環境行政執法

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環境行政執法(Administrative Enforcement Of Environmental Law)

　　環境行政執法即環境行政機關的執法。一般認為，環境行政執法是指有關行政管理機關執行環境法律規範的活動，它又分為環境保護行政主管部門的執法和環境保護行政相關部門的執法。

　　(1)環境行政執法具有單方性。即環境行政執法主體可自行決定或直接實施執法行為，而無需與環境行政相對人協商或徵得相對人的同意。

　　(2)環境行政執法主體具有多部門性。有權從事環境行政執法的部門，除了各級人民政府、環境行政主管部門外，還有許多相關部門。如農業、林業、漁業、公安等部門。正因為環境行政執法多部門性的特點，所以環境行政執法特別強調各部門之間的協調性和配合性。

　　(3)環境行政執法手段具有多樣性。其手段包括環境行政確認、環境行政許可、環境行政裁決、環境行政合同、環境行政處罰、環境行政強制措施與環境行政強制執行、環境行政征收、環境行政補償與環境行政賠償、環境行政指導等。一些國家環境行政執法與刑事責任相結合產生了環境行政刑法制度。另外，由於環境法的科學技術性特點，環境行政執法手段具有很高的技術性要求，因此執法人員應具有一定的環境科學技術知識。

　　(4)環境行政執法具有超前性。即環境行政執法在許多情況下不是在環境被污染或破壞的危害結果發生之後，而是在其發生之前進行的。這種執法的超前性經常表現為通過行政製裁及時制止危害環境後果的發生。

　　(1)合法性原則。即環境行政執法主體必須是依法組成的或依授權執法的環境行政機關或特定組織，其執法必須在法定許可權內進行，執法內容與執法程式都必須合法。

　　(2)合理性原則。即環境行政執法主體的執法行為必須公允適當、具有合理性，只能根據違法行為的情節輕重、後果大小選擇處罰的標準，合理使用自由裁量權。

　　(3)效率性原則。即環境行政執法主體的執法行為應講求效率，在行使執法權時要以儘量短的時間、儘可能少的人員。辦理儘可能多的事務。

　　(4)公正性原則。即環境行政執法主體必須對任何單位和個人所依法享有的環境權利給予同等的保護，同時對其環境違法行為也要平等地加以追究和製裁。

　　1.環境行政執法主體

　　環境行政執法主體是環境行政機關和法律、法規授權的組織。環境行政機關是環境行政執法的主體，但不是所有的環境行政機關都能行使環境行政執法權，也並不是除環境行政機關以外的其他部門就不能行使環境行政執法權。環境行政主管部門是環境行政執法的主要主體，但不是惟一主體。按照我國現行法律、法規的規定，環境行政執法主體有以下幾種類型：

　　(1)各級人民政府。各級政府主要行使對經濟發展和社會生活有重大影響的環境行政執法權。例如，責令限期治理、責令企事業單位停產停業和採取強制性應急措施等。

　　(2)環境行政主管部門。大量的、重要的環境行政執法職責都是由環境行政主管部門履行的，這是由其工作性質決定的，因此它也是最重要的環境行政執法主體。

　　(3)環境保護法律、法規授權對某些方面的污染防治實施監督管理的有關部門，如國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵路、民航管理部門等。這一類機構不是專門性的環境行政執法主體，而只是依照法律、法規的特別授權，在與自身業務相關的範圍內對環境污染防治行使監督管理權。

　　(4)環境保護法律、法規授權對某些方面的資源保護實施監督管理的部門，如縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門等。這類機關也不是專門的環境行政執法主體，而是在與自身業務相關的範圍內對資源保護行使監督管理權。

　　(5)除上述四類機構外，其他一些政府行政職能部門，如衛生、市政管理、市容環境衛生、園林、文物保護、核安全等部門，也負有某些環境行政執法的職責。

　　(6)其他國家機關、社會團體、企事業單位，如環境保護協會、環境監測站、企業內部的環保機構等，經法律、法規的特別授權或受行政機關的委托，也可以從事環境行政執法活動，而且地方人民政府根據地方性法規的規定或地方國家權力機關的決議，可以設立一些在環境保護方面享有行政執法權的機構或臨時性機構，如環境監察大隊等。

　　2.環境行政執法相對方

　　環境行政執法相對方是指在具體環境管理關係中處於被管理者地位的與環境行政執法主體相對應的一方當事人。環境行政執法相對方並不是單純指某一個人，我國境內的一切組織和個人都可能成為環境行政執法的相對方，包括國家機關、企業事業單位、社會團體及其他社會組織、中國公民、外國組織或者個人。

　　1、對環境行政執法中的經濟障礙的忽視乃至漠視

　　由於人們認識的缺乏或者漠視，在環境行政執法中單純地以法律的公正作為最高的價值追求而給予強調，卻把效益置於相對次要的地位而不是優先考慮經濟制約。學者朱德明認為，企業的逐利本性和環境行政執法的成本的高昂是環境行政執法的經濟障礙。表現在：

　　(1)執法的預期收益低於執法的交易費用。執法部門保護生態環境要付出成本(立法成本、執法成本和守法成本)，當然也會帶來法律收益。最佳的法律制度應該是預期收益減去交易費用的期望值最大和以最少的人力、物力和財力的消耗獲得最大的法律收益。執行一項新的法律活動，不僅需要增加額外的交易成本而使得環境管理的成本增大，而限制於人力、財力和物力的矛盾，通過環境執法活動查處的相當多的環境違法行為得不到整改或者完全的執行，從而形成環境執法無效益或者低效益的局面，致使環保部門在權衡之後放棄執法活動。

　　(2)重視行政手段而忽視經濟手段的應用。我國現行的環境法制總體上是通過行政管理手段來遏制環境污染的，甚至一些新的環境立法也以擴大和強化行政權力和行政管理為出發點。如《中華人民共和國環境保護法》的8項核心的環境管理制度中，除了排污收費之外都屬於行政手段。一些完全可以由經濟手段調控制的卻被強加上了行政的干預，單一的行政管理手段，簡單的行政管理方式，使得行政執法在日趨繁雜的環境保護事務面前變得越發疲軟。

　　2、提高環境執法經濟障礙的認識，處理還執法成本和執法效益的博弈關係

　　在充分認清效益和環境執法的之間的函數關係，認清消除環境執法障礙帶來的功能效益的前提下，才會自覺地提高環境行政執法的質量和執法水平，取得環境效益、經濟效益和社會效益的最佳。

　　(1)努力降低環境執法成本。如果預期的執法成本高於預期的法律效益，行政執法部門就有可能放棄執法而留下相對人行政違法的空間。執法成本越高，補償費越低，違法行為存在的可能性就越大，環境執法失範的可能性就越大。所以在配置執法的權利和義務，應考慮選擇最小的法律成本，提高執法效益，實現法律的經濟職能。環境行政執法之中，採用的法律手段應同發生的案情限度相稱，剋服法律浪費。

　　(2)利用經濟手段規範環境執法行為。利用市場機制和經濟手段對環境資源優化配置。順應企業等經濟主體追求經濟利益最大化的動機，少用禁止、規範多用鼓勵和誘導的方式，在立法和執法上促使其朝有利於環境保護的方向發展，實現環境立法的目的。

　　1、環境行政執法地方保護主義的表現形式和本質

　　由於特殊的歷史原因，“行政至上”的觀念依然根深蒂固，“行政干預”的行為習以為常，加之環保法律一直被許多人視為“軟法”等因素，無形中為有些領導以言代法、以權代法開了方便之門。地方領導重經濟輕環保，片面強調經濟發展，甚至以犧牲環境來換取眼前的經濟效益；對環保不重視，不重視環保部門的機構建設和環保財政的投入。不少地方領導仍認為GDP是硬指標，環境是軟指標、沒指標。有的經濟落後縣面對層層下達的招商引資指標，只能引進“十五小”污染企業。在這種情況下，基層地方政府的地方保護主義手段名目繁多：政府降低門檻招商引資不讓查；藉助專門機構不讓查；出台土政策不讓查；為企業掛牌保護不讓查。基層環保局由此產生不敢查的顧慮：對開發區不敢查；對重點保護企業不敢查；領導不點頭的不敢查。一些縣環保局不是加強執法，而是對付上級檢查，通風報信。地方保護主義已經成為環境行政執法難的最大障礙。

　　歷來的統治者關註的是權威的穩固，將自然環境和人文環境都看作是行使統治權的權宜之計，而不是將自我放在自然環境與人文環境的合一當中。這種文化傳統在當代很容易形成環境本位主義。這種本位主義的環境觀就群體而言，就是部門利益，反映在環境執法中就出現了地方政府和執法機關為了保護局部的利益犧牲法制的統一性和平等性，違背法治原則和精神，濫用權力，不能嚴格執法。

　　2、環境行政執法地方保護主義的成因分析

　　首先，經濟發展的不平衡性和地方政府的發展觀和政績觀是影響環境執法的根本因素。由於經濟發展的不平衡，發達與落後地方都會為保全和鞏固自己的利益採取對自己有利的措施。由於經濟利益的原因，地方為了發展經濟，往往置國家法律和法規於不顧，對破壞市場秩序、損害生態環境和自然資源的違法行為採取放任自流、包庇縱容甚至袒護的態度，結果造成了中央的法律法規在地方執行不暢、政令不通。而不當的”政績”評價標準和幹部考核方式進一步加劇了這種地方保護主義。現行的幹部考核機制強調”政績”，而以經濟指標衡量政績似乎已經成為慣例。幹部的升遷與獎懲實質上與所謂的政績掛鉤，促使很多領導單純追逐經濟利益，以犧牲資源和環境為代價尋求跨越式發展，最終造成了畸形的競爭和地方保護，也損害了法制的統一。

　　其次，企業等市場主體追求短期經濟利益的最大化是污染反彈的直接動因。市場經濟體制具有一定的負面作用，市場經濟在很大程度上存在盲目的利益導向，即人們在經濟活動中的趨利性，使得人們往往從自身利益出發，追求眼前的最大最優的經濟效益，而忽視長遠的環境效益。另外，一些群眾的環保法制觀念淡薄、不積极參与環境保護也是事實。

　　3、打破地方保護主義，以落實地方政府對環境執法負責

　　首先，理順執法體制是提高執法效能，剋服地方保護主義的關鍵環節。

　　現在很多地方之所以出現有法不依，執法不嚴的問題，大多都與執法機構和執法人員缺乏獨立性有關。一方面，來自地方政府及其他機關團體的不當干預影響了執法效率；另一方面，有些執法機關和執法人員為了獲取非法經濟利益不能公正地履行其執法責任。執法權越下放，受到地方保護主義的影響越大。這是一個共性問題。目前，我國環境保護主管部門隸屬當地政府，這樣的地方環保部門自然無法對“應對環境質量負責”的地方人民政府進行應有的監督。在美國、法國、北歐一些國家，環保部門實行垂直管理體制，把整個國家分成若幹區域，區域環境部門有獨立的執法隊伍，不受當地政府管轄，可對各州市直接處罰，這樣就避免了地方保護。我們可以借鑒這種自上而下垂直管理的體制。前段時間不少地方提出了地市以下環保部門實行垂直管理的建議。因為環境執法最為困難的是在縣一級環保部門，只有管理體制問題解決了、理順了，很多困難與問題才能解決。環保部門實行垂直管理，環境執法才能到位，有時環境執法中存在的有法不依、執法不嚴等問題，不都是執法人員素質不高造成的，有些是管理體制問題，是嚴重的地方保護和行政干預造成的。環保部門實行垂直管理，上下級環保部門、環保部門內部設置機構都能得到理順和加強。從目前情況來看，市以下環保部門實行垂直管理，還是基本可行的。

　　加強環保政績考核，也是剋服地方保護主義影響，促使各級政府切實加強環境執法工作的重要手段。首先，建立完善的領導幹部環境保護實績考核制度，實行環境責任追究制。目前，領導幹部任免考核體制不合理，地方政府與地方環保部門在機構上存在著隸屬關係，也存在著經濟利益與環境利益的衝突等。應進一步提高領導法治意識和環境意識；註重加強環境和經濟協調發展的科學發展觀的教育；改變只重政績、不註重環境效益的幹部考核任免機制。再次，對出現重特大污染事故或污染集中反彈等現象的，實行“一票否決”。

　　1、我國環境立法的模式無法適應環境行政執法的現實要求

　　首先環境保護立法中的部門本位主義思想十分嚴重，滋生嚴重的“立法尋租”現象。我國環境保護立法由各部門分別起草，不可避免導致這些部門在起草法律草案時總是著眼於本部門的利益，總是試圖擴大本部門的利益，並試圖以立法形式固定下來。部門立法在一定程度上造成了有關的環境法律法規缺乏銜接性和協調性，同時使得有關部門的執法許可權交叉，甚至發生衝突和矛盾，人為形成執法的“密集地帶”和“真空地帶”。在目前的環境行政執法過程中，有關部門對有利可圖的事項互相爭奪權利，對無利可圖和難辦的事項則互相推諉等現象的產生，也是部門立法的弊端之一。其次，我國“宜粗不宜細”的立法的指導思想造成立法的相對滯後性和缺乏可操作性。表現在

　　(1)從當前的立法看，在中央一級沒有一部專門的“環境管理機構組織法”，在地方也沒有專門的環境管理機構設置法律法規。有關環境管理體制機構的設置及其職責分工的規定散見於各有關法律法規之中，甚至主要以黨委或政府的紅頭文件下達。由於沒有法律的專門明確的規定，所以環境管理機構經常處於變動之中，而且各地方也很不統一。有的地方設有專門的環境保護局，有的則沒有。有的讓其他部門代管，有的則一個機構兩塊牌子。而且每一次機構改革，許多地方，特別是市(縣)一級的環保機構，都面臨裁減的威脅，從而大大影響環境管理機構的穩定性。

　　(2)缺乏有關環境行政程式的專門性系統性立法。我國現行的環境保護法以實體法為主，程式法較少而且分散於各法律法規之中。環境行政執法具有專業性，如果能夠進行專業程式立法，就能夠在很大程度上保證執法任務科學、合理、高效地完成，更好地維護相對人的合法權益。

　　(3)環境立法尤其單行立法的規定過於原則和粗略。以前有關的各單行立法在規定環境管理體制時都過於抽象簡單，特別是涉及有關部門時更是如此，使得相關的環境執法部門覺得自己只是一個擺設。有些單行法所謂的“根據自己的職責”和“在各自的職責範圍內”，不僅這些部門不知道到底自己怎樣實施監督管理，可能連立法起草者也不知道這些相關部門有什麼管理職責，而只是一種立法的套話。

　　2、更新環境保護立法的模式

　　首先對涉及多部門的立法，要避免分工模糊。儘量從優化環境監督管理的角度。減少職責許可權的交叉程度，以防止發生環境行政執法爭議和借法擴權的現象，減少或消除環境行政執法的“密集地帶”和“真空地帶”。此外應當儘量避免在立法中出現模糊性規定，立法對環保違法行為的構成要件要儘量予以明確的規定。根據國家環境保護總局74號文件，在提出環境立法項目，要實行環境立法項目的經濟技術可行性論證；提出重大環境管理制度和政策方案，要深入分析成本和效益。要建立公眾參與環境立法的機制，擴大環境行政立法的公眾參與程度，進一步增強環境立法項目、立法過程的公開性和透明度。今後，環保部門提出涉及人民群眾利益的環境立法草案，應通過媒體向全社會公佈，廣泛征求各方面的意見，並建立有關公眾意見處理情況的說明制度，使環境立法充分體現最大多數人民群眾的根本利益。環境立法及其確立的重大制度實施之後，要實行實施效果的定期評估和法規定期清理制度，並根據實施情況及時提出修改建議。

　　其次，“依法行政，其核心與實質是指依行政程式法行政。在我國，依法行政原則之所以長久等同於一句標語口號，不對行政行為產生實質性的效用，乃是因為在行政法律體系中，缺少一個由外在力量制定的、專為行政機關設定具體行為守則的組成部分，即行政程式法。”權力的濫用往往是因為沒有規則，表現出很大的隨意性。一方面，程式是規則，又是一個邏輯過程。權力運行由各個不同而又相互聯繫的環節組成，是—個連續不斷的過程。這就要求對權力運行制定相應的程式，以保證權力在相應規則之內運行，並受到制約；另一方面，在使權力按運行規則運動的同時，加強對程式的監督，這本身就防止了權力運行的隨意性，減少了權力濫用的機會和空間。加強各類運行程式的建設，並對所經程式進行必要的嚴格監督，是加強對權力運行制約和監督的重要途徑和內容。

　　嚴格的程式和規範的行為是全面推進依法行政的基本要求。為加強和規範環境保護行政執法工作，國家環保總局先後發佈了《關於加強環境行政執法工作的若幹意見》、《環境保護行政處罰辦法》、《環境監理人員行為規範》、《環境監理工作程式》、《環境行政處罰和行政覆議工作的勤政廉政規範及工作程式》、《全國環保系統六項禁令》等一系列文件，對環境行政執法的基本程式和要求作了統一規範。國家環保總局還將制定環境行政許可聽證辦法、環境行政監察辦法等執法程式。

　　各級環保部門要按照法定許可權和法定程式實施環境行政行為。環保部門履行法定職責，不僅要遵守環境保護的實體法規定，還要嚴格遵守行政執法的程式法規定，特別是環境保護的現場檢查程式、環境許可和審批程式、環境收費程式、環境處罰程式、環境覆議程式以及行政應訴程式、行政賠償程式、強制執行等程式，並使用國家規範的環境行政執法文書。

　　環保部門執法人員要進一步增強文明執法意識，切實保障環境管理相對人和利害關係人依法享有的知情權、陳述權、申辯權和救濟請求權，規範環境執法行為，減少環境行政執法的程式性錯誤。

　　再次，將各單行立法中關於環境管理體制的規定具體化。目前關於法律中環境管理體制的規定，往往規定得特別模糊和抽象。一般是先規定一個統一的監督管理部門，然後再根據有關部門的結合自己的職責對環境保護進行監督管理。主管部門的職責一般比較具體，但是涉及分管部門的職責，往往一筆帶過，使得分管部門不知道自己到底有什麼職責。要使得分管部門真正負起有關環境保護監督管理的責任，在立法時就必須明確指明負責的部門及其相應的職能，不能讓各個部門去揣摩自己到底有什麼職責。

　　1、缺乏必要的行政強制措施，已有的行政強制措施也存在重大的問題

　　環境行政強制措施是指環保行政機關為制止、預防違法行為或者在緊急情況下依法採取的對行政相對人的財產或行為加以限制，使其保持一定狀態的各種方式和手段。環境行政強制措施又包括一般行政強制措施和緊急行政強制措施。提高環境行政執法效率需要建立環境行政強制制度。

　　目前，環境行政執法效率不高的重要原因在於環境行政執法體制不健全。環保行政機關缺乏查封、扣押、取締等行政強制手段，對肆意污染、破壞環境等違法行為，不能採取強制性措施；對處罰相對人不主動履行環境行政處罰的決定，沒有強制手段作保障。這一方面使環境行政機關缺乏法律威懾力，執法威信低，環境管理效率低下；另一方面，環境違法行為得到不及時制止，客觀上放縱了環境違法行為，導致人民群眾抱怨不斷。目前，我國已有的環境行政強制手段在環境行政執行實踐中發揮了積極作用，但與實際執法工作需要相比，還存在不少問題，主要表現在：①環境行政強制規定的法律位階比較低。在目前環保行政機關實施的環境行政強制手段如扣押、查封等強制措施主要是地方法規及政府文件。環境保護法律法規還沒有賦予環保行政機關直接行政強制執行權。②環境行政強制的種類與方式還比較少。③環境行政強制缺少程式規範。目前，有的環境法律和有的地方法規規定了環境行政強制手段，但基本上都缺乏實施環境行政強制的程式規定。1996-2000年，按照國家有關規定，全國取締、關停“十五小”及小水泥、小煤礦等污染嚴重企業8．4萬多家，但實施取締、關停污染企業的程式還沒有規定。

　　2、建立和完善我國的環境行政強制措施是提高環境行政執法效率的需要

　　為實現可持續發展、保護人民群眾的根本利益，有必要強化環境行政執法、提高環境執法效率。建立和完善我國環境行政強制制度是實現這一目標的重要途徑。環境行政強制措施根據目的不同，可以分為預防性、制止性和保障性環境行政強制措施。①預防性環境行政強制措施。該措施以預防危害社會的環境違法行為為目的。如對產品和包裝物的強制回收，就是預防環境污染和資源浪費的發生。②制止性環境行政強制措施。該措施實施於污染事件發生之後、結束之前，目的是制止污染行為的繼續實施。如扣押或封存排污設施或危險物品、封堵排污口、取締污染嚴重的小企業、對突發生性污染事件的強制性制止措施等。③保障性環境行政強制措施。該措施是暫時性的，主要是為以後要進行的環境行政工作做前期必要的、具有保證意義的準備。如為保證沒收含鉛汽油行政處罰的實施而對含鉛汽油採取的扣押、查封措施。

　　實施環境行政強制措施應遵循一定的程式，如作出書面決定(情況緊急的，可以先實施強制措施，再補作決定)。按照一般過程作出行政強制措施後還應該告知相對人申請覆議等告知救濟途徑。

　　孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”要防止濫用權力就要加強監督與制約。一是通過分權形成權力制約機制(國家機關的監督)；二是通過政務公開形成廣泛的社會監督。

　　1、改善執法的外部環境關鍵在於加強社會的輿論監督

　　在社會主義國家裡，人民政府在改善輿論監督方面應當具有很大的潛力：它能使一種公眾的討論形式生機勃勃地發展起來；創造條件保證公眾的瞭解權和參與權的實現。因此，把公共輿論引入執法監督機制，並大力加強公共輿論對執法的監督作用，是目前改善我國執法環境的重要環節。在我國目前條件下，改善執法的輿論監督機制除了有效防止腐敗之外，還具有多重意義：提高環境行政執法過程的透明度，促進環保之間的相互監督，吸引廣泛的社會監督力量；提高全民的依法辦事意識，改變徇私枉法的不良風氣，改善執法環境；有效地促進法律知識的普及，消除和削弱執法的阻力，提高執法效率；激發廣大公民的社會參與熱情，通過自我教育和培養，提高公民素質，為進一步發展民主政治創造條件。

　　加強環保執法的民主性，增強環保執法的透明度，實現環保部門依法行政的必要手段，也是貫徹執行環境保護“公眾參與”原則的重要舉措。具體而言，目前可以考慮在排污許可證的核發、數額的排污費的征收等重大執法領域設立聽證程式，並建立鼓勵民眾參與環保執法的激勵機制，增強其自覺性和積極性。還要推行環保領域的政務公開制度，也是增強環保執法的民主性的重要手段。還可以考慮建立環保執法的回訪制度，多方面、多渠道征求民眾對環保執法的意見和建議。

　　2、建立公眾參與環境執法機制與制度，構建公眾的外部監督、企業的內部監督作用，形成相互制衡的“三元環境執法監督體系”

　　一是通過開展企業環保監督員試點工作，探索新型企業環境管理體制，促進企業提高自主守法水平和能力。二是積極推進環境信息公開工作。逐步推行企業年度環境報告書制度，實行上市企業年度環境審計和信息披露制度，及時公開環境違法重點案件的查處情況。三是廣開參與途徑。包括聘任特約環保監督員，加強環境保護社會團體參與制度，建立環境問題論壇制度和環境保護問卷調查制度，以建立公眾參與環境執法制度。規範行政處罰行為、建立行政處罰的監督機制、建立和完善環境執法檢查機制，充分發揮環境法管理機構的作用，如對重大案件依法主持聽證、審理行政覆議案件、行政賠償案件，徹底解決行政訴訟難的問題。吉林省在這方面作了有益的探討，他們在實行環境與發展綜合決策中，“制定了《吉林省環保局行政處罰工作程式》、《吉林省環保局各處職責與工作程式》、《吉林省環保局行政覆議程式》等制度；開展了嚴肅查處環境違法行為等項行動”。