項目法人招標制

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　　項目法人招標制是—種將政府投資項目建設運營全過程綜合為一體、以公共決策為前提、在競爭性市場選擇基礎上，與市場主體合作引入社會資本的一種關於風險損失分擔的制度安排。

　　項目法人招標制包含的實質內容主要如下：

　　(一)將政府投資項目建設運營全過程綜合為一體

　　政府投資項目法人招標制，涵蓋了政府投資項目的建設和運營兩大階段的全部過程，在項目前期做出項目投資建設公共決策時，就把以後建設階段的項目建設者、建設方式、建設周期等重大事項確定了下來，同時也把項目建成後的項目運營維護方式、運營期限、將來的項目移交等重大事項給予了確定。這樣，項日前期的公共決策、項目建設的設計施工、項目建成後的運營維護，被作為決策、建設、運營維護和移交等彼此相關的項目責任機制，相互銜接了起來，使整個政府投資項目的建設運營全過程綜合為一個不可分割的統一整體，而不是現行的將項目決策、建設、運營維護及其內在相連的責任彼此分割管理的做法，從而解決責任分割下不確定性帶來的損失無人承擔的根本問題。

　　(二)以公共決策為前提

　　就性質來講，政府投資項目屬於公共選擇決策範疇，它以公共決策為前提。在項目建設運營的公共性受益性質論證(為什麼樣的公共需要而建)、要建什麼項目、如何建、採用什麼方式運行維護、如何定價或給予補貼等問題上，以委托人(社會公眾)的決策權為基礎，符合委托人的意願是前提。

　　在政府投資項目中的公共權力的具體行使，是委托給行政等政府部門的，所以按照公共權力委托監督、分權制衡的原理，需要有受監督的公開程式。例如，項目建設規劃的形成與確定、就政府投資項目的財政預算提出與通過的過程、對政府公用事業採用收費方式運營或補貼的決策過程，都體現了投資項目的公共性，這些事項通過公共決策程式，貫徹在政府投資項目的建設、運營實施過程之中。公共決策的性質是政府投資項目及其體制區別於非政府投資項目及體制的前提，進一步說，是政府與市場結合時應在“政府這一方”滿足的前提。

　　(三)通過競爭性的市場選擇，引入社會資本，確定項目法人

　　政府投資項目法人招標制中，項目法人的確定由競爭性的公開市場進行選擇。通過項目法人的招標，使有融資能力和建設運營組織實施能力的市場主體能夠進入政府投資領域，參與政府投資項日的建設運行全過程，從而實現政府投資體制改革的改革目的——以市場化方式減輕政府財政負擔，引入社會資本供給社會所需的公共物品。國內有一些項目，甚至是大型項目，採用的還是協議方式，一對一地談判引人社會資本，組建項目法人，在項目運行過程中還不斷談判磨合。這種方式顯然不同於在信息相對充分的公開市場上，採用招標投標的方式，把事後可能的談判爭議儘量通過事先要約方式，與具有競爭優勢的市場主體簽約，可大大降低交易成本。

　　(四)形成政府與社會資本的平等投資伙伴關係

　　在政府投資項目法人招標制中，政府與市場投資人以特許經營協議形式形成市場契約關係，由此確定了政府與社會資本之間圍繞投資項目的平等的市場投資伙伴關係。在此關係中，政府是社會資本的項目合作伙伴，為社會資本順利開展建設運營業務提供了一切協議約定的便利事項；在此基礎上，社會資本進行項目相關的建設營運事宜，實現了為社會提供公共物品的目的以及社會資本的盈利目的。

　　這種關係不同於行政事業單位或機構，受政府委托建設運營，以行政支配權為基礎的關係不是伙伴關係，而是科層體系的隸屬關係，建設運營方是代理機構的性質。當項目出現損失的時候，代理機構當然不可能承擔項目所發生的全部損失。而市場中的交易伙伴關係下，項目的損失則可以由履約條件保障，讓社會資本承擔。

　　(五)對政府和社會資本之間的項目風險損失分擔做出制度安排

　　之所以社會資本能夠參與到政府投資項目中來，並與政府簽訂特許經營協議，形成平等的投資伙伴關係，其根源在於實行政政府投資項目法人招標制能夠清晰劃分各參與方的項目風險損失邊界，對政府和社會資本之間的項目風險損失分擔做出制度性的安排，並給與相應的信用保障，從而使特許經營協議以及其他協商事項能夠得到實際執行。

　　政府投資項目法人招標制的核心就是通過公開市場招標，政府能夠充分利用市場的信息揭示功能，發現有能力的市場投資人，社會資本也能夠獲得足夠的各項信息進入政府投資項目。在此基礎上，政府與市場投資人成為平等的合作伙伴，達成儘可能完善的特許經營協議，並以各自的信用保障機制確保履約，從而預先對潛在的項目風險損失的分擔做出了制度上的安排，使項目全過程各環節的風險損失邊界得到清晰劃分，大大降低了項目全過程的不確定性。

　　項目法人招標制是一種將政府投資項目建設運營全過程綜合為一體、以公共決策為前提、在競爭性市場選擇基礎上，與市場主體合作引入社會資本的一種關於風險分擔的制度安排；它又稱項目業主招標，由政府通過面向社會招標的方式確定公共工程項目投資、建設、運營的項目法人。它的顯著特點就是“誰招標、誰中標、誰建設、誰管理”，明確了項目中主體之間的合作關係、最終責任人、法人代表，以及各自的權力與義務。

　　(一)政府投資項目法人招標制區別於一般工程招標制的特點

　　其次，通過項目法人招標制實現項目的風險由項目法人與政府共同承擔。項目的風險損失，指在政府投資過程中，有項目決策失誤、建設施工錯誤、運營維護不當等所造成的經濟損失。項目法人招標制在市場公平競爭的條件下選定的項目法人與政府協商通過特許經營協議可以完成風險責任共擔的局面，如果憑藉合理的合同設計可以進一步清晰的劃分風險損失．激勵政府部門和投資人積極履行相關的義務，有助於投資項目高效完成。

　　再次，政府投資項目一般都屬於投資數額大，投資項目時間長，具有較強的專業性，社會資金面臨同報期長的特點。政府投資項目對於註入的社會資金也具有相當高的資質要求，具備專業化的咨詢機構配置，可以持續穩定的運作和經營項目。

　　(二)落實項目法人，明確法人權利與義務

　　以政府為主導的綜合公共決策的政府代表機構，代表政府進行競爭性的公開市場選擇以形成投標人，確定中標人。由中標人單獨形成或由中標人與招標人指定機構組成的、負責投資項目的籌資、建設、運營維護、移交的，財政探索與研究與招標人簽訂特許經營協議的市場經營主體，即為項目法人。特許經營協議在政府與市場投資人雙方平等協商的基礎上達成，確定了項目法人權利與義務。它的本質是平等主體之間的市場契約，規定了政府和市場投資人雙方圍繞投資項目所形成的各項權利義務，構建了關於項目的利益與責任的分配機制，也就是損益風險分擔機制，達到責、權、利明晰的目的。

　　(三)通過競爭性的市場選擇，引入社會資本

　　招標人在投標過程中可利用專業化咨詢公司開展招標投標代理，以市場的專業化服務減輕投資項目決策前期的決策輔助，與決策支持方面的政府財政和工作負擔，減少政府機構的行政干預，發揮市場機制自發性作用。及時發佈信息，增加政府投資項目建設、運營的透明度，穩定投資人的信心，為非政府投資主體提供更多的投資信息和機會，使有融資能力和建設運營組織實施能力的市場主體能夠進入政府投資領域．參與投資項目的建設運行全過程。以市場化的方式減輕政府財政負擔，提高財政資金的投資效率，降低交易成本，引入社會資本供給社會所需的公共物品。這樣的中標人組成的項目法人為建設項目選擇了富有投融資經驗和能力的法人，確保了項目資金籌措的充分、及時和經濟，保證了項目按期、高質量地完工和交付使用，也能夠保證項目建成後的運營和維護方案可以在經濟、高效的機制下，在可靠的維護下運營。

　　(四)促進政府職能轉變。各職能部門協調合作

　　在政府投資項目法人招標中，政府與市場投資人以特許經營協議形式形成市場契約關係，從經營基礎設施項目直接投資者和建設管理者轉化為與社會資本之間圍繞投資項目的平等的市場投資伙伴。這種角色和職能的定位使政府能夠擺脫具體經濟事務的糾纏，致力於項目建設運營的巨集觀綜合把握。通過公共招標決定項目法人，發揮政府的組織、協調、監督和引導作用以及政府信用和政府政策的杠桿作用，降低政府行政成本，促進政府職能轉變，也避免使政府投資項目中引入的社會資本暴露在政府管理體系不健全的項目風險中。項目法人招標制的實施，有利於打破政府職能項目分割的局面，將政府投資項目作為統一的整體，由政府投資主管部門與相關部門建立協調和聯動機制，建立各相關部門並聯式的項目管理模式。政府投資項目法人招標制的引入，將市場機制和政府導向兩種機制有效結合，使資源配置更加合理，財政資金使用效率，政府項目完成率大幅提高。在有效的監管和激勵約束條件下，政府的尋租可能性會大大減少，促進了公平公正的市場競爭機制的確立，是政府運用財政資金進行公共項目建設的一種新的有效方式。

　　項目法人招標制的基本組織構架—般由四部分組成：

　　投標方，是指參與政府投資項目，進行項目法人投標的市場主體。它可以是獨立的市場投資人，也可以由獨立投資人組成投資人聯合體進行投標。作為投資人聯合體應具備的資格條件的詳細內容將在本書的第二部分介紹，這裡僅就一般性原則，根據前面的原理簡要說明。投標方應具備的根本條件就是作為市場競爭的潛在簽約人，能夠對貫穿項目全過程的不確定性帶來的風險損失具備把握能力，具備有保障的履約賠付能力，當然就建設的設計施工管理、融資能力、項目運營能力等方面都是必要的條件。

　　經過投標評選程式，被確定最後中標的市場主體將成為項目法人的中標人，與政府簽訂項目特許經營協議，或者按照招標文件規定由中標人與其他指定機構聯合成立項目法人後，與政府簽訂項目特許經營協議，共同開展項目的建設、運營活動。

　　項目法人招標制中的招標方，是指以政府為主導的綜合公共決策的政府代表機構。它代表政府執行關於投資項目的各項公共決策，與市場投資人和招標代理機構以及其他專業化服務機構進行相關項目的事務往來；同時，在政府體系內部，負責與其他相關政府職能部門進行工作協調，確保中標人能夠順利開展項目的建設、運營事項。

　　招標方的主要構成一般為4部分：

　　1．招標人——由政府擔當。

　　2．招標執行機構——招標人設立的負責進行招標、協調政府內部相關部門之間關係等事項的工作機構。

　　3．招標代理機構。招標代理機構，是由招標方聘用代理招標方專業從事招標事項代理服務的市場化專業服務機構。通過招標代理機構，能夠使招標事務市場化、專業化，節約政府行政管理成本，解決政府缺乏市場和專業技術信息的難題，同時也能夠使招標事項的決策風險轉移到市場中，降低政府的決策風險程度。

　　目前國內城市大型基礎設施實行項目法人招標仍是一項創新和具有挑戰性的工作，採用項目法人招標確定項目投資人的操作尚不多見，地方政府部門對這種專業化的綜合性的集工程技術、市場和法律等領域於一體的招標事務的熟悉和把握，不及專業從事招標事項代理服務的市場化專業服務機構。所以，市場化的招標代理機構代招標人辦理項目法人招標事宜，在編製招標文件、召集評標專家、舉辦評標工作會議等方面，能夠充分發揮專業服務優勢，增強政府部門操作過程的科學性，提高效率，同時也可以降低尋租和腐敗的可能性。

　　4．專業顧問班子。

　　專業顧問班子是招標人或招標執行機構委托的專業從事相關事項咨詢或代理(如：具體建設技術事項，財務事項，法律事項，等)的市場化的顧問機構。

　　在項目法人招標制中，除了招標代理機構以外還有諸多市場化專業咨詢服務機構，他們是作為政府開展各方面專業性工作的專門顧問，為政府做出相關專業性事項的決策提供專業化咨詢建議的市場化咨詢服務組織。

　　一般說來，特許經營項目通常會在市場主體(通常以專門設立的項目公司的形式)和多個政府部門及國有企業之間建立長期複雜的合同關係，涉及財務、商務、法律和技術等方面的諸多問題，只有把各種因素有機結合到一起，才能保證項目取得成功。一般情況下，政府在從事項目法人招標以及其他特許經營項目過程中所需的專業咨詢機構是：相關項目建設與運行的工程技術顧問、財務顧問以及法律顧問等。一個特許經營項目運作的組織人員，通常要經歷若幹個具體項目的實踐訓練，以及高級專業人員的指導後才可能成為有能力的成熟的組織實施者。對政府而言，一個包括投資內容在內的特許經營項目的合作期限可能在20年以上，項目風險及各環節的不確定性都很大，然而政府機構人員有限，行政管理工作繁重。因此，政府在從事項目法人招標過程中，發揮專業咨詢機構的作用，聽取市場化專業機構的意見，委托其代理相關專業事務，是一種值得推廣的工作模式，對於提高政府工作效率、降低專業事項決策成本、順利開展工作都能起到相當大的作用。

　　項目法人是指投標人中標後，根據招標文件規定，由中標人單獨形成或由中標人與招標人指定機構共同組成的、負責投資項目的籌資、建設、運營維護、移交的、與招標人簽訂特許經營協議的市場經營實體。

　　項目法人主要依據特許經營協議以及其他協議，與招標人及其招標執行機構或相關政府部門進行事務往來。因此，特許經營協議(包括其他相關協議在內)就成為構建政府與中標市場主體之間平等伙伴關係的根本性制度框架。

　　所謂政府投資項目的特許經營協議，就是政府與市場投資人之間所訂立的一種平等契約，它將一定期限內的某項經營權特別受於某個市場投資主體，為保證該權利的順利實現政府承擔相應義務；市場投資主體獲得該特許經營權，承擔相應的項目建設、運營維護、無償移交義務。因此，特許經營協議的本質是平等主體之間的一種市場契約，規定了政府和市場投資人雙方圍繞投資項目所形成的各項權利義務，從而在雙方之間構建了關於項目的利益與責任的分配機制，也就是關於項目的損益風險分擔機制；又由於該協議的達成是政府與市場投資人雙方平等協商的結果(在項目法人招標制中，由於協議的主要條款在招標時已先行公開，更能體現協議的公平、公正性)，岡此特許經營協議完全具備市場契約的平等性，其中的責、權、利的分配也是對等的，各方均以各自的信用保證機制確保相關責任的正確履行。

　　儘管政府對政府投資項目負有法定的監管職責，但是，其監管行為的實施，一方面要依法進行，另—方面也要遵循特許經營協議的約定，不能藉口監管隨意違反協議規定條款從而使政府陷於被動。同時，在項目法人招標完成後的任何階段，項目法人與相關政府部門之間都可以通過政府或政府授權的部門，在法規和特許經營協議框架下對相關事宜進行協調處理，為政府正確執法和項目正常運作提供條件保障。

　　金融保險機構為項目法人完成投資項目的建設、運營維護任務提供市場化的資金支持和保險業務。

　　如前所述，主要由中標人——市場投資者構成的項目法人往往不能承擔整個項目的全部投資，通常需要進行多渠道融資，如從相關金融機構獲得貸款支持(目前在政府投資項目中介入的金融機構主要是開發銀行)；同時，為了能夠更好地分散風險，提高項目法人抵禦風險的能力，項目法人也需要從市場保險機構取得保險承諾，承保的保險公司為已獲准在中國境內經營保險業務的境內外保險公司。國外的研究和經驗實例也表明，保險機構(如項目多邊多國保險機制下的保險機構)可以在政府投資項目發揮重要作用。今後的項目法人招標中，這一角色將值得關註。

　　但是，貸款和保險責任都由項目法人承擔，這與以往的政府直接投資模式具有根本區別：政府直接投資於項目的建設、運營維護，最終的風險責任都歸於政府，從而增大了政府的財政負擔和經營壓力；市場化的項目法人融資，由項目法人獨立承擔項目融資風險，承擔資金借貸、項目運營維護責任，從而大大降低了政府財政投資和經營管理風險。

　　為確保項目法人順利籌資，進而為投資項目提供便利條件，招標人——政府也常常為項目法人融資提供協助。例如，在過江通道項目法人招標時，南京市政府建議組建南京市國有投資平臺，與國家開發銀行江蘇省分行就該項目進行信貸合作，積極為市場投資人爭取貸款支持，國家開發銀行出具了除資本金外全部建設資金的準承諾函。

　　在圖2中，投標方由單一投標人或投標人聯合體構成，通過招投標活動，與招標人發生聯繫；經過招標程式招標人選出中標人，由中標人單獨或與招標人指定機構共同組成項目法人，由項目法人與招標人簽訂投資項目特許經營協議，取得特許經營權；項目法人為項目融資和保險，與金融保險機構發生聯繫，政府可以協助項目法人取得資金支持；項目法人通過特許經營協議與政府以及相關政府部門發生聯繫；政府或政府授權部門對政府內部進行相關的協調活動，由此保證項目法人招標以及後續工作順利開展。

　　一是政府投資項目市場的準人環節．項目招標人在利益驅使下違反有關法規，聯合招標代理機構，以多種不法手段干預招標投標活動，阻礙有競爭實力的社會投資人參與公平投標。

　　二是招投標中的詢價機制不合理，採取“經評審最低投標價法”，導致低成本惡意競爭，工程質量驟降。全國公開招標評審制度均採用專家評標制，專家憑藉主觀判斷決定中標人，在價格優勢，項目設計質量競爭上沒有法律或專業規定約束，使投標人有空可鑽。

　　三是招標人在招標過程中，信息不公開、不透明，不能實施合理監督，導致投標人串通投標，聯合圍標。專家獨立評標，缺乏監管機構監督。沒有事後評價機制，無法評價專家職責或追究事後責任，易引發徇私舞弊行為。

　　(一)加強行業自律．規範中介市場

　　從規範招標代理機構的服務行為，健全招標代理機構管理體系的目標出發，引入競爭機制，用公開招標的方式，擇優選擇代理機構。開展對招標代理機構的業務培訓，提高招標代理機構的綜合業務水平。加強招標代理機構資質審查力度，編製招標代理機構管理軟體。實現網路管理模式，建立起全面系統監督的新格局。

　　(二)完善監督制衡機制，實現政府投資管理相互監督

　　招標監察監督部門在招標投標過程中，要嚴格實施招標項目備案制度，對於規劃沒有批准投資、立項計劃沒有批覆等項目，堅決不予辦理招投標備案。備案過程中要以國家法律法規為依據，不得人為設置限制條件。

　　(三)強化項目預決算管理。實現政府失職問責制度

　　應用專業程式控制工程造價預算，提倡合理低價中標，借鑒價格依據，探討合理價位指數，借鑒市場競爭商務標的作用，加強對項目工程造價決算的審計力度，防止決算價格虛高，嚴厲查處由於不合理價格造成的質量不合格以及安全生產事故發生的現象。

　　(四)整合專家資源．加強對評標專家的管理

　　補充評標專家庫的短缺，開展就近縣(市)之間的專家庫聯合，達到資源共用。加強評標專家的培訓、考核、評價和檔案管理；嚴明評標紀律，對評標專家在評標活動中的違法違規行為，要嚴肅查處。

　　(五)加強輿論監督。政府項目法人招投標過程信息公開化

　　公告違法行為記錄，擴大社會監督領域，增加企業違法成本，促進企業自律，從根本上規範招標投標活動，讓違法者受懲，守法者受益。

• 政府投資管理體制