环境行政许可

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环境行政许可(Environmental Administrative Licensing)

　　环境行政许可是指环境执法机关根据相对人的申请，经审查依法作出准许或不准许相对人从事某种活动的行政决定。

　　(1)环境行政许可是依相对人的申请作出的，相对人的申请是实施这一手段的前提。同时相对人的申请具有法律规定的强制性，即相对人凡欲从事某种法律规定的特定活动(如建设某项对环境产生影响的工程)，都须申请环境行政许可。

　　(2)环境行政许可由有权许可的环境执法机关作出，在多数情况下是由环保部门作出的。

　　(3)环境行政许可一般是以向相对人发放许可证或审批证明等书面形式表现的，环境执法机关一般不以口头形式向相对人作出行政许可。但也不是说，行政许可绝对不能以口头形式作出，在法律没有规定必须以书面形式作出行政许可的前提下，对当事人拟从事的一些简单的活动，环境执法机关可以口头形式作出行政许可。

　　①环境行政许可是依申请行为；

　　②环境行政许可是管理性行为；

　　③环境行政许可是外部行为；

　　④环境行政许可是准予相对人从事特定活动的行为。

　　环境行政许可是环境行政机关的一项重要的行政权力，是管理环境保护事务的重要手段。建立完善的环境行政许可制度，正确行使环境行政许可权，对于转变政府职能，建设法治政府、责任政府；推进各级环境保护行政机关依法行政，依法管理环境；从源头上和制度上防止“暗箱操作”，清除环境行政审批中存在的腐败现象，树立环境保护行政机关在人民群众心目中的威信；方便人民群众，保证人民群众参与国家环境保护事务管理，行使当家做主的民主权利，具有重要的现实意义。

　　(1)关于申请相对人要取得许可证或审批证明必须先提出申请，申请应符合下列要求：

　　①接受申请的机构必须是符合环境法律、法规规定的有权颁发许可证或发放审批证明的机关。如接受大中型建设项目环境影响报告书申请的机关应为省级环境保护部门。

　　②申请的内容必须是环境法律、法规规定须经许可或审批才能进行的活动。如目前申请排污许可证的内容应是依照《水污染防治法实施细则》第9条规定的向水体排放污染物的行为。

　　③申请人必须具有从事许可或审批所指的活动的条件和能力。如申请环境保护设施竣工验收合格证的单位，必须已完成了环境保护设施的建设，并且该设施的试运行已达到了初步设计中环境保护篇章所规定的目标值。又如申请环境影响评价资格的单位须有进行环境影响评价活动应具备的人员、设备、场所和评价经历。

　　④申请人要有明确的申请许可证或审批证明的意思表示，这种表示一般以书面形式进行(如申请环境影响评价审批意见须提交环境影响报告书<表>)，同时申报其他有关材料。

　　(2)关于申请的审查。环境执法机关在接到申请后，按法定程序和要求进行审查。除审查书面材料外，还应进行必要的现场核查。审查应在法定的期限内完成，否则将构成失职或视为已获许可或审批通过，如环境保护部门自接到“初步设计中的环境保护篇章”、“环境保护设施竣工验收报告”之日起，对上述申请材料分别在一个半月、一个月内予以批复或签署意见，逾期不批复或签署意见的，可视为已被确认。

　　(3)关于许可证的颁发和审批证明的发放。环境执法机关决定批准申请的，应立即办理手续，颁发许可证或发放审批证明。决定不批准申请的，应以书面或口头形式向申请人说明原因。

　　(4)关于许可证或审批证明的撤销废止及变更。

　　①许可证或审批证明的撤销。是指由于某些情况的出现，环境执法机关宣布已经颁发的许可证或已经发放的审批证明自始至终不存在效力。出现以下几种情况，许可证或审批证明可被撤销：

　　a．颁发许可证或发放审批证明的机关没有颁发或发放权或者主管人员滥用职权。如根据规定，某跨省的建设项目应由国家环保局审批环境影响报告书，但某省环保局却向该项目的建设单位发放了环境影响报告书审批证明，就是一例。

　　b．申请人不具备取得许可证或审批证明的资格和条件。如建设项目初步设计中环境保护篇章应由建设单位或其上级主管部门向环保部门提交，如果该文件是由设计单位向环保部门提交的，就属这种情况。

　　c．申请人以欺骗手段取得许可证或审批证明。如申请排污许可证的单位谎报排污情况和污染治理设施情况而取得的排污许可证就属这种情况。

　　许可证被撤销后，持证人已经从事的活动无法律效力，持证人不能再从事许可证规定可从事的活动，若要从事该项活动须重新申请许可证。审批证明被撤销后，已经进行的活动无法律效力，尚未完成的活动应停止完成，如环保设施闲置的审批证明被撤销后，环保设施须继续运行。若要从事审批证明所允许的活动，应重新办理审批手续。但是环境执法实践中，鉴于建设项目环境管理的特殊性，当环境影响报告书及“三同时”等审批证明被撤销后，一般都不停止建设项目的运行，而是责令建设单位重新补办有关手续。需要指出的是，申请人以欺骗手段取得许可证和审批证明的，执法机关可依法追究申请人的法律责任。

　　②许可证或审批证明的废止。许可证在下列情况下可废止：

　　a．因许可证期满而废止。如某排污许可证的有效期为5年，那么5年后这一许可证即废止。

　　b．因许可的活动终止而废止。如某企业取得排污许可证不久即倒闭，停止生产，不再排放污染物，此时许可证中规定的排污活动已终止，该许可证即废止。

　　c．因持证人不履行法定义务而被吊销。如根据《水污染物排放许可证管理暂行办法》的规定，排污单位违反渊)放许可证》规定额度超量排污的，当地环保部门根据情节，有权中止或吊销其排放许可证。

　　③许可证或审批证明的变更。发生下列情况，许可证或审批证明可依法变更：

　　a．持证人从事的活动发生重大变化。如排污单位取得排污许可证后，排放污染物的种类、数量、浓度、途径等有重大变化的，应重新向环保部门申报，环保部门认为需要变更许可证的，应依法变更许可证。

　　b．持证人的条件或资格发生重大变化。持证人从事的活动或持证人的条件或资格的重大变化如果超过了一定的限度，就不能仅仅靠许可证或审批证明的变更来解决问题，而需要重新办理有关手续。

　　一、环境行政许可与一般环境行政许可从设定的目的上看

　　理论上都将行政许可的目的界定为确保社会正常运行的衡平机制和社会秩序，确保社会公共利益，从而更有效地保障主体权利的实现。

　　然而，具体到环境行政许可这样的目的是很不全面的。环境行政许可的设定目的主要是在与解决环境公益和经济个益之间、环境公益与经济公益之问可能发生的冲突。环境行政许可的设定势必要从合理开发、利用有限的环境资源，实现人类的永续利用．确保经济、环境和社会的协调、可持续发展的角度出发。2003年制定的《行政许可法》第十一条规定：“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展”。这条中“促进经济、社会和生态环境的协调发展”正是针对环境行政许可的特殊目的作出的。

　　二、环境行政许可和一般行政许可从许可的性质上看

　　行政许可的性质应该从两方面加以理解：从表现形式上，行政许可是对相对人任意行使权利的一种限制，没有这种限制形式的存在，许可制度无法成立。就实质内容而言，行政许可则是指对相对人权利资格的确认和保护，正是因为行政机关依法对不具备行使该权利之能力和不具备履行行使该权利应承担义务之能力的相对人任意行使陔权利的限制，才有效地确认合格相对人的权利资格。从而有效保障了合格相对人的权利实现。从这个层面上讲，我们可以将行政许可认定为是一种无害性审查。法律要求相对人不得未经申请即迳行从事某种行为，并非根本禁止该行为，而是为了通过相对人的申请，使行政机关有机会事先审查其所从事行为的无害性。

　　对于一般的行政许可而言，将行政许可的性质界定为一种无害性审企可以说是无懈可击的。但是，在环境行政许可巾，确实稍欠妥当。比如，排污许可我们就不能将它看作是一种无害性审查。排污一定是有害的，势必会造成环境污染．不排污在目前情况下，是根本不可能实现的，所以这种许可应该说将有害性降到最低限度的行为。

　　三、环境行政许可和一般行政许可从发展趋势及原因上看

　　我国目前已经制定了统一的行政许可法，规定了行政许可的设定、实施机关、实施程序和法律责任等。在《行政许可法》颁布前．巾火人民政府和地方各级政府为实施这部法律做了大量的准备工作。2002年10月和2003年2月分两批取消和渊整l300项行政审批项目，而后国务院又做fti决定，取消和调整495项行政审批项目。至此，国务院决定取消和调整的行政审批项目已经达到国务院部门审批项目总数的近一半。这些举措表明，《行政许可法》的实施客观上造成了行政许可事项的减少和行政许可范嗣的缩小。那么，这种减少和缩小是否也波及环境保护领域呢?总的来说。在大量行政许可事项被清理掉的情况下，环境行政许可事项被清理的却非常少。自2003年8月27日被十届全国人大常委会第四次会议通过《行政许可法》至今，仅有5项环境行政许可项目在2004年5月l9日被宣布取消。在地方上，被清理掉的行政许可事项很少涉及环境保护方面。以北京为例，在取消的174项行政许可事项里没有一项属于与环境有关的行政许可事项。

　　从中我们不难看出，一般的行政许可法和环境行政许可法的发展方向是背道而驰的。国家一方面在逐步削弱一般行政许可，同时一方面又大有加强环境行政许可的趋势。这样做的原因，从理论层面上讲是行政许可的性质所决定的，而从现实角度讲国家是出于经济发展的考虑。

　　在我国建立社会主义市场经济体制的过程巾，政府要大踏步地退出市场领域，充分依靠市场规律来起调节作用，改变计划经济时代那种在经济领域无所不在，无所不能的地位，行政许可过多过滥会损害我国公民、法人和其他组织的合法权益．会严重阻碍我国经济和丰十会进一步发展。

　　但是，在行政许可总体数量减少的情况下，为什么环境行政许可的数量会有所增加呢?这就需要从环境法这门学科的特殊性来考虑。环境法的基本任务在于确认和平衡经济利益和环境利益。在当今社会各种资源日益短缺的情况下，政府通过行政许可的方式可以对资源进行有效分配，防止市场主体在稀缺资源的利用方面进行无序恶性竞争，维护正常的社会秩序，最大限度地发挥资源的社会效益和经济效益。环境行政许可正是政府协调经济利益和环境利益所采取的手段。经济发展是当前社会的头等大事，在经济的发展中涉及到环境利益时，我们义要放缓经济的脚步顾全环境效益，只有两者兼顾才能实现经济的健康持续增长。这也是环境行政许可立法初衷。