環境行政決策

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　　環境行政決策是指行政機關就擬議中的環境利用行為可能造成的環境妨害、環境損害以及可能的環境風險與各環境利用行為的成本等一併作出分析判斷，並最終作出決定的行為。

　　(一)環境行政決策的技術機制

　　理論基礎:專家治國論。專家治國論是現代社會政府治理社會的基本指導理念之一。二戰之後政府社會公共事務日益複雜，社會決策日益專業化。政府也引入越來越多的專業人士進入相關專業管理機構，以保障其決策的科學性和效率。專家治國理論認為，在當代，技術成為社會的主宰，其它要素都成為技術的附屬物。因此，技術的邏輯決定了經濟、政治的邏輯，也決定了專家在經濟、政治領域的權力。進而認為，知識分子在社會事務中擔負著日益重要的社會作用，對於政府政策的科學化、合理化具有重要的推動作用，知識分子對於社會發展，尤其是對於政府管理社會方面具有重大的指導和影響作用，甚至有時專家們的意見和建議對於政府政策的形成具有決定性的作用。z專家治國論強調政治統治應該按照專業技術管理的模式來進行，科學的管理比民主更有效率，甚至認為，現代社會的失控和危機的根本原因在於技術裝備的不足和社會管理制度的不完善。因而該理論強調要通過純粹工藝的途徑，依靠各種技術革命，通過科學的管理來剋服和消除危機。

　　環境政策不僅反映自然生態規律和社會經濟規律，還反映人與自然相互作用的規律。環境保護是一項具有較強專業性的技術與管理工作，旨在解決環境問題、為環境工作服務的環境政策必須建立在科學理論和科學技術的基礎上。，環境行政決策需要處理複雜的專業技術問題，併在此基礎上做出專業判斷，進而做出專業的決策。因此，環境行政決策的科學性有賴於決策者較強的技術背景支持。這一決策過程表現為首先將面臨的環境問題轉化為技術問題，交由相關專業技術人員依據其專業知識提出該技術問題的方案和意見，再交決策者做出最終決策，這就表現為環境管理的技術決策機制。

　　(二)環境行政決策的民主機制

　　理論基礎:一是環境公共財產理論。1969年，美國學者薩克斯提出“環境公共財產論”，指出空氣、水、陽光等是人類生活所必需的環境要素，當這些環境要素受到嚴重污染和破壞，以致威脅到人類正常生活時，就不應再視其為“自有財產”，就其自然屬性和對人類的極端重要性來說，應該是全體國民的“共用資源”，是全體國民的“公共財產”。“二是公民環境權理論。1970年日本律帥仁藤一、池尾隆良首侶將各種有關環境的權利稱為“環境權”，並指出:“為了保護環境不受破壞，我們有支配環境和享受良好環境的權利;基於此項權利，對於那些污染環境、妨害或將要妨害我們的舒適生活的作為，我們享有請求排除妨害以及請求預防此種妨害的權利。"51972年的《聯合國人類環境會議宣言》明確提出:“人類有權在能夠過尊嚴和福利生活的環境中，享有自由、平等和良好生活條件的基本權利”。環境權的確立，為公眾參與環境管理及其相關事務提供權利基礎。三是民主政治理論。民主政治是在承認人的自利性和人類利益多元、人格地位平等的前提下，遵循少數服從多數並保護少數的原則，根據一系列程式化的制度緩和利益衝突，並由此提供一種較為文明的機制。民主政治的實質，就是公民力爭在公共決策中實現更多的平等參與。它通過公眾對環境政策法律制定的具體參與，體現環境立法中的民主和民主指導下的集中，從而制定出符合公眾意願和實際情況的政治和法律。由於環境利益本身的特性，它既是個人的私益，也是社會公眾的公益，它更需要公眾的積极參与，以制定出科學的環境政策和法律，更好地保護整個生態環境，保護好何個公民的自身權益。四是自主治理理論。美國學者埃莉諾·奧斯特羅媽教授在研究公共池塘資源的治理方式時，提出了“自主組織和自主治理”的方案:一群相互依賴的當事人，通過自主地制定規則、實施規則併成功地進行了監督，完成了自我組織與自我治理，使公共池塘資源得到了可持續的利用。刀該理論侶導利用公民社會的“自組織網路”，通過社群性的認同，建立相應的規則制定和修正機制、規則執行機制、規則監督和製裁機制以及衝突調解和解決機制，並由相應的機構加以實行。

　　環境保護是一項涉及千家萬戶，直接影響廣大人民群眾切身利益的管理工作，需要面對與此相關的各利益方，併在此基礎上做出判斷，進而做出符合廣大人民群眾利益的決策，表現為環境管理的民主決策機制。因此，環境行政決策的合理性有賴於決策過程中各利益方廣泛深入的討論和協調。這一決策過程表現為首先將面臨的環境問題凝練，通過召開座談會、聽證會以及媒體輿論等方式提交各利益方討論，將討論成果交有決策權的地方或國家行政機關或其環境行政機關形成決策。對於影響巨大的甚至交地方或國家權力機關，即各級人大代表大會進行表決，進而形成最終決策。

　　（一）實體法律規制—理念、制度、規則

　　一般來說，法律對政府權力的調控主要有三個層面：理念、制度、規則。“理念是法律的靈魂，規則是法律的細胞，制度是法律的軀幹。法律沒有軀幹，靈魂無以安身，規則難以存在。因此，制度是法律的支柱。在所有的法律制度中，政府決策制度是關鍵。政府決策權力的良善運作是政府權力良善運行的首要保證。”法理念作為對法的精神或價值的一種理性概況和追求，是具體法律制度和法制實踐的靈魂。“環境法是建基於對自然屬性的判斷之上。自然屬性不僅局限於經濟性，而應是經濟性、生態性、精神性的綜合。環境法的理念之根在於自然的三種屬性，環境法的理念之具體表現在於九個範疇：節制、持續、公平、生命、和諧、樸質、精神、仁愛、情性。正是有了對自然屬性的新觀念，才使得環境法呈現出不同於民法等其他法的氣質，並且，環境法中出現了‘倫理回歸’的洪流。”汪勁認為“環境法基本理念包括：環境倫理理念、環境經濟理念和環境權利理念三大類。正是倫理理念的嬗變對現代法律實踐產生了巨大的影響。環境經濟理論則使得環境質量的成本—效益分析方法，已經廣泛地運用於諸如環境影響評價以及有關環境行政決策之中。而環境權益理念則貫徹環境民主原則，使得環境行政決策中應註重公眾參與。”環境行政決策實體上的規制，首先就是順應生態時代人與自然和諧共處的訴求進行理念上的規制。政府規制是一種公共產品，也是一種正式的制度。制度既可以是指具體的制度安排，即某一特定類型活動和關係的行為準則，也可以是指一個社會中各種制度安排的總和，即制度結構。“制度是構建人類相互行為的人為設計之約束。他們由正式約束（如規則、法律和憲法）、非正式約束（如行為規範、習俗和自我強加的行為準則）以及這些約束實施的特性所組成。”我國重要的環境法律制度應包括：環境影響評價制度、排污許可證制度、排污收費制度、生態效益補償制度、限期治理制度、環境信息公開制度、公眾參與制度、環境標準體系配套建設制度、環境標準制度、環境監察與環境監測制度、突發環境事件應急預案制度以及環境恢復與補救制度等。環境行政決策必須要遵守這些環境法律制度，才能保證決策的正當性與合法性。“法律規則是規定法律上的權利、義務、責任的準則、標準，或是賦予某種事實狀態以法律意義的指示、規定。”規則相對於原則，具有微觀的指導性、可操作性強以及確定性程度高的特點。當決策對可能的風險存在科學不確定因素條件下，環境行政決策可能會陷入僵局呈現出模棱兩可的狀態，此時需要明確的決策規則進行決策。理念、制度、規則是為環境行政決策的實體法律規制。

　　事實上，美國學者H.西蒙對環境行政決策提出了“合理的決策論”，西蒙的觀點實質是主張將決策的合理性和重要性建立在綜合決策之上，以剋服單個主體決策所存在的合理性危機，確保最終的決定得以有效實施。“實現綜合決策不僅需要人們改變決策理念，更需要改變決策方法，必須形成統一的決策原則、制度以及採取相應的保障措施，建立適合綜合決策需要的良性機制。”本文認為，綜合決策的依據就是以理念、制度、規則為核心的實體法律規定以及以合法性論證、戰略性評價和正當化程式為核心的程式性法律規定。

　　（二）程式性法律規制—合法性論證、戰略性評價、正當化程式

　　所謂環境行政決策合法性論證是指在進行重大環境行政決策過程中，為了防止違法決策而對決策許可權於法有據，決策程式是否依法進行，決策結果和決策實施的效果是否符合法律規定等進行論證的一種行政咨詢行為和內部程式制度。值得註意的是，20世紀60年代以來，以布坎南為代表的公共選擇學派，將經濟學的分析方法和工具應用於研究集體的或非市場的政治決策過程。其核心要素有三：“經濟人”假設、交易政治學和方法論的個人主義。公共選擇的“經濟人”假設和政治交易理論將人類行為的兩個方面—經濟決策和政治決策，納入了統一的“經濟人”分析框架。其核心觀點是否定了傳統政府的“利他”界定，承認政府的自身利益追求。政府的決策除了依據由個人偏好轉換成集體偏好，很大程度還要受利益集團活動的影響。“公共選擇理論的經濟人假說為我國的行政決策提供了重要的啟示，它在一定程度上顛覆了我國傳統的對政府官員的人性定位。其為我國的制度設計，依法規定政府許可權提供了理論的依據。”事實上環境行政決策從某種意義上說，決策的結果是決策者與決策對象之間的利益互動過程的一種合力，也就是雙方反覆進行利益交換的過程。環境行政決策合法性論證的根本就在於確保環境行政決策機構依法進行，接受法律的統治。防止決策機關在決策上註重眼前利益、部門利益、地方利益而變通法律，形成“權力部門化，部門利益化，利益合法化”的權利怪圈。因此，“要保證決策科學化、民主化得以實現，使政府的行政決策更加合理或避免重大失誤，就必須有一套較為完整的法律制度。制度化、法律化是決策科學化、民主化的根本保證。”同時必須制定有效的法律框架，“為了有效地將環境與發展納入每個國家的政策與實踐中，必鬚髮展和執行綜合的、可實施的有效的法律法規，這些法律法規是以周全的社會、生態、經濟和科學原則為基礎的。”

　　所謂戰略環境評價（Strategic Enviromental Assessment，SEA）是環境影響評價在政策、計劃和規劃層次的應用。1969年美國《國家環境政策法》的頒佈，標志著戰略環境影響評價已經在美國以制度的形式確定下來。其規定：凡是聯邦政府對人類環境質量有重大影響的每一項建議或者立法報告、規劃、決定和其他重大的聯邦行動都應當進行環境影響評價。其中，“聯邦行動”包括官方政策、正式計劃、規劃和具體項目四類。我國2002年通過的《環境影響評價法》以立法的形式將政府的規劃納入環境影響評價的範疇，“使環境影響評價從決策的源頭髮揮作用，從全局上防止環境污染和生態破壞，標志著我國環境影響評價進入了一個新的階段。”當前，我國的環境影響評價制度適用的對象主要有兩類：1.法定應當進行環境影響評價的規劃，主要包括兩種：第一種屬於綜合指導規劃，第二種屬於專項規劃；2.建設項目。是指按固定資產投資方式進行的一切開發建設活動，包括國有經濟、城鄉集體經濟、聯營、股份制、外資等不同經濟類型的開發活動。可以說我國已經部分確立了戰略環境影響評價，但我國《環境影響評價法》未能將政府的其他重大環境決策、行政規章等列入戰略環境影響評價的範圍。筆者以為，實行環境影響評價制度的主要意義在於環境影響評價具有科學性、前瞻預測性和內容綜合性等優點，是環境行政決策的主要科學依據，單單進行規劃與建設項目的環評是不夠的。要實現環境與發展的綜合決策，協調與平衡當代人與當代人、當代人與後代人的利益關係，實現多元利益主體的訴求，應將環境影響評價由建設項目層級延伸到政策與規章層面，從建設階段提前到戰略決策階段，從環境行政決策的源頭控制環境污染和損害。

　　臺灣學者葉俊榮認為：“環境行政的核心乃是資源的運用問題，如何能對有限的資源作最有效，也是最可持續的利用是環境行政的終極目標。為此，環境行政比其他管制行政更需要建立行政權的正當性基礎。若由當代不具民意基礎的行政官員兼負環境行政決策上的重要許可權，環境行政則比其他管制行政更容易存在正當化的危機。”汪勁認為：“通過建立正當的法律程式規範決策行為及其過程，要求決策綜合平衡科學判斷的結論，並將決策結果納入司法審查的對象，是環境行政決策實現合理化合正當化得最佳體現。”筆者以為，科學合理的行政決策在很大程度上要靠規範的行政決策程式來保證。行政決策的程式化，也就是按照行政決策過程的內在規律，將行政決策過程劃分為若幹階段，並且使這些循序漸進的階段形成制度。環境行政決策的正當化程式應當包含如下幾方面的內容：1.決策信息公開。原國家環保總局《關於在環境保護系統貫徹實施〈全面推進依法行政實施綱要〉的五年規劃》（以下簡稱《規劃》）中明確要求：環境保護部門公佈環境信息要做到全面、準確、及時、權威，保障社會公眾依法參與環境保護決策。各級環境保護部門要制定和完善環境決策的規則和程式，嚴格按照法定的許可權和程式進行環境決策。除依法應當保密的外，決策的事項、依據和結果都要向社會公開。決策事項涉及社會公眾利益的，必須以公示、座談會等形式聽取群眾意見；涉及經濟社會發展重大問題以及專業性較強的，應當組織專家進行必要性和可行性論證。2.聽證。從法律程式的角度看，為利益各方提供表達意見的機會或者組織聽證，是使一個程式或過程體現公正的基本要求，也是決策行為符合民主、科學的客觀表現。聽證的一個重要功能就是為權力與權利之間的溝通和協調提供一個平臺，這也符合法治政府所要求的合作與協商精神。因此，環境行政機關制定環境行政決策必要時應當舉行聽證程式，包括提交決策書、公開閱覽、表達意見和提出異議、討論等步驟。3.說明決策的理由。環境行政機關作出的決策設計相關人權益，特別是對相關人有不利影響時，必須說明其事實根據以及環境行政機關的政策考量。由於決策需要說明理由，因此會迫使決策者更仔細地考慮證據，更周密地審查決定的正當性、合理性和合法性。

　　除了完善環境行政決策程式外，我們還要建立健全決策跟蹤反饋和責任追究制度。對重大環境決策的執行情況進行跟蹤與反饋，並適時調整和完善有關決策。要完善環境行政決策的監督制度和機制，明確監督主體、監督內容、監督對象、監督程式和監督方式。要按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實現決策權和決策責任相統一。