環境行政

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　　環境行政是指國家通過行政權的運作，對各種影響環境的活動進行規劃、引導、調整和監督，以協調生態環境保護與經濟、社會發展的關係，防治生態環境的破壞和污染，維護生態環境平衡的活動。

　　依據不同的標準，可將環境權的行政保護分為不同的類型。

　　首先，根據行政行為所採用手段的不同，可將環境權的行政保護分為環境行政規劃(如制定《全國生態功能區劃》、《全國主體功能區規劃》等環境規劃)、環境行政許可(如審批環境影響評價文件)、環境行政征收(如收取環境稅費)、環境行政監察(如“三同時”環保設施施工和運行檢查)、環境行政命令(如責令違法排污者限期治理)、環境行政強制(如查封、扣押)、環境行政處罰(如責令企業停產停業)、環境信息公開、環境行政參與(如參加環境行政決策的聽證會、論證會、討論會)、環境行政覆議、環境行政調處(如處理環境糾紛)等多種方式。

　　其次，根據行政權力啟動方式的不同，可將環境權的行政保護分為依職權保護和依申請保護。前者如制定環境規劃、環境影響評價文件審批、環保設施驗收、發佈環境信息等。後者如環境行政覆議和環境行政調處等。當然，對於依職權保護的方式，也可基於環境權人或其他公眾的申請而進行保護，譬如，環保部門依公眾的控告或申請而對排污企業進行環境行政查處。

　　再次，根據所採用方式的不同，可將環境權的行政保護劃分為命令控制型和刺激誘導型兩大類型。前者如環境規劃、環境影響評價審批、排污許可、行政罰款、責令停止排污行為(行政命令)、責令限期治理、責令停產停業(行政處罰)等，後者如環境稅費、綠色信貸、上市環保核查、排污交易服務、價格杠桿(如階梯性價格)、綠色採購、環境補貼、生態補償等。將環境權的行政保護分為命令控制和刺激誘導的意義是，必須綜合和有機運用“政府強制”和“市場調節”兩種機制，以實現成本的最低化和效益的最大化。

　　複次，根據是否以保護環境質量作為環境行政的直接目的，可將環境行政保護分為直接保護和間接保護兩大方式。前者如環境影響評價文件的審批、“三同時”環保設施的驗收和運行監督、基於總量控制的排污許可、環境糾紛的行政調處等，後者如產業結構調整、清潔生產審核、迴圈經濟促進、綠色信貸、環境稅費等。將環境權的行政保護分為直接保護和間接保護的意義是，對於違法或不當的直接保護行為，公民可徑直運用環境權提起環境行政訴訟尋求救濟;對於違法或不當的間接保護行為，由於公民難以證明存在直接的環境利害關係而難以提起環境行政訴訟，即環境權對行政間接保護行為的可訴性不強。

　　當然，享有環境權的公眾也可以通過行使環境知情權、環境參與權、環境監督權(請求履行環保監管職責)等權利，請求啟動、優化或矯正環境行政行為等形式，來維護其環境權益。譬如，請求環保機關依法履行環境執法查處的法定職責，請求參與環境影響評價審批的聽證程式等。

　　同環境權的司法保護相比，行政保護具有諸多顯著的優勢：一是行政保護側重於巨集觀統籌，能實現整體性和一體化的保護，成效更好。從實證分析的角度看，同司法對環境權的個別、微觀和分散保護不同，行政手段主要採取普遍、巨集觀和總體性的保護措施，能夠實現系統和有序的保護。譬如，制定環境標準和建設規劃，實施排污總量控制，開展環境影響評價，優化經濟空間佈局，調整產業和能源結構等。二是行政保護註重主動和事前干預，具有明顯的預防性和能動性特征，更能更主動的地保護環境權。譬如，審批開發規劃和建設項目的環境影響評價文件、推行迴圈經濟和清潔生產等。三是行政保護擅長於應對污染源眾多、遠距離、寬範圍、長時期、複合性污染的廣泛性侵害的場合。因為，在很多場合，很難找出侵害環境權的具體致害者(因果關係難以確定)，甚至污染者早已不存在(污染企業已經倒閉)。譬如由機動車尾氣、工廠廢氣等多因數、多污染源共同造成的大氣污染(如PM2.5)致害問題，用行政保護的方式顯然更好。四是中國的行政保護比司法保護具有更強的強制性和權威性，執行力更高。

　　環境權的行政保護並非萬能，尤其是在環保部門尚處於弱勢地位的當下，即使其依法行政、勤勉執法，杜絕一切懈怠、瀆職、濫權、貪污等違法行政行為，環境權的行政保護在許多方面也是鞭長莫及和力不從心。一是環境行政主管範圍有限。譬如對於城市的眩光污染、採光遮蔽和室內污染等問題，依現行法律，環保部門無權干預。二是環境行政手段不足。例如缺乏查封、扣押等行政強制約束權，也無“按日計罰”的處罰權，更無環境行政強制執行權。再如，責令限期治理只能使後續的排污活動符合濃度控制或總量控制的要求，並不要求對排污口外已經遭受污染或破壞的環境進行治理和恢復。即使責令恢複原狀，也可能遭遇由於經濟技術上已無法治理恢復受損的環境而無法適用等情況。三是環境行政啟動的限制條件嚴格苛刻。譬如，對於造成環境污染侵權的達標排放行為(行政上合法)，環保部門便無權對其採取管制措施。四是環境行政強制的“尺度”有限。譬如環境行政處罰往往受到“上限”的封頂，以致於出現“守法成本高，違法(侵權)成本低”的怪狀，不能有力震懾環境違法者;五是環境行政能力有限。譬如，對於造成重大環境損害的突發性環境事故(事件)的發生，環境行政在很多時候無能為力。正因如此，對於環境權的保護，才需要環境司法作為環境行政的有力保障和有益補充。

　　1.是國家行政管理職能的一個重要組成部分以源頭控制、防重於治為核心，採用綜合、系統的治理方法。

　　2.是環境權利體系中的一種必要的權利形式包括公民環境權、法人及其他組織環境權、人類環境權、國家環境權等多項權利。

　　3.是政府根據憲法的授權，保障全體公民環境權益權利。

　　4.反映了現代行政職能的擴張，體現了現代行政己經從消極的傳統行政走向積極的服務行政。

　　5.雖在一定範圍內仍保留著傳統強制行政手段，但更多的是採用諸如行政活動、行政指導、行政獎勵等更靈活、有效和易於接受的非強制的行政方法。

　　6.利用利益激勵等行政手段，將生態環境資源化。

　　環境行政，因其調控方法、運作制度、功能效果的特色，內含行政強制機制和行政指導機制，本質上乃是基於福利國家、給付行政之理想，按照有關法律法規對所轄區域的環境保護實施統一的行政監督管理，並運用經濟、法律、技術、教育等手段，限制人類污染與破壞環境行為，從而以行政力量有力地保護環境，維護社會穩定。環境行政除了包括環境影響報告書(表)的審批、“三同時”的驗收、排污費的征收、排污許可證的發放，環境監測、限期治理、環境行政合同、環境行政獎勵、環境行政檢查和強制措施、環境行政處罰和環境行政覆議，還包括環境保護目標責任制度、排污申報登記與排污許可證、城市環境綜合整治定量考核、污染物排放總量控制等制度的建立與實施。在現實中，環境行政的重點主要集中在環境污染的控制與防治和自然生態的保護與改善。

　　環境行政對確定環境標準、處理環境突發事件、協調群體利益方面是不可或缺的。首先，環境無害化的新型經濟發展模式需要根據環境標準判斷其是否符合生態化的要求，併科學地確定有關環境標準，藉助環境行政保證其強制性得到全面而確實的貫徹。其次，由於環境問題在社會轉型過程中累積、爆發並加速惡化，因此，需要藉助環境行政，通過命令和製裁的方式作出應急處理，控制事態進一步惡化併為環境問題的根治創造好的基礎。最後，環境資源的功能多樣性、自然生態功能區域與行政區域權力劃分設置的非重合性，必然導致地區與部門在環境資源的開發利用上的不協調，所以需要藉助強有力的環境行政手段，消除地區與部門本位主義的影響。

　　在環境行政的實務中，環境糾紛行政處理占有很大比重。這一行政方式包括環境行政裁決、環境行政覆議等法律行為，也包括環境行政調解等事實行為。行政裁決是一種具體行政行為，不是抽象行政行為，更不是立法和司法行為，但它屬於行政機關的職權處理，具有準司法性質[川;行政調解屬於行政機關在行使管理職能時附帶的糾紛解決，具有替代性解決糾紛的功能。中國的環境糾紛投訴量逐年遞增，在2000年投訴超過30萬件。在環保部門受理的環境糾紛案件中，有80%以上可以通過行政處理解決。為了有效解決環境糾紛，有必要採用多種行政處理方式。但目前，環境糾紛行政處理制度尚未健全。《環境保護法》第四十一條第二款規定，環境賠償責任和賠償金額的糾紛，由環境保護行政主管部門或者其他依照法律規定行使環境監督管理權的部門處理。這一規定中“處理”的性質是什麼?實務界和學界有不同理解。1992年1月全國人民代表大會法律工作委員會就原國家環境保護局關於如何正確理解和執行《環境保護法》第四十一條第二款的請示答覆:“因環境污染引起的賠償金額的糾紛屬於民事糾紛，當事人不服的，可以向人民法院提起民事訴訟，不能以做出處理決定的環境保護行政主管部門為被告提起行政訴訟。”由於在實踐中對“處理”和“裁決”的不同理解，導致處理方式多樣和處理糾紛的效率低下。我國目前環境行政主管部門中沒有專門的環境糾紛處理機構、人員編製和獨立的經費來源。這些導致了環境糾紛行政處理的效果並不理想。

　　環境行政機關特別是地方各級環境行政管理部門，日常工作中大量的活動是環境行政執法，環境行政執法的好壞直接影響著我國環境保護的全局。近幾年，各級環境行政管理部門有針對性地開展關停“15小”、實施“一控雙達標”、專項查處污染反彈等重大環境執法行動，削減了全國主要污染物的排放總量，顯示了環境行政執法的巨大作用。國家環保總局十多年來發佈了《環境保護行政處罰辦法》(1999年)、《關於加強環境行政執法工作的若幹意見》(1998年)、《環境監理人員行為規範》(1995年)、《環境監理工作程式》(1996年)、《環境保護行政許可聽證暫行辦法》(2004年)等一系列文件，公佈了《常用執法文書格式》，對環境行政執法的基本程式和常用執法文書作了統一規範。但是，仍存在著環境執法力度不夠強，環境保護前置的環境影響評價制度和後期監督“三同時”制度執行不到位，排污申報登記制度未完全實行等問題。環境行政不作為致使環境問題突出，造成污染事故和省際污染糾紛時有存在。環境行政執法中仍普遍出現重執法輕制約監督、重處罰結果輕執法程式的現象。