。尤其在冷战结束后,各主要大国之间的政治、军事对抗逐步被科技经济实力的较量所取代,发展中国家与发达国家之间的科技经济差距更加突出,提高产业竞争力成为一个国家谋求快速发展或谋求强国地位的关键之一。因此,不论是超级大国以及其他发达国家,还是具有后发优势的发展中国家,实施产业政策说到底都是在新的国际关系中寻求某种国际经济乃至政治地位的表现。

  3、国际政治格局具有发展空间

  在美国、德国开始工业化的时候,世界政治的超级力量尚处于形成之中;而战后的日本重新进行工业化之际,美国已经在世界政治、经济中扮演重要角色。正是在美国的庇护之下,日本以在军事、政治上对美国的依赖为代价,得以完整地贯彻其工业化发展战略。比如,1955年,经美国批准,日本在没有对外国投资开放国内市场的情况下加入GATT关贸总协定);1964年4月日本加入OECD(国际经济合作与发展组织),但是1967年7月以后,才陆续在少数行业开始自由化进程,并且直到1973年5月才完全接受OECD关于资本流入的有关条款(仍有少数行业例外)。目前,世界政治力量的多极化和科技经济力量的单极化(美国),使国际事务变得更加错综复杂。特别是当前世界上唯一的超级大国——美国试图在国际政治格局中谋求“单边主义”,在这样的背景下,发展中国家包括体制转轨国家独立实施产业政策的空间已经缩小。

  (三)历史条件

  历史条件主要是一个国家处在经济发展的重要历史阶段,面临产业结构重大调整和升级的历史任务。美国南北战争(1861~1865年)前夕,全国人口80%以上还在农村,农业在国民收入中仍占30.8%,制造业只占12.1%。这个时期美国面临农业革命和工业化的双重历史任务,政府在保证市场机制作用的基础上,采取了推动农业现代化和保护、支持制造业发展的产业政策。南北战争后十多年, 19世纪70年代末,美国便在全国范围内完成了产业革命,由农业国开始向工业国过渡。到1884年,美国的工业生产比重已超过农业而占51.95%,1890年,美国工业生产总值就达94.98亿元,超过英国、法国和德国,跃居第一。同样,德国、日本、韩国等国作为产业革命相对较晚的后起发达国家或发展中国家,也是在工业化进程中,在面临重要产业发展和提升本国产业结构高度的历史条件下,为实现赶超发达国家,采取了以保护幼稚产业、推进主导产业、援助衰退产业为主线的产业结构政策。

  从更为广义的角度讲,现代经济增长是在科技进步加速、产业结构变动频繁的进程中实现的。不论是发达国家还是发展中国家,都面临在经济全球化趋势中,主动地调整产业结构,增强产业竞争力,提升产业结构水平的任务。只是由于各国的科技、经济发展水平和经济体制环境的差异,其产业政策的地位、目标、实施方式各有特点。

  而特殊条件主要是指一国的历史文化传统、国民观念等。例如日本之所以能够在较长时期有效实施产业政策,除了上述一般性条件外,信任和服从政府集权的国民性,以及以民族主义为核心,动员社会资源集中到重点领域进行“全民经济战”的意识。这种特殊条件是长期的历史文化传统的产物,其他国家很难效仿。但是,特殊条件属于实施产业政策的充分条件,而不是必要条件。

产业结构政策的功能

  1、促进产业协调发展的功能

  在一定的经济发展阶段上,产业结构内各产业因不同的发展程度和作用而处于不同的地位,形成产业间有序的排列组合。

  产业结构政策的重要作用,就是协调产业之间的关系。产业结构政策依据不同产业的地位、作用、现状和发展趋势,分清轻重缓急和主次,对新兴的具有高增长率的未来主导产业进行培育,对薄弱的基础产业进行弥补,对弱小产业进行扶植,对衰退产业进行撤让。通过这些政策措施,来促使不同层次的产业保持协调发展。

  2、促进产业结构转换的功能

  所谓产业结构的转换,是指产业结构按合乎其规律的发展方向,从较低级型结构向较高级型结构的转变。实现产业结构的转换主要靠两种力量。

  市场力量:当市场需求发生变化时,价格信号会引导资源在产业间流动,从而导致新兴产业的壮大,传统产业的衰退,逐步实现结构转换。

  政府干预力量:政府可以通过实施强有力的产业结构政策,采用调整、保护、扶植、改造、淘汰等措施,加速产业结构的换代。产业结构政策不仅能够使产业结构换代,而且可以使产业结构升级。产业结构政策通过各种措施,提高产业的技术集约化程度,推进产业结构的高度化。

  3、推动产业技术水平提高的功能

  用高新技术武装和改造传统产业,大力发展高新技术产业,是产业政策的重要内容。传统产业的改造和高新技术产业的发展,不仅能够提高产业的技术集约化程度,促使以劳动密集型产业为主的产业结构向以技术密集型、集约型产业为主的产业结构转变,实现产业结构的升级;而且可以推动产业技术的进步、高新技术的普及和运用,提高各种产业的技术水平。

  4、引导资源配置结构合理化的功能

  产业结构间的差别最终会体现在资本、劳动力、技术等资源在不同产业间的配置差异上。市场配置资源在垄断、外在因素、信息不对称条件下会产生市场失灵。特别是发展中国家市场发育比较迟缓,市场配置资源效率较低,因而更需要有资源配置导向的结构政策。

  在开放经济条件下,发展中国家面对已经形成的国际产业分工格局同本国的赶超目标有一定的矛盾。因此,为实施赶超战略,产业结构政策就被赋予了引导资源合理配置和加快产业结构优化进程的重大作用。

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