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環境行政指導

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什麼是環境行政指導

  環境行政指導,是指環境行政主體在其職責、任務或其所管轄的事物範圍內,為適應行政管理需要,基於國家的法律原則和政策,在行政相對人的同意或協力之下,採取非強制性手段,不直接產生法律效果的行為

環境行政指導的特征[1]

  對於行政指導的一般法律特征,專家學者們有不完全相同的理解與認識。環境行政指導作為行政指導的一類,既具有與其他類型行政指導的共性特征,亦具有其特殊性。具體言之,我們認為環境行政指導具有以下基本的法律特征:

  (1)環境行政指導屬於非強制性行政行為。這是環境行政指導的本質特征。其包括了以下兩層涵義:一是環境行政指導屬於行政行為,是對一類行政行為的概稱。環境行政指導作為行政行為的一類,當然是為了執行一定的環境行政職能或者實現一定的環境行政目的而實施,在行為樣態上既可能表現為抽象行政行為,也可能表現為具體行政行為。二是環境行政指導屬於非強制行政行為的一種,環境行政指導不僅在實施過程中無需藉助強制性手段或者措施的作用,而且一般不會也不應當產生強制執行的效力或者後果,環境行政指導相對人對是否接受環境行政指導意見或者建議等通常享有高度的意思自治權利,且不會因不遵從環境行政指導而直接導致法律上的不利後果。

  (2)環境行政指導屬於積極行政行為行政指導是對傳統的“消極行政”和依法行政原則的必要的補充。傳統行政主要是“消極行政”,政府扮演“守夜人”的警察角色,對社會生活尤其是經濟活動很少主動干預。在現代市場經濟條件下,社會經濟生活日趨複雜化和多樣化,政府為了平衡社會整體利益和個人利益,兼顧公平與效率,註重降低社會成本和增進社會福利,消極行政已不能滿足客觀需要。這就要求行政主體從實現一定行政目的,特別是從社會經濟發展目的出發,實施積極的行動,包括採取行政指導方式,補充單純法律強制手段的不足。環境行政指導行為是在不違背法律原則和精神的前提下,為實現一定的行政目的而作出的,符合積極的法治原則,是對傳統依法行政原則的一種必要補充。所謂積極行政行為是相對於消極行政行為而言的概念範疇,是指行政主體為了實現一定的國家和社會公共利益,基於行政管理的客觀需要而積極、主動實施的行政行為。與其他積極行政指導行為一樣,環境行政指導作為一種行政方法或者行政行為,其實施並不需要行政相對人的申請或者請求,環境行政主體可以根據需要積極、主動作出環境行政指導行為。同時,環境行政指導作為一種比較靈活、柔性的行政方法,法律通常並不對其適用範圍、具體方式方法等作出十分嚴格的規制,即使在沒有法律上的明確規定或者依據的條件下,環境行政主體也可以在自己職責許可權的範圍之內基於環境行政管理的實際需要而作出環境行政指導行為。

  (3)環境行政指導是具有間接法律效果的行為。環境行政指導雖然一般對行政相對人不發生直接的法律效力,但我們不能因此就當然得出“環境行政指導在法律上沒有效力”的結論。這是因為,一方面,環境行政指導作為一類行政管理行為,其一經作出當然就應當具有相應的法律效力,即具有行政法上的公定力、確定力甚至非強制執行力,行政主體也不得隨意變更、撤銷或者廢止環境行政指導;另一方面,雖然行政相對人不遵從環境行政指導,不會直接導致不利法律後果的產生,但其也會問接影響相對人的行為或者利益。例如國家出台對重點產業的扶持性環境行政指導政策後,服從該項政策的行政相對人就有可能獲得直接的特權、優惠待遇(此即所謂的“誘導性利益”),不服從該項政策的行政相對人就不可能獲得這種特權、優惠待遇。

  (4)環境行政指導是方式多樣化的行政行為。環境行政指導方法的多樣性是指法律對環境行政指導具體方法沒有作出明確的羈束性規定,環境行政主體在行政管理過程中可以根據實際情況採取多種適宜的指導方法。這一特征使得環境行政主體在環境行政指導中擁有較大的自由裁量權,其可根據法定的職權職責和管轄事務的範圍靈活採取指導、勸告、建議、告誡等方式,對環境保護事項作出及時靈活的反應。環境行政指導在具體形式上既可以表現為行政規範性文件,也可以表現為會議傳佈或者會議紀要,還可以表現為會議通知、網路發佈等非紙面形式。

環境行政指導的分類[1]

  在行政法學上專家學者們依據不同的標準,對行政指導作了多種分類。與人們對行政指導的分類相適應,我們可以對環境行政指導作如下基本分類。

  (1)以有無法律依據為標準,分為有法律根據的環境行政指導和無法律根據的環境行政指導。前者是指法律、法規、規章明文規定的環境行政指導,後者是指沒有法律明文規定的環境行政指導。前者如林業行政主管部門根據《森林法》第6條“國家鼓勵林業科學研究,推廣林業先進技術,提高林業科學技術水平”的規定是就如何促進林業科學研究、林業先進技術的推廣等所作的指導;水行政主管部門根據《水法》第8條規定“國家厲行節約用水,大力推行節約用水措施,推廣節約用水新技術、新工藝,發展節水型工業、農業服務業,建立節水型社會。各級人民政府應當採取措施,加強對節約用水的管理,建立節約用水技術開發推廣體系,培育和發展節約用水產業”的規定是就如何建立節約用水技術開發推廣體系、培育和發展節約用水產業等所實施的指導。無法律依據的環境行政指導在實踐中則更為普遍,環境行政主體為了有助於搞好環境行政工作,均可採用不違背相關法律精神、原則的指導措施,例如在日常環境行政管理過程中隨時對行政相對人提出某種建議、勸告,以引導相對人的行為符合環境行政主體的某種正當行政意圖等。

  (2)環境行政指導以其指導層次為標準,分為巨集觀環境行政指導和個別環境行政指導。前者指環境行政主體對全行業、全流域、全地區的某個方面的環境行政工作或者針對社會上的一般公眾所作的環境行政指導。如國務院辦公廳《關於加強淮河流域水污染防治工作的通知》(國辦發【2004】93號)就是對如何加強淮河流域水污染防治工作所作的巨集觀性指導;國務院辦公廳《關於加強飲用水安全保障工作的通知》(國辦發【2005】45號)就是對如何加強飲用水安全保障工作所作的巨集觀性指導。後者指針對特定的行業、地區和特定的環境行政相對人進行的環境行政指導,如環境行政主體針對存在污染環境可能性的企業,提出預防污染問題發生的建議、勸告等行為,就屬於個別環境行政指導。

  (3)環境行政指導以其作用的性質為標準,分為促進性或者助成性環境行政指導與限制性環境行政指導。助成性環境行政指導是環境行政主體為有助於實現環境行政相對人的正當利益,採取鼓勵性措施等方式引導、激勵環境行政相對人積極作為的環境行政指導行為。例如,水行政主管部門根據《水法》第lO條“國家鼓勵和支持開發、利用、節約、保護、管理水資源和防治水害的先進科學技術的研究、推廣和應用”、第11條“在開發、利用、節約、保護、管理水資源和防治水害等方面成績顯著的單位和個人,由人民政府給行政相對人積極作為予以獎勵”之規定所實施的行政指導就屬於促進性或者助成性環境行政指導。所謂限制性環境行政指導,則是指環境行政主體通過採取警告、規勸等方式對環境行政相對人的違法或不當的行為進行以預防或制止為基本目的的環境行政指導。例如,環境保護行政主管部門根據《水污染防治法》第3條“國務院有關部門和地方各級人民政府,必須將水環境保護工作納入計劃,採取防治水污染的對策和措施”的規定所實施的旨在預防水污染的環境行政指導就屬於限制性環境行政指導。

環境行政指導的作用[2]

  在應對生態危機的過程中,環境行政指導發揮著越來越明顯的作用。

  1.環境行政指導可以及時彌補現行法律的不完備。隨著社會生活、環境問題的迅速發展,立法活動因其周期、費用知識等局限,不可能完全滿足社會生活和行政管理對立法的需要。在沒有立法而又急需行政管理的情況下,環境行政主體可採用行政指導方式以適時應對環境保護工作的新情況、新問題。

  2.環境行政指導具有區域環境和個別企業的針對性。法律和環境標準一律限制在環境保護工作中是不充分的,為防止公害保護環境,必須適應不同區域和不同企業的個性針對每一個發生源分別有針對性地採取合適的控制對策。

  3.新的公害控制技術在法制化之前,有必要先試驗性地加以適用。環境行政主體在進行技術指導時可以將新技術試驗性地運用,以不斷推新公害控制技術的發展和進步。

  4.環境行政指導作為區別於傳統行政手段的一種柔性的非強制性手段,可以剋服傳統手段的僵硬性,並且由於它的民主化色彩,有利於環境行政主體與相對人之間的理解、溝通,從而增進合作、減少對抗,更有利於行政目的的達成。

環境行政指導與法治行政原則[2]

  環境行政指導雖是無強制力的事實行為,但它出自公權力主體,故雖無法律上的約束力,但它對相對人們能威懾力,具有事實上的約束力。是故,環境行政指導的實施仍會對相對人的合法權益產生影響。為對其進行規範和控制,環境行政主體在進行行政指導時仍須遵守法治行政原則。一個合法的環境行政指導行為一般須同時滿足下列幾個要件:

  1.許可權合法。即環境行政主體只能在管轄權範圍內實施行政指導,超越管轄權範圍的應屆無效。

  2.程式合法。環境行政主體在進行行政指導時須遵循法定程式。

  3.沒有強制性。由於行政指導本質上是一種非權力性行政事實行為,因此,行政相對人是否服從行政指導可以自由選擇,環境行政主體不得以行政相對人不接受行政指導為由,對其採取不利的措施,否則將導致行政指導行為的無效。

  4.環境行政指導應遵循行政法的基本原則和基本精神,例如遵守裁量的規則和比例原則,不得濫用行政指導以實現不正當的行政目的。

  環境行政指導雖是事實行為,但一旦進行錯誤指導或違法指導,仍會給相對人合法權益帶來損害。此時,應為行政相對人提供法律上的救濟途徑。但我國的《中華人民共和國(行政訴訟法)若幹問題的解釋》(以下簡稱《若千解釋》)第1條第2款第4項規定,不具有強制力的行政指導行為不屬於行政訴訟的受案範圍。我們認為,不具有強制力的行政指導行為在侵害相對方的合法權益時,國家應基於法治國的精神給予彌補和救濟。今後我國應將行政指導納入行政訴訟行政賠償的範圍。

相關條目

參考文獻

  1. 1.0 1.1 劉志堅.環境行政法論.蘭州大學出版社,2007.4
  2. 2.0 2.1 陳泉生,張梓太.憲法與行政法的生態化.法律出版社,2001年12月第1版
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