環境行政許可

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環境行政許可(Environmental Administrative Licensing)

　　環境行政許可是指環境執法機關根據相對人的申請，經審查依法作出准許或不准許相對人從事某種活動的行政決定。

　　(1)環境行政許可是依相對人的申請作出的，相對人的申請是實施這一手段的前提。同時相對人的申請具有法律規定的強制性，即相對人凡欲從事某種法律規定的特定活動(如建設某項對環境產生影響的工程)，都須申請環境行政許可。

　　(2)環境行政許可由有權許可的環境執法機關作出，在多數情況下是由環保部門作出的。

　　(3)環境行政許可一般是以向相對人發放許可證或審批證明等書面形式表現的，環境執法機關一般不以口頭形式向相對人作出行政許可。但也不是說，行政許可絕對不能以口頭形式作出，在法律沒有規定必須以書面形式作出行政許可的前提下，對當事人擬從事的一些簡單的活動，環境執法機關可以口頭形式作出行政許可。

　　①環境行政許可是依申請行為；

　　②環境行政許可是管理性行為；

　　③環境行政許可是外部行為；

　　④環境行政許可是准予相對人從事特定活動的行為。

　　環境行政許可是環境行政機關的一項重要的行政權力，是管理環境保護事務的重要手段。建立完善的環境行政許可制度，正確行使環境行政許可權，對於轉變政府職能，建設法治政府、責任政府；推進各級環境保護行政機關依法行政，依法管理環境；從源頭上和制度上防止“暗箱操作”，清除環境行政審批中存在的腐敗現象，樹立環境保護行政機關在人民群眾心目中的威信；方便人民群眾，保證人民群眾參與國家環境保護事務管理，行使當家做主的民主權利，具有重要的現實意義。

　　(1)關於申請相對人要取得許可證或審批證明必須先提出申請，申請應符合下列要求：

　　①接受申請的機構必須是符合環境法律、法規規定的有權頒發許可證或發放審批證明的機關。如接受大中型建設項目環境影響報告書申請的機關應為省級環境保護部門。

　　②申請的內容必須是環境法律、法規規定須經許可或審批才能進行的活動。如目前申請排污許可證的內容應是依照《水污染防治法實施細則》第9條規定的向水體排放污染物的行為。

　　③申請人必須具有從事許可或審批所指的活動的條件和能力。如申請環境保護設施竣工驗收合格證的單位，必須已完成了環境保護設施的建設，並且該設施的試運行已達到了初步設計中環境保護篇章所規定的目標值。又如申請環境影響評價資格的單位須有進行環境影響評價活動應具備的人員、設備、場所和評價經歷。

　　④申請人要有明確的申請許可證或審批證明的意思表示，這種表示一般以書面形式進行(如申請環境影響評價審批意見須提交環境影響報告書<表>)，同時申報其他有關材料。

　　(2)關於申請的審查。環境執法機關在接到申請後，按法定程式和要求進行審查。除審查書面材料外，還應進行必要的現場核查。審查應在法定的期限內完成，否則將構成失職或視為已獲許可或審批通過，如環境保護部門自接到“初步設計中的環境保護篇章”、“環境保護設施竣工驗收報告”之日起，對上述申請材料分別在一個半月、一個月內予以批覆或簽署意見，逾期不批覆或簽署意見的，可視為已被確認。

　　(3)關於許可證的頒發和審批證明的發放。環境執法機關決定批准申請的，應立即辦理手續，頒發許可證或發放審批證明。決定不批准申請的，應以書面或口頭形式向申請人說明原因。

　　(4)關於許可證或審批證明的撤銷廢止及變更。

　　①許可證或審批證明的撤銷。是指由於某些情況的出現，環境執法機關宣佈已經頒發的許可證或已經發放的審批證明自始至終不存在效力。出現以下幾種情況，許可證或審批證明可被撤銷：

　　a．頒發許可證或發放審批證明的機關沒有頒發或發放權或者主管人員濫用職權。如根據規定，某跨省的建設項目應由國家環保局審批環境影響報告書，但某省環保局卻向該項目的建設單位發放了環境影響報告書審批證明，就是一例。

　　b．申請人不具備取得許可證或審批證明的資格和條件。如建設項目初步設計中環境保護篇章應由建設單位或其上級主管部門向環保部門提交，如果該文件是由設計單位向環保部門提交的，就屬這種情況。

　　c．申請人以欺騙手段取得許可證或審批證明。如申請排污許可證的單位謊報排污情況和污染治理設施情況而取得的排污許可證就屬這種情況。

　　許可證被撤銷後，持證人已經從事的活動無法律效力，持證人不能再從事許可證規定可從事的活動，若要從事該項活動須重新申請許可證。審批證明被撤銷後，已經進行的活動無法律效力，尚未完成的活動應停止完成，如環保設施閑置的審批證明被撤銷後，環保設施須繼續運行。若要從事審批證明所允許的活動，應重新辦理審批手續。但是環境執法實踐中，鑒於建設項目環境管理的特殊性，當環境影響報告書及“三同時”等審批證明被撤銷後，一般都不停止建設項目的運行，而是責令建設單位重新補辦有關手續。需要指出的是，申請人以欺騙手段取得許可證和審批證明的，執法機關可依法追究申請人的法律責任。

　　②許可證或審批證明的廢止。許可證在下列情況下可廢止：

　　a．因許可證期滿而廢止。如某排污許可證的有效期為5年，那麼5年後這一許可證即廢止。

　　b．因許可的活動終止而廢止。如某企業取得排污許可證不久即倒閉，停止生產，不再排放污染物，此時許可證中規定的排污活動已終止，該許可證即廢止。

　　c．因持證人不履行法定義務而被吊銷。如根據《水污染物排放許可證管理暫行辦法》的規定，排污單位違反淵)放許可證》規定額度超量排污的，當地環保部門根據情節，有權中止或吊銷其排放許可證。

　　③許可證或審批證明的變更。發生下列情況，許可證或審批證明可依法變更：

　　a．持證人從事的活動發生重大變化。如排污單位取得排污許可證後，排放污染物的種類、數量、濃度、途徑等有重大變化的，應重新向環保部門申報，環保部門認為需要變更許可證的，應依法變更許可證。

　　b．持證人的條件或資格發生重大變化。持證人從事的活動或持證人的條件或資格的重大變化如果超過了一定的限度，就不能僅僅靠許可證或審批證明的變更來解決問題，而需要重新辦理有關手續。

　　一、環境行政許可與一般環境行政許可從設定的目的上看

　　理論上都將行政許可的目的界定為確保社會正常運行的衡平機制和社會秩序，確保社會公共利益，從而更有效地保障主體權利的實現。

　　然而，具體到環境行政許可這樣的目的是很不全面的。環境行政許可的設定目的主要是在與解決環境公益和經濟個益之間、環境公益與經濟公益之問可能發生的衝突。環境行政許可的設定勢必要從合理開發、利用有限的環境資源，實現人類的永續利用．確保經濟、環境和社會的協調、可持續發展的角度出發。2003年制定的《行政許可法》第十一條規定：“設定行政許可，應當遵循經濟和社會發展規律，有利於發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展”。這條中“促進經濟、社會和生態環境的協調發展”正是針對環境行政許可的特殊目的作出的。

　　二、環境行政許可和一般行政許可從許可的性質上看

　　行政許可的性質應該從兩方面加以理解：從表現形式上，行政許可是對相對人任意行使權利的一種限制，沒有這種限制形式的存在，許可制度無法成立。就實質內容而言，行政許可則是指對相對人權利資格的確認和保護，正是因為行政機關依法對不具備行使該權利之能力和不具備履行行使該權利應承擔義務之能力的相對人任意行使陔權利的限制，才有效地確認合格相對人的權利資格。從而有效保障了合格相對人的權利實現。從這個層面上講，我們可以將行政許可認定為是一種無害性審查。法律要求相對人不得未經申請即逕行從事某種行為，並非根本禁止該行為，而是為了通過相對人的申請，使行政機關有機會事先審查其所從事行為的無害性。

　　對於一般的行政許可而言，將行政許可的性質界定為一種無害性審企可以說是無懈可擊的。但是，在環境行政許可巾，確實稍欠妥當。比如，排污許可我們就不能將它看作是一種無害性審查。排污一定是有害的，勢必會造成環境污染．不排污在目前情況下，是根本不可能實現的，所以這種許可應該說將有害性降到最低限度的行為。

　　三、環境行政許可和一般行政許可從發展趨勢及原因上看

　　我國目前已經制定了統一的行政許可法，規定了行政許可的設定、實施機關、實施程式和法律責任等。在《行政許可法》頒佈前．巾火人民政府和地方各級政府為實施這部法律做了大量的準備工作。2002年10月和2003年2月分兩批取消和淵整l300項行政審批項目，而後國務院又做fti決定，取消和調整495項行政審批項目。至此，國務院決定取消和調整的行政審批項目已經達到國務院部門審批項目總數的近一半。這些舉措表明，《行政許可法》的實施客觀上造成了行政許可事項的減少和行政許可範嗣的縮小。那麼，這種減少和縮小是否也波及環境保護領域呢?總的來說。在大量行政許可事項被清理掉的情況下，環境行政許可事項被清理的卻非常少。自2003年8月27日被十屆全國人大常委會第四次會議通過《行政許可法》至今，僅有5項環境行政許可項目在2004年5月l9日被宣佈取消。在地方上，被清理掉的行政許可事項很少涉及環境保護方面。以北京為例，在取消的174項行政許可事項里沒有一項屬於與環境有關的行政許可事項。

　　從中我們不難看出，一般的行政許可法和環境行政許可法的發展方向是背道而馳的。國家一方面在逐步削弱一般行政許可，同時一方面又大有加強環境行政許可的趨勢。這樣做的原因，從理論層面上講是行政許可的性質所決定的，而從現實角度講國家是出於經濟發展的考慮。

　　在我國建立社會主義市場經濟體制的過程巾，政府要大踏步地退出市場領域，充分依靠市場規律來起調節作用，改變計劃經濟時代那種在經濟領域無所不在，無所不能的地位，行政許可過多過濫會損害我國公民、法人和其他組織的合法權益．會嚴重阻礙我國經濟和豐十會進一步發展。

　　但是，在行政許可總體數量減少的情況下，為什麼環境行政許可的數量會有所增加呢?這就需要從環境法這門學科的特殊性來考慮。環境法的基本任務在於確認和平衡經濟利益和環境利益。在當今社會各種資源日益短缺的情況下，政府通過行政許可的方式可以對資源進行有效分配，防止市場主體在稀缺資源的利用方面進行無序惡性競爭，維護正常的社會秩序，最大限度地發揮資源的社會效益和經濟效益。環境行政許可正是政府協調經濟利益和環境利益所採取的手段。經濟發展是當前社會的頭等大事，在經濟的發展中涉及到環境利益時，我們義要放緩經濟的腳步顧全環境效益，只有兩者兼顧才能實現經濟的健康持續增長。這也是環境行政許可立法初衷。