環境行政程式

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

環境行政程式(Environmental Administrative Procedure)

　　環境行政程式是指由環境行政法律規範預先設定、有先後次序要求且為環境行政主體實施各類環境行政行為應當遵循的方式、方法、步驟、時限等的總稱。據此定義，我們所理解的環境行政程式就是指實施環境行政行為的程式，環境行政程式與環境行政行為程式可以被視為同一語。

　　“重實體，輕程式”的思想在我國法制建設當中有著明顯的體現，此種觀念對環境法規範的制定、執行等一系列活動都有影響。雖然改革開放以來我國環境法的發展一直處於一個“快車道”的狀態，但是在環境法制建設的立法層次上偏重於各種靜態的環境行政制度，忽略和輕視通過現代環境行政程式對環境法的實施過程進行有效的動態調整。因而，雖然近年以來我國加快了環境行政程式的立法步伐，環境行政程式立法從自然發展階段逐步轉入自覺和系統的發展階段，但是，環境行政程式立法仍落後於法制建設的總體進程，不能適應依法治國和依法行政的需要。例如，一些重大的環境行政強制執行還沒有明確、具體、統一的程式規定。此外，現有的一些環境行政程式立法也存在著比較抽象、不具體、操作性極差的問題。由於環境行政程式立法不完善，環境行政機關自定程式多，環境行政立法缺乏權威性，同時給相對人的義務多，導致相對人的權利容易在程式上喪失。因此，為瞭解決現今存在的問題，只有在環境法的各個實施環節建立行之有效的事前、事中和事後保障機制，清除環境管理法治化過程中的各種不良因素，加強環境行政程式的立法建設，才能充分保障環境行政法律規範的有效實施。

　　環境行政程式的功能主要體現在以下幾個方面：

　　(1)環境行政程式有利於規範環境行政主體實施環境行政權。環境行政機關在環境保護工作中起組織、指揮、監督、協調等作用。因而，要建立、健全一個環境資源合理利用的保護體制，實現全社會的環境保護法制化，首先應當將環境行政機關的管理活動置於憲法、法律的控制和約束之下，大力倡導和切實實行以政府平等守法及承擔法律責任為核心內容的法治行政。環境行政程式規定了環境行政行為的步驟、形式以及在法定期限內按一定順序進行的全過程，使環境行政主體在作出環境行政行為時有章可循，並將行為始終置於公開、公正的法定標準之上，從而將環境行政行為置於法律規範的約束之下，可以從制度上剋服行政任意、行政武斷、行政專橫以及行政職權的混亂。

　　(2)環境行政程式可以充分保障相對人的合法權益，使其較大程度地享受參與權，從而促進環境行政的民主化，推動環境行政法學政法治建設的進程。環境相對人的權利從應然性權利轉化為實然性權利，是通過環境行政程式的具體規定來實現的。環境行政程式是環境行政權力實現的載體。只有得到行政相對人的積極配合，才能使環境行政行為的效力發生影響，使環境管理的目標得以實現。環境行政相對人的行為只有依照環境行政程式法規定的步驟、方式，併在規定的時間內完成，才能被認定為合法有效，相對人也才能充分地對自己的權利進行維護。

　　(3)環境行政程式可以使環境行政管理機關的權力和環境行政相對人的權利有機結合，協調好合理利用環境資源中的各方矛盾，提高環境行政效率。在環境行政權的行使過程中，必然存在著環境行政管理機關的權力和環境行政相對人的權利之間的矛盾。科學、合理的環境行政程式可以將環境行政主體和相對人活動的步驟、方式、時效等程式性規定置於統一的規範中，使行政主體與相對人之間的關係在管理與被管理的過程中達到平衡。如果協調好了環境行政管理過程中的各種關係，使環境行政主體和相對人的活動規範化、標準化、統一化，且這種規範、標準、統一具有法律效力，就必然會提高環境行政管理的效率。

　　對於行政程式的價值問題，學術理論界一直存在不盡相同的認識。我們認為，任何程式作為一種操作技術和規則，固然應當有其內在價值與通過內在價值的實現而表現出來的外在價值。環境行政程式當然也不例外。我們根據環境行政程式在環境行政管理過程中發揮作用的實際情況，參照學界對行政程式價值問題的比較一致或者接近的認識，將環境行政程式最基本的價值、功能或者作用概括性為以下幾個方面：

　　1．秩序性價值

　　“秩序是自然界和平共處的社會運動、發展和變化的規律性現象”嘲，從法律秩序的角度而言，“秩序是法律之於社會的基本價值。秩序則意味著關係的穩定性、結構的一致性、行為的規則性、進程的連續性、事件的可預測性”嘲。環境行政程式是基於人們對環境行政行為運動、發展和變化的規律性認識，而通過一定立法形式所預先設定的辦事手續、步驟或者規程，其對環境行政行為具有導向性、規制性作用，不但可以通過對環境行政主體行為的具體引導、合邏輯性的規制，有效避免環境行政行為過程與諸環節的失序、紊亂等不良現象的發生，而且可以保證環境行政的一致性、連續性與穩定性，從而構建起良好的、安定的實施環境行政、參與環境行政的秩序，促成環境行政目標的有效實現。

　　2．控權性價值

　　環境行政程式的基本目的與功能就是制約環境行政權力，防控環境行政主體及其國家公務員濫用環境行政權力，或者在運用環境行政權力過程中消極不i作為。國家為了保護環境以及有效實現各種環境行政目的，必須設置各類環境；天行政主體，並賦予其有效履行職責所必須的具有支配性的環境行政權力，尤其j草是環境行政自由裁量權。但任何支配性的權力及其運用，均具有易被濫用或者}瑟腐化的特性，如果不對其採取有效手段或者措施予以控制、約束，就不可避免背3塹離正當行政目的。而法律預設的行政程式恰恰是對包括環境行政權在內的支配}衽性權力進行控制、約束的十分重要而有效的工具、措施或者手段。這是因為，國家通過環境行政程式法或者環境行政程式法律規範，對環境行政主體實施環境藉i行政行為的方式、方法、順序、時限、步驟等作出了具體明確的預先規定，為環境量{行政權的行使創設了嚴格的、必須遵從的規則，使之必須按事先設計好的公正論；合理的程式規則進行，這就會在很大程度上有效防控行政恣意，遏制行政權的濫用或者不用，保障環境行政目的的實現。

　　3．效率性價值

　　科學合理的行政程式，能夠最大限度降低環境行政成本與行政相對人參與環境行政的成本，提高辦事效率，因而具有直接的效率性價值。這主要表現在以下兩個方面：一是通過環境行政程式的導向性、規制性作用，可以引導環境行政主體在實施環境行政行為以及行政相對人在參與環境行政行為過程中，合理安排自己的行為，避免不必要的行為環節與錯誤或者不當的資源投入，從而降低成本，提高效率。二是正當環境行政程式對環境行政行為正當性、公平性的促成與保障，環境行政程式中所設計的諸多保障環境行政相對人參與環境行政、監督環境行政的制度作用的發揮，不但可以在很大程度上提高環境行政相對人接受、服從以及配合環境行政活動的主動性、積極性，從而減少環境行政糾紛，將環境行政行為作出後可能引起的社會震蕩減少到最低限度，而且可以督促與保障環境行政主體按照法律規定的程式合理地實拖環境行政行為，避免環境行政不作為或者濫作為等不良現象的發生，從而降低環境行政成本，提高行政效率，確保行政實體法在社會生活中的貫徹執行。

　　4．正義性價值

　　“正義只有通過良好的法律才能得到實現”。合理、科學、正當的環境行政程式是在環境行政領域實現社會正義、公平的重要途徑和手段。環境行政主體在實施環境行政管理過程中，尊重行政相對人的人格與利益，無論是實施受益性行政行為還是損益性行政行為，均依法給予行政相對人以無歧視或者無偏私的公平待遇，是實現社會正義的基本要求，是環境行政主體確立自身威信的源泉。也是取得行政相對人信任的基礎。環境行政程式的正義性價值表現在多個方面，其核心價值表現在以下兩個方面：一是有助於防控違法或者不當環境行政行為，促導和保障環境行政權的運作合乎社會公共利益，有效實現國家環境行政職能。二是有助於保證環境行政行為的公平性、公正性，切實保障與實現環境行政相對人的合法權益，實現社會正義目標。

　　包括環境行政程式在內的行政程式的要素，也即行政程式的構成要件，它是指構成行政程式的基本成分、內容或要素。對於任何行政行為而言，其行政程式是一個自始至終的動態過程，而這種過程是法定的、由相互之間具有內在聯繫的不同的成分或要素所構成的整體，如果離開了基本要素的存在也就不會有完整行政程式的存在，行政程式也就難以發揮應有的作用和功能，環境行政程式自然也不例外。例如，如果行政程式沒有設定嚴格的、有順序的實施行政行為的步驟，也就難以稱其為程式。當然，行政程式是一個相對概念，它是對行政主體所應遵循的由各種程式要素所構成的、完整的實施行政行為程式的總稱。如行政處罰程式、行政覆議程式等即是從此含義而言的。也可以特指實施行政行為過程中的某一具體步驟或程式，如治安行政處罰程式中的傳喚、訊問、取證、裁決等亦可稱為行政處罰程式中的具體行政程式。因此，就行政程式麗言，一個大的、完整的程式過程由若幹具體的、小的程式過程所組成，而每個小的過程既屬於大的行政程式過程的組成部分，又是一個獨立的程式。但不論是整體意義上而言的行政程式，還是作為整體行政程式組成部分的具體行政程式，都必須有其程式要素所構成。對於行政程式的要素，學者們有不完全相同的理解與認識網。參照學界關於行政程式要素或者構成要件的比較趨同的認識，根據我們對行政程式構成要素的理解，我們將環境行政程式的基本構成要素歸納為步驟、方式、形式和時限四個要素。

　　1．步驟

　　所謂步驟，是指構成環境行政程式的前後相繼的不同階段或環節。任何環境行政程式都是由若幹步驟所構成的完整過程。例如實施環境行政覆議行為的程式由申請、受理、審查、裁決、送達等步驟構成。步驟是環境行政程式最基本、最重要的要素，是整個環境行政程式的基礎。這是因為：第一，人們開展活動的任何程式都離不開必要的步驟，離開了步驟的程式是不存在的。第二，就一個完整的程式過程而言，如果步驟設置不合理、不科學，如步驟不完整、步驟的先後次序不當等，程式就無助於切實保證活動的正確性、高效率。第三，構成程式的其他要素，如方式、形式、時限等，實質上又附著於步驟，是每一程式步驟的具體要求或構成成分。如果離開了步驟的存在，其他程式要素也就失去了存在意義。例如，時限作為程式的構成要素是對整個程式過程存續時間長短的要求或限定。其根據實施環境行政行為程式步驟的多少、每一步驟所需時間的長短等予以確定，離開了步驟就難以規定合理的行為時限。第四，就構成實施某個環境行政行；為程式的各個步驟而言，其實際上又屬於相對獨立的、各個不同的具體程式。它們又有各自的程式步驟。如果它們的程式步驟不科學、不合理，也就會嚴重影響和制約整體程式作用的發揮。

　　2．方式

　　所謂方式，就是指實施環境行政行為的具體方式方法。任何環境行政行為都必須通過一定方式方法來實施，離開了一定的、具體的方式方法，環境行政程式的每一個步驟就無法進行，整個環境行政程式也就難以存在併發揮作用。例如，環境行政主體實施環境行政監督檢查行為就必須要藉助實地調查、書面審核、聽取彙報、召開座談會等多種方式方法進行；環境行政主體在作出吊銷許可論證等重要的環境行政處罰時要履行聽證程式，而履行聽證程式暨舉行聽證會，就必然有一個採用何種方式方法舉行聽證的問題。對於實施環境行政行為而言，實際上環境行政程式的每一步驟本身就意味著一種特定的方式方法。而每個步驟作為一種具體的行政程式，必然又有其履行該程式、實現程式目的的各種必要的方式方法。

　　3．形式

　　作為行政程式構成要素的形式，是指表達和反映環境行政程式的進行階段和活動內容的形式。環境行政行為的程式由若幹階段或步驟所組成，每一階段或步驟都有自己特有的活動內容及所要達到的目標，而這種活動內容及所追求的目標是否達到，必須藉助於一定的形式才能表現出來，才能使人們知曉特定環境行政行為所處的行為過程及行為狀況。一般言之，環境行政程式所言的形式是指書面形式，是法律明確規定或要求的形式(所謂要式)。就以環境行政主體實施環境行政許可行為的一般程式而言，在申請環節，公民、法人或者其他組織提出環境行政許可申請，必須遞交申請書或者通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換、電子郵件等形式提出申請；在受理環節，環境行政主體受理或者不受理許可申請，應當出具加蓋本行政主體專用印章和註明日期的書面憑證；在審查環節，環境行政主體負責審查的機構或者工作人員經過認真審查，一般須向所在環境行政主體提出書面審查意見；在決定環節，環境行政主體必須依法作出書面決定，需要頒發行政許可證件的，應當向申請人頒發加蓋本行政主體印章的行政許可證件。

　　4．時限

　　所謂時限是指環境行政主體實施環境行政行為、履行環境行政程式的法定期限。例如，《環境影響評價法》第22條第3款“審批部門應當自收到環境影響報告書之日起六十日內，收到環境影響報告表之日起三十日內，收到環境影響登記表之日起十五日內，分別作出審批決定並書面通知建設單位”的規定，就是對環境保護行政主體作出有關審批決定的時限的規定。國家通過立法形式設定環境行政程式的基本目的之一就是保證和提高行政工作的效能，如果對環境行政行為的實施時限不做出明確的、必要的規定，也即環境行政程式如果離開了時限這一構成要素，其不但難以實現提高行政效能的目的和作用，而且還會因環境行政行為的實施遲延損害國家、社會及行政相對人的利益。當然，環境行政程式中時限的規定，必須要符合實施環境行政行為的難易程度、複雜程度及由此而決定的需時長短要求，做到合理適度，使之既有利於提高行政效率，又有利於切實保證行政行為的質量。從國家有關立法的具體情況來看，法律規範對環境行政程式時限的規定主要有以下兩種情形：一是規定環境行政行為從始至終的最長時限，環境行政主體必須在此時限之內及時作出環境行政行為。如根據《行政覆議法》第31條的規定，環境行政覆議機關應當自受理申請之日起60日內作出行政覆議決定。其二，在對環境行政程式全過程所需時限作出統一規定的前提下，又對其中的某一具體程式的時限作出規定。如《行政覆議法》在規定了的覆議決定期限的同時，又對公民、法人或者其他組織申請覆議的期限、覆議機關作出受理決定的期限、移送管轄的期限等作出了具體規定。有時候法律文件不規定具體時間或日期，只規定時閻起止點。如《行政處罰法》第3l條規定：“行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，並告知當事人依法享有的權利”。

　　根據環境行政主體按照法定程式實施環境行政行為的實際，參照學界對行政程式所作的基本分類，我們對環境行政程式作如下基本分類：

　　1．創製環境行政規範的環境行政程式與實施環境行政規範的環境行政程式

　　這是根據環境行政程式所適用的對象是創製環境行政規範的環境行政行為，還是實施環境行政規範的環境行政行為(即所謂的抽象環境行政行為與具體環境行政行為)的不同所作的一種分類。所謂創製環境行政規範的環境行政程式，是指為創製環境行政規範的行政行為所應當遵循的行政程式，例如環境行政立法程式、制定環境行政規範性文件的程式等；實施環境行政規範的環境行政程式是指為規範實施環境行政規範的行政行為而設置的行政程式，例如環境行政處罰程式、環境行政許可程式、環境行政強製程序等。對環境行政程式作如此分類的學理基礎是環境行政程式所適用的環境行政行為的差異性。

　　2．內部環境行政程式與外部環境行政程式

　　這是根據環境行政程式適用的對象是內部環境行政行為還是外部環境行政行為而作的一種分類。所謂內部環境行政程式是指為規範內部環境行政行為而設置的環境行政程式，如環境行政主體公文處理程式、環境行政主體對所屬；國家公務員的獎懲任免等人事行政程式、環境行政規章備案程式、環境行政機構設置程式等均屬內部環境行政程式。因內部環境行政程式是用於環境行政主體處理內部行政事務、對其所屬機構和工作人員實施內部環境行政行為的程式，因而通常不會直接影響社會上的公民、法人和其他組織的合法權益。所謂外部行政程式則是指環境行政主體實施外部環境行政行為時所適用的程式，如環境行政征收程式、環境行政處罰程式、環境行政強製程序等。外部環境行政程式作為規範環境行政主體對外部行政相對人實施環境行政行為的程式，一般會對環境行政相對人的權益產生直接影響。對環境行政程式作這一分類的意義在於，內部環境行政程式與外部環境行政程式各有其範圍、特點和作用，在環境行政程式立法和執法過程之中，我們既要重視外部環境行政程式的構建與運用，同時還必須重視內部環境行政程式的構建與運用。因為，對於保護公民、法人和其他組織的合法權益、督促環境行政主體依法行政、合理行政等而言，外部環境行政程式固然不失其重要作用，但內部環境行政程式的存在及其規範化、法制化在某種意義上也可以說是環境行政主體正確行使行政權的基礎或條件。如果環境行政主體離開了內部行政程式，就會導致行政失序，影響行政決策的科學性和民主化，影響行政工作人員的合法權益的公正、有效實現及其工作的積極性、主動性，不利於環境行政主體內部的團結與穩定，因而也就難以切實保證環境行政主體對外部環境行政事務實施合理合法的、有效的管理。同時，內部環境行政程式和外部環境行政程式的劃分，還有利於在充分認識兩類程式的不同特點和規律的基礎上，分別相應制定符合內部環境行政行為和外部環境行政行為特點和規律的行政程式，使環境行政程式發揮應有的良好作用。

　　3．主要環境行政程式與次要環境行政程式

　　主要環境行政程式和次要環境程式是根據行政程式在實施環境行政行為過程中的地位和作用，亦即環境行政程式對環境行政相對人的合法權益是否具有或者可能具有實質性影響而作的一種分類。主要環境行政程式是在實施環境行政行為過程中發揮重要作用的、不可或缺的程式，是指對環境行政相對人的合法權益具有或者可能具有實質性影響的環境行政程式，如環境行政處罰中的表明身份程式、告知程式、聽證程式等。其具有以下兩個重要特征：一是這種程式是構成環境行政程式的必經步驟，如果離開了它，整個行政程式就不完整；二是這種程式是否得以履行會直接影響或者有可能影響環境行政相對人的合法權益，並會導致環境行政行為的無效。例如，環境行政主體在作出環境行政處罰行為時，如果沒有根據《行政處罰法》等的有關規定履行告知或者聽取行政相對人陳述、申辯的程式，不但是對環境行政相對人的知情權、陳述申辯權等合法權利的直接侵犯，而且還有可能侵犯行政相對人的實體權益，在法律後果上還會因此導致環境行政處罰行為的不能成立。所謂次要環境行政程式是指居於次要地位、對環境行政相對人合法權益不具有或者通常不具有實質性影響的環境行政程式。例如，環境行政覆議機關超過法定覆議期限遲延作出覆議決定，一般既不會直接影響環境行政相對人的合法權益，也不會直接導致環境行政覆議行為的無效。我們認為，如果環境行政行為違反了主要程式即構成嚴重的程式違法，在其引致申訴、覆議和訴訟後果之後。經審查應依法撤銷該行政行為；如果環境行政行為僅僅是違反了次要程式，一般不宜因程式違法而決定或者裁判撤銷該行政行為，可以採用責令環境行政主體對程式予以補正，並通過行政、司法建議等方式指出違法之處，追究無正當理由而故意違反次要行政程式的工作人員的行政責任，以督促環境行政主體及其工作人員嚴格遵循次要程式。對環境行政程式作這一分類有助於人們認識不同行政程式在實施環境行政行為過程中的主次地位和輕重程度，正確區分違反主要程式和次要程式的責任輕重與後果大小，從而為環境行政行為的合法成立和司法審查提供一個更為合理的、可操作性的標準。

　　4．強制性環境行政程式與任意性環境行政程式

　　這是根據環境行政程式對環境行政主體約束程度或者環境行政主體對環境行政程式是否必須遵守的不同所作的分類。強制性環境行政程式是指環境行政主體在實施環境行政行為時依法必須履行的程式。例如，環境行政主體在作出依法應當舉行聽證的環境行政處罰決定時，須告知當事人有舉行聽證的權利，在當事人要求舉行聽證時，環境行政主體必須舉行聽證會。這裡的告知程式、聽證程式就屬於強制性環境行政程式，環境行政主體若違反這些強制性的環境行政程式，將導致行政行為不能成立的後果。所以，對於強制性環境行政程式，環境行政主體在實施行政行為時必須嚴格遵守，沒有自主選擇決定是否適用的權力，也沒有增加或者減少行政行為步驟、方式、時限的權力，當然也沒有顛倒行政行為順序的權力。所謂任意性程式則是指環境行政主體在實施行政行為時，依法可以自主選擇適用的程式。將環境行政程式劃分為強制性環境行政程式和任意性環境行政程式的學理基礎是行政自由裁量權理論，而其法律意義是違反這兩種程式的法律後果不同：違反強制性環境行政程式只發生行政行為合法與否的問題，在行政覆議與司法審查中，行政覆議機關或者人民法院對違反強制性環境行政程式的行政行為將予以撤銷或撤銷並責令重作；違反任意性環境行政程式的行政行為，除了合法與否外，還會發生合理與否的問題，在行政覆議與司法審查中，行政覆議機關或者人民法院對違反任意性環境行政程式的行政行為一般不予以撤銷或責令重作，只有在其超出法定選擇範圍或選擇極不合理，對行政自由裁量權構成濫用時，才會對違反任意性環境行政程式的行政；行為予以撤銷或撤銷並責令重作。

　　5．事前環境行政程式與事後環境行政程式

　　這是根據環境行政程式所處的階段是在行政行為成立之前還是在行政行為成立之後所作的劃分。所謂事前環境行政程式是指環境行政行為在形成過程中所應遵循的程式，它始於環境行政行為的開始，終於環境行政行為的做出。如環境行政立法過程中所進行的聽證程式，環境行政處罰過程中的調查取證程式以及調查之前的表明身份程式等。所謂事後環境行政程式則是對已經做出的環境行政行為進行事後複查或者補救等的程式，如環境行政行為做出之後的行政覆議程式等。在嚴格的意義上，事後環境行政程式一般並不是受事先環境行政程式規制的環境行政行為本身的程式，而是對按照事先程式所做出的環境行政行為在事後進行救濟等的其他行政行為應當履行的程式。可能是因為事後程式與按照事先程式所做出的行政行為有一定的關係，學者們才對包括環境行政程式在內的行政程式作如此分類。因此，事先程式是每一個環境行政行為都必須履行的程式，而事後程式就不一定是每個環境行政行為都會引發或經歷的程式。對於環境行政程式作如此分類的實際意義在於：為了保證環境行政行為的合法有效性，在重視事後程式對環境行政行為的監督和救濟作用的同時，更須重視事先程式的重要作用。這是因為，在環境行政程式中事先程式較之於事後程式占有更大的比重，事先程式是所有環境行政行為均應遵循的程式。科學、嚴格的事先程式，可起到“防患於未然”的作用，使違法或者不當的環境行政行為無從產生。因此，對於保證環境行政行為的合法而言，事先程式是一種積極程式，事後程式則是一種相對消極的程式。良好的事先程式還可以避免或最大可能地減少事後程式，從而保證和提高環境行政效率。

　　環境行政程式，作為一類特定的行政程式，也具有為所有行政程式所共有的行政性、法定性、多樣性、分散性等基本特征。它與其他類型的行政程式的區別，主要表現在以下三個方面：一是設定程式的立法性文件或者法律規範有所不同。環境行政程式，除了由一部分關於行政的通用性立法文件或者行政法律規範所設定之外，還需要藉助大量的環境法律、法規、行政規章等立法文件來設定。二是程式所規制、約束、保障的行政行為的性質不同。環境行政程式所規制、約束、保障的行政行為只能是環境行政符為，包括創製環境行政規範的行政行為與實施環境行政規範的行政行為。三是程式所用以實現的實體法律規範的行政不同。環境行政程式法從某種意義上可以說是環境行政實體法的“助法”，環境行政程式是實現環境行政實體性法律規範所確定的內容的重要手段、工具。