環境管理

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環境管理(Environmental Management)

目錄

環境管理的概念

  環境管理從20世紀70年代初開始形成,並逐步發展成為一門新興學科。國內外學者對環境管理的概念與內涵認識日益深化。“環境管理”概念1974年在墨西哥召開的“資源利用、環境與發展戰略方針”專題研討會上首次被正式提出,此次會議形成了三點共識:①全人類的一切基本需要應當得到滿足;②要進行發展以滿足基本需要,但不能超出生物圈的容許極限;③協調這兩個目標的方法是環境管理。

  1975年休埃爾在其《環境管理》一書中對環境管理做了專門闡述,指出“環境管理是對損害人類自然環境質量的人為活動(特別是損害大氣、水和陸地外貌質量的人為活動)施加影響”。他特別說明,所謂“施加影響”是指“多人協同的活動,以求創造一種美學上會令人愉快、經濟上可以生存發展、身體上有益於健康的環境所作出的自覺的、系統的努力。”我國學者劉天齊主編的《環境技術與管理工程概論》一書中,對環境管理的含義作出瞭如下論述“通過全面規劃,協調發展與環境的關係,運用經濟、法律、技術、行政、教育等手段,限制人類損害環境質量的行為,達到既滿足人類的基本需要,又不超出環境的容許極限的目的。”

  根據國內外學者的闡述,環境管理的含義主要應涵蓋以下四個方面。

  (1)協調發展與環境的關係。建立可持續發展經濟體系、社會體系和保持與之相適應的可持續利用的資源和環境基礎,是環境管理的根本目標。

  (2)運用各種手段限制人類損害環境質量的行為。人在管理活動中扮演著管理者和被管理者的雙重角色,具有決定性的作用,因此環境管理的核心是對人的管理。

  (3)環境管理是一個動態過程。它必須適應社會、經濟、技術的發展,並及時調整政策措施,使人類的經濟活動不超過環境的承載能力和自凈能力。

  (4)環境保護作為國際社會共同關註的問題,環境管理需要超越文化和意識形態等方面的差異,採取協調合作的行動。

  綜上所述,可以認為,環境管理是指依據國家的環境政策、法律、法規和標準,堅持巨集觀綜合決策與微觀執法監督相結合,從環境與發展綜合決策人手,運用各種有效管理手段,調控人類的各種行為,協調經濟、社會發展同環境保護之間的關係,限制人類損害環境質量的活動以維護區域正常的環境秩序和環境安全,實現區域社會可持續發展的行為總體。其中,管理手段包括法律、經濟、行政、技術和教育五個手段,人類行為包括自然、經濟、社會三種基本行為。

環境管理的特點

  環境管理的性質決定了環境管理具有行政管理的權威性和強制性特征,除此之外還具有區別於一般行政管理的區域性、綜合性、社會性和決策的非程式化特點。

  1.權威性

  環境管理的權威性表現為環境保護行政主管部門代表國家和政府開展環境管理工作,行使環境保護的權力,政府其他部門要在環保部門的統一監督管理之下履行國家法律所賦予的環境保護責任和義務。

  2.強制性

  環境管理的強制性表現為在國家法律和政策允許的範圍內為實現環境保護目標所採取的強制性對策和措施。例如,關閉“十五小”、污染限期治理等,就是根據國家的環保產業政策、環保行業政策、環保技術政策,為實現經濟增長方式轉變所採取的強制性措施。

  3.區域性

  作為一個工作領域,環境管理存在很強的區域性特點。這個特點是由環境問題的區域性、經濟發展的區域性、資源配置的區域性、科技發展的區域性和產業結構的區域性等特點所決定的。

  中國的地域廣闊,各地情況差異很大。從地理位置上看是“西高東低”,但從經濟發展水平和人們的環境意識上看卻是“東高西低”。環境管理的區域性特點告訴我們,開展環境管理要從國情、省情、地情出發,既要強調全國的統一化管理,又要考慮區域發展的不平衡性,防止簡單化,不搞“一刀切”。我們既不能盲目照搬國外先進的管理經驗,又不能盲目推廣國內個別地區的管理做法;既不能按照東部沿海地區的發展模式來發展中、西部地區的經濟,又不能完全按照東部沿海地區環境保護的標準和要求來推進中、西部地區的環境保護工作。開展環境管理工作,要從實際情況出發,制定有針對性的環境保護目標和環境管理的對策與措施。

  4.綜合性

  環境管理的綜合性是由環境問題的綜合性、管理手段的綜合性、管理領域的綜合性和應用知識的綜合性等特點所決定的。因此說,開展環境管理必須從環境與發展綜合決策人手,建立地方政府負總責、環保部門統一監督管理、各部門分工負責的管理體制,走區域環境綜合治理的道路。

  環境管理的綜合性是區別於一般行政管理的主要特點之一。在實際環境管理工作中,既要充分發揮環境保護部門的職能和作用,又要動員全社會的力量,極大地調動社會各階層及政府各部門的環境保護積極性,實施分工合作、綜合協調、綜合管理

  5.社會性

  保護環境就是保護人的環境權和生存權。因此,環境保護是全社會的責任與義務,涉及每個人的切身利益,開展環境管理除了專業力量和專門機構外,還需要社會公眾的廣泛參與。這意味著一方面要加強環境保護的宣傳教育,提高公眾的環境意識和參與能力;另一方面要建立、健全環境保護的社會公眾參與和監督機制,這是強化環境管理的兩個重要條件。

  培養公眾具有較強的環境意識和參與能力是做好環境保護工作的社會基礎。離開了這個社會基礎,環境保護事業將一事無成。有了這個社會基礎,才能更好地發揮環境保護部門執法監督的職能。

  實踐證明,環境管理離不開強有力的監督。而來自於社會公眾的這種“自下而上”的監督力度遠大於來自於政府的“自上而下”的監督。為做到這一點,提高社會公眾的環境意識及建立、健全環境保護的社會公眾參與和監督機制是非常重要的,也是推進國家環境保護事業的一項緊迫任務。

  6.環境決策的非程式化特點

  決策可分為程式化決策非程式化決策兩種,它是針對組織活動所存在的例行和非例行兩種活動而分類的。程式化決策是針對諸如材料管理、財務管理、工商稅務管理、交通管理等一類例行活動而言的。這類決策可以程式化到呈現出重覆和例行狀態,可以程式化到制訂出一套處理這些決策的固定程式,以致每當它出現時,不需要再重覆處理它們。非程式化決策是指那種從未出現過的,或者其確切的性質和結構還不很清楚或者相當複雜的決策,如新產品研究和開發、企業的多樣化經營、新工廠的擴建、環境執法監督等一類非例行狀態的決策。

  一般行政管理具有決策的程式化特點,對於重覆出現的問題可採用固定的程式來決策、來解決。而環境管理中的決策大多數表現為新穎、無結構、具有非尋常的、非重覆的例行狀態和不尋常的影響。這是因為每一個環境問題的產生具有非例行、非尋常狀態,每一個環境問題的處理和解決的程式與方案無法預先設定。因此,環境決策具有明顯的非程式化特點,這是環境管理與一般行政管理的一個重要區別。

環境管理的類型

  (一)從環境管理的範圍劃分
  1.流域環境管理

  流域環境管理是以特定流域為管理對象,以解決流域環境問題為內容的一種環境管理。根據流域的大小不同,流域環境管理可分為跨省域、跨市域、跨縣域、跨鄉域的流域環境管理。例如,中國針對淮河流域、太湖流域、遼河流域、長江流域、黃河流域、珠江流域和松花江流域開展的環境管理就是典型的跨省域的流域環境管理,而滇池流域和巢湖流域的環境管理就是省域內的跨市域、跨縣域的流域環境管理。

  2.區域環境管理

  區域環境管理是以行政區劃為歸屬邊界,以特定區域為管理對象,以解決該區域內環境問題為內容的一種環境管理。根據行政區劃的範圍大小,可分為省域環境管理、市域環境管理、縣域環境管理等。同時,還可分為城市環境管理、農村環境管理、鄉鎮環境管理、經濟開發區環境管理、自然保護區環境管理等。

  3.行業環境管理

  行業環境管理是一種以特定行業為管理對象,以解決該行業內環境問題為內容的環境管理。由於行業不同,行業環境管理可分為幾十種類型,如鋼鐵行業環境管理、電力行業環境管理、冶金工業環境管理、化工行業環境管理、建材行業環境管理、醫葯行業環境管理、造紙行業環境管理、釀造行業環境管理、印染行業環境管理、交通部門環境管理、服務行業環境管理等。

  4.部門環境管理

  部門環境管理是以具體的單位和部門為管理對象,以解決該單位或部門內的環境問題為內容的一種環境管理。例如,企業環境管理就是一種部門環境管理。

  (二)從環境管理的屬性劃分
  1.資源環境管理

  資源環境管理是指依據國家資源政策,以資源的合理開發和持續利用為目的,以實現可再生資源的恢復與擴大再生產、不可再生資源的節約使用和替代資源的開發為內容的環境管理。例如,流域環境管理就是一種典型的資源環境管理。這是因為,可以把一個流域的水環境容量根據發展的公平性原則看成是面對整個流域可以重新進行優化分配的一種“資源”。同樣,污染物總量控制也是一種資源環境管理。這是由於一個區域的污染物總量控制目標可看成是一種“資源”——可以根據國家產業政策和企業的技術優勢在該區域內通過排污交易市場進行再分配的“資源”。對總量目標分解的實質就是對這種“資源”的再分配

  2.質量環境管理

  質量環境管理是一種以環境質量標準為依據,以改善環境質量為目標,以環境質量評價和環境監測為內容的環境管理。這種管理是一種標準化的環境管理。開展質量環境管理,意味著不考慮經濟行為主體的生產技術水平和污染防治技術水平,也不考慮資源開發技術能力怎樣,管理者只關心環境質量問題。達到區域環境質量標準就允許繼續保持生產行為或資源開發行為,達不到區域環境質量標準,就要依法終止生產行為或資源開發行為。所以,開展這種類型的環境管理在完全法制化國度里容易實施,而在發展中國家由於受到經濟發展水平和科技發展水平等因素的制約和影響,實踐性較差。

  3.技術環境管理

  技術環境管理是一種通過制定環境技術政策、技術標準和技術規程,以調整產業結構、規範企業的生產行為、促進企業的技術改革與創新為內容,以協調技術經濟發展與環境保護關係為目的的環境管理。從廣義上講,環境保護技術可分為環境工程技術(具體包括污染治理技術、生態保護技術)、清潔生產技術、環境預測與評價技術、環境決策技術、環境監測技術等方面。技術環境管理要求有比較強的程式性、規範性、嚴謹性和可操作性。

  (三)從環保部門的工作領域劃分
  1.規劃環境管理

  規劃環境管理是依據規劃或計劃而開展的環境管理。這是一種超前的主動管理,也稱為環境規劃管理。其主要內容包括:制定環境規劃;將環境規劃分解為環境保護年度計劃;對環境規劃的實施情況進行檢查和監督;根據實際情況修正和調整環境保護年度計劃方案;改進環境管理對策和措施。

  2.建設項目環境

  管理建設項目環境管理是一種依據國家的環保產業政策、行業政策、技術政策、規劃佈局和清潔生產工藝要求,以管理制度為實施載體,以建設項目為管理內容的一類環境管理。建設項目包括新建、擴建、改建和技術改造項目四類。

  3.環境監督管理

  環境監督管理是從環境管理的基本職能出發,依據國家和地方政府的環境政策、法律、法規、標準及有關規定對一切生態破壞和環境污染行為以及對依法負’有環境保護責任和義務的其他行業和領域的行政主管部門的環境保護行為依法實施的監督管理。

環境管理的目的

  環境問題的產生並且日益嚴重的根源在於人們自然觀上的錯誤,以及在此基礎上形成的基本思想觀念上的扭曲,進而導致人類社會行為的失當,最終使自然環境受到干擾和破壞。也就是說,環境問題的產生有兩個層次上的原因:一是思想觀念層次上的;二是社會行為層次上的。基於這種思考,人們終於認識到必須改變自身一系列的基本思想觀念,必須從巨集觀到微觀對人類自身的行為進行管理,以儘可能快的速度逐步恢復被損害了的環境,並減少甚至消除新的發展活動對環境的結構、狀態、功能造成新的損害,保證人類與環境能夠持久地、和諧地協同發展下去。這就是環境管理的根本目的。具體來說,環境管理的目的就是通過對可持續發展思想的傳播,使人類社會的組織形式運行機制以及管理部門和生產部門的決策、計劃和個人的日常生活等各種活動,符合人與自然和諧相處的要求,並以法律法規、規章制度、社會體制和思想觀念的形式體現出來。具體來說就是創建一種新的生產方式、新的消費方式、新的社會行為規則和新的發展方式,來保護和改善環境。

環境管理的任務

  環境管理的基本任務是:轉變人類社會的一系列基本觀念和調整人類社會的行為。

  觀念的轉變是根本。觀念的轉變包括消費觀、倫理觀、價值觀、科技觀和發展觀直到整個世界觀的轉變。這種觀念的轉變將是根本的、深刻的,它將帶動整個人類文明的轉變。當然,要從根本上扭轉人類既成的基本思想觀念,顯然不能單純通過環境管理就能達到目的,但是環境管理卻可以通過建設一種環境文化來為整個人類文明的轉變服務。環境文化是以人與自然和諧為核心和信念的文化,環境管理的任務之一就是要指導和培育這樣一種文化,以取代工業文明時代形成的以人為中心、以人的需要為中心、以自然環境為征服對象的文化,並將這種環境文化滲透到人們的思想意識中去,使人們在Et常的生活和工作中能夠自覺地調整自身的行為,以達到與自然環境和諧的境界。

  文化決定著人類的行為,只有轉變了過去那種視環境為征服對象的文化,才能從根本上去解決環境問題。所以,從這個意義上來講,環境文化建設是環境管理的一項長期的根本任務。

  相對於思想觀念的轉變而言,行為的調整是較低層次上的調整,然而卻是更具體、更直接的調整。人類的社會行為可以分為行為主體、行為對象和行為本身三大部分。從行為主體來說,還可以分為政府行為、市場行為和公眾行為三種。政府行為是總的國家的管理行為,諸如制定政策、法律、法規、發展計劃並組織實施等。市場行為是指各種市場主體包括企業和生產者個人在市場規律的支配下,進行商品生產和交換的行為。公眾行為則是指公眾在日常生活中諸如消費、居家休閑、旅游等方面的行為。這三種行為都可能會對環境產生不同程度的影響。

  另外,在這三種行為中,政府的決策和規划行為,特別是涉及資源開發利用和經濟發展規劃的行為,往往會對環境產生深刻而長遠的影響,其負面影響一般很難或無法糾正。市場行為的主體一般是企業,而企業的生產活動一直是環境污染和生態破壞的直接製造者。公眾行為對環境的影響在過去並不是很明顯,但隨著人口的增長尤其是消費水平的增長,公眾行為對環境的影響在環境問題中所占的比重將會越來越大。由於消費方式的原因,大量的產品在未得到充分利用或仍可以作為資源回收再利用的情況下,就被公眾當成了廢物丟棄,這不僅加劇了固體廢物對環境的污染,而且也對資源的可持續利用造成影響。由以上的分析可見,環境管理的兩項任務是相互補充、互為一體的。其中,環境文化的建設是根本性的,但是文化的建設是一項長期的任務,短期內對環境問題的解決效用不是很明顯,而行為的調整則可以比較快地見效。同時,行為的調整也可以促進文化的建設。所以對於環境管理來講,這兩項任務不可偏廢。

環境管理的主體

  環境管理的主體是指“誰來管理”和“管理誰”的問題。其廣義的理解,是指環境管理活動中的參與者或相關方,而不一定是狹義的所謂的“管理者”。在現實生活中,人類社會的行為主體可以分為政府、企業和公眾三大類。在環境管理中,政府、企業和公眾都是環境管理的主體。

  1.政府

  政府作為社會公共事務的管理主體,包括中央和地方各級的行政機關。在理論上它應該還包括立法、司法等機關。政府依法對整個社會進行公共管理,而環境管理則是政府公共管理中的一個分支。在三大行為主體中,政府是整個社會行為的領導者和組織者,同時它還是各地政府間衝突、協調的處理者和發言人。政府能否妥善處理政府、企業和公眾之間的利益關係,促進保護環境的行動,對環境管理起著決定性的作用。所以,政府是環境管理中的主導性力量。

  政府作為環境管理主體的具體工作包括:制定適當的環境發展戰略,設置必要的專門環境保護機構,制定環境管理的法律法規和標準,制定具體的環境目標、環境規劃、環境政策制度,提供公共環境信息和服務,開展環境教育等。

  另外,在全球性環境問題管理方面,政府作為環境管理主體的管理內容是對以國家為基本單位的國際社會作用於地球環境的行為進行管理,如國際合作、全球環境條約協議的簽署和執行等。

  2.企業

  企業在社會經濟活動中是以追求利潤為中心的獨立的經濟單位。企業是各種產品的主要生產者和供應者,是各種自然資源的主要消耗者,同時也是社會物質財富積累的主要貢獻者。因此,企業作為環境管理的主體,其行為對一個區域、一個國家乃至全人類的環境保護和管理有著重大的影響。

  企業對自身的環境管理的內容包括:企業制訂自身的環境目標、規劃,開展清潔生產迴圈經濟,通過和執行IS014000環境管理體系標準,實行綠色營銷、發展企業綠色安全和健康文化等。另外,企業作為人類社會產業活動的主體,其環境管理行為對政府和公眾的環境保護行為有很大影響。只有企業設計和生產出綠色產品,公眾才能使用;只有大量的企業不斷開發綠色環保的先進技術和經營方式,才能推動政府在完善環保法律、嚴格環保標準等方面加強環境管理,從而推動整個社會的進步。從這個意義上講,企業環境管理既與政府、公眾的環境管理行為互動,又發揮著重要和實質性的推動作用。

  3.公眾和非政府組織

  公眾包括個人與各種社會群體。他們是環境管理的最終推動者和直接受益者。公眾在人類社會生活的各個領域和方面發揮著最終的決定作用。公眾能否有效地約束自己的行為,推動和監督政府和企業的行為,是公眾主體作用體現與否的關鍵。

  公眾環境管理是公眾參與的環境管理,實際上,公眾作為環境管理的主體作用並不是以一個整體的形式出現在環境事務中,而主要是以散佈在社會各行各業、各種崗位上的公眾個體以及以某個具體目標組織起來的社會群體的行為來體現的。在某些情況下,一些在環境保護領域做出突出成績的公眾個體,通過自己的行為可以起到監督企業行為和政府行為的作用,促進企業和政府環境管理的效果。但在更多的情況下,公眾通過自願組建各種社會團體和非政府組織來參與環境管理工作。參與,是公眾作為環境管理主體的主要“管理”形式。公眾環境管理的機構可以是非政府組織(如各種民間環保組織)、非營利性機構(如環境教育、科研部f1),其具體內容很多,根據這些組織和機構的目的而定。

環境管理的對象

  環境管理的對象是指“管理什麼”的問題。環境管理是人類社會管理人類作用於環境的行為,環境管理本身也是一種人類的社會行為。人類社會行為的主體可分為政府、企業和公眾,因此他們都是環境管理中的管理者,而管理對象具體可分為政府行為、企業行為和公眾行為。

  1.政府行為

  政府行為是人類社會最重要的行為之一,根據其性質,可以分三大類:一是各級政府之間以及政府與其職能部門之間的“內部”行為,主要是政府內部權力職能分工協作的問題;二是相對於其他行為主體(如企業、公眾、社會團體等)的國內行為,政府整體作為一個主體的行為,包括各項法律法規和政策的制定、發佈、實施和監督以及社會活動的組織和管理;三是政府作為國家和社會意志的代表,與其他政府之間的行為,諸如國際政治、經濟、軍事和科技文化交流等各方面的行為。

  政府行為的主要內容有:作為投資者為社會提供公共消費品和服務,如政府控制軍隊、警察等國家機器,提供供水、供電、鐵路、郵政、教育、文化等公共事業服務;作為投資者為社會提供一般的商品和服務,以國有企業的形式控制國家經濟命脈;掌握國有資產自然資源所有權及相應的經營和管理權;政府對國民經濟實行巨集觀調控和對市場進行政策干預。

  由上可見,政府行為的內容和方式包容極廣。無論是提供公共事業和服務,在重要行業實行國家壟斷,還是對市場進行調控,政府行為對環境所產生的影響具有極大的特殊性,它涉及面廣、影響深遠又不易察覺,既有直接的一面,又有間接的一面,既可以有重大的正面影響,又可能有巨大的難以估計的負面影響。

  要防止和減輕政府行為造成和引發環境問題,應以科學觀為指導,主要應考慮以下幾個方面:

  (1)政府決策的科學化。要建立科學的決策方法和決策程式,中國提出的科學發展觀是一個很好的開端。

  (2)政府決策的民主化。公眾(包括各種非政府組織或社會團體)能否通過各種途徑對政府的決策和操作進行有效的監督,是最根本和最具有決定性意義的方法。

  (3)政府施政的法制化。特別是要遵守有關環境保護法規的要求,如按照《中華人民共和國環境影響評價法》的要求,有關政府部門在編製工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發的有關專項規劃時,應當進行環境影響評價

  2.企業行為

  企業是人類社會經濟活動的主體,是創造物質財富的基本單位,因此企業行為是環境管理重點關註的對象。企業和企業行為多種多樣,但總起來說,企業行為可以概括為:從事生產、交換、分配、投資、包括再生產擴大再生產生產經營等活動;通過向社會提供物質性產品或服務獲得利潤的活動;以追求利潤為中心,對外部變化作出自主反應的活動。

  企業行為對資源環境問題有非常重要的影響,主要表現在:企業是資源、能源的主要消耗者;企業特別是工業企業是污染物的主要產生者、排放者,也是主要的治理者;企業是經濟活動的主體,因此也是保護環境工作的具體承擔者,絕大多數的環境保護行動都需要企業的參與才能落實。因此,要防止企業行為造成和引發環境問題,主要應考慮以下幾個方面:

  (1)從企業調控自身行為的角度出發,應當通過各種途徑加強環境保護工作,推行清潔生產,使用清潔的原材料和能源,儘可能地使用由廢棄物轉化出的資源,提供綠色產品和服務等。

  (2)從政府對企業行為調控的角度出發,第一,形成有利於企業加強環境保護的市場競爭環境,在巨集觀上加強對企業環境保護工作的引導和監督;第二,嚴格執行環境法律法規,制定恰當的環境標準,實行各種有利於提高企業環境保護積極性的政策,創造有利於企業環境保護的法治環境;第三,加強對有優異環境表現的企業的嘉獎,與企業攜手共創環境友好型的社會。

  (3)從公眾對企業行為調控的角度出發,第一,站在消費者的角度積極購買和消費綠色產品和服務;第二,公眾作為個體或通過社會團體對企業破壞環境的行為進行監督;第三,公眾個體作為政府的公務員或企業的員工,通過自身的工作促進企業環境保護。

  3.公眾行為

  通常理解,公眾是大量離散的個人,而公眾行為則是與政府行為、企業行為相併列的重要行為。這體現在以下幾個方面:

  (1)公眾和公眾行為是社會的基石,是政府行為和企業行為的對象。公眾是政府的服務對象,政府希望能得到公眾的擁護和支持,希望公眾能夠在政府法律、政策的框架下選擇和安排自己的行為;公眾是企業的服務和產品的消費者,企業希望自己的產品和服務能被公眾所接受和喜愛,從而獲得利潤,還希望公眾能成為為企業工作的勞動者(發明人、設計人、生產加工者和銷售者等)。

  (2)公眾和公眾行為涵蓋和滲透了社會生活的各個方面,遠遠不能被政府行為和企業行為所替代或包含,比如公眾的社會心理活動,公眾的個人興趣追求、感情抒發及公眾風俗習慣等,這些公眾行為所反映的是社會文化。在很大程度上,這種文化對社會發展具有更深層次的影響。

  公眾行為對資源環境問題有非常重要的影響,主要表現在:公眾中的每個個體為了滿足自身生存發展,需要消費物品和服務,這是造成資源消耗和廢棄物產生的根源;公眾的生活方式對環境問題的影響重大。例如,農民和城市居民的生活和消費方式所產生的廢棄物就有很大區別,造成的環境問題也大不相同;公眾通過各種途徑影響政府和企業行為,對環境保護產生間接的影響,由於認識和看法的差異,這種間接的影響雖非常難以把握,但往往具有決定性。

  要解決公眾行為可能造成和引發的環境問題,主要應考慮以下幾個方面:

  (1)從公眾調控自身行為的角度,公眾應提高環境意識,購買和消費綠色環境產品和服務,養成保護環境的習慣,如垃圾分類、廢物利用等,積极參与有利於環境保護的活動,如成為環保志願者、參加環保社團等。

  (2)從政府對公眾行為調控的角度,應當加強對公眾環境意識的教育和培養;通過制定法律法規規範公眾的生活和消費行為,以利於環境保護;規範和引導非政府公眾組織的環境保護工作。

  (3)從企業對公眾行為調控的角度,應當提供綠色的時尚環保產品引導公眾的消費潮流,儘可能滿足公眾對綠色消費的需求;對企業員工不利於環境的行為進行約束和控制;通過支持公眾環保組織影響和引導公眾行為。

環境管理的性質

  由於環境管理是國家管理的重要組成部分,這就決定了環境管理的性質是國家意志的體現,是政府行為。作為各級地方政府的組成機構,各級環境保護行政主管部門應當在同級人民政府的領導下,依據國家的環境政策、法律、法規和標準,代表國家行使政府職能,對人們的自然行為、經濟行為、社會行為進行綜合管理,以維護區域正常的環境秩序。

環境管理的模式

  環境管理模式是指在特定的環境管理組織模式中所確定的環境管理系統的運行模式。到目前為止,環境管理的模式共有三種類型:一是區域管理模式,二是行業管理模式,三是區域與行業相結合的管理模式

  (一)區域管理模式

  區域管理模式也稱為“塊塊管理”模式。它是將同一區域內的環境問題,不分行業、不分領域、不分類別均納入該區域環境管理範圍的管理模式。這種模式是世界各國最早普遍採用的,以行政區劃為特征的管理模式。該模式的確立,主要源於國家的區域行政管理體制和模式,源於環境保護組織機構的“塊塊管理”的人事制度和體制。《中華人民共和國環境保護法》中關於“地方政府對本轄區環境質量負責”的法律規定就是區域管理模式的表徵。

  區域管理模式是環境管理模式中的主要模式,是其他管理模式的基礎。在我國的長期環境管理實踐中,諸如資源環境管理、經濟協作區環境管理、城市環境管理、鄉鎮環境管理、農業環境管理和自然保護區環境管理等都是採用區域管理模式。

  (二)行業管理模式

  行業管理模式也稱為“垂直管理”或“條條管理”模式。這是跨越行政區域範圍,以行業作為管理對象,以行業環境問題作為管理內容的一種管理模式,是對區域管理模式的補充。這種管理模式出現的時間較短,最早出現在經濟體制比較完備的西方國家。在我國,這種管理模式還不很成熟,只是作為一個補充和輔助的模式而存在。在環境管理實踐中,到目前為止,還沒有一個非常成熟的行業管理模式和經驗以供借鑒。

  以“塊塊管理”為主的區域管理模式是造成地區問環境保護工作不平衡的重要原因之一。這是因為,如果僅僅採取區域管理模式,那麼,由於區域經濟發展的不平衡,必然造成區域之間環境管理力度的不均衡。因而必然造成不同地區的同一行業企業在環保投入上存在很大的差異,進而必然影響到企業的生產成本經濟效益。這樣,不同地區、同一行業的企業產品進入物質流通領域以後必然形成了不公平的市場競爭環境。其結果是,一方面,破壞了市場經濟公平競爭的原則,阻礙了經濟的持續、健康發展和市場經濟體制的建立與完善,加大了區域問經濟發展的不平衡;另一方面,在市場經濟條件下,以追求最大經濟效益為目的’的各種經濟行為主體必然採取消極、觀望和等待的態度,想方設法減少環境保護的投入以降低生產成本、提高經濟效益。這樣的結果在客觀上勢必給環境管理工作造成巨大的阻力和難度,影響到國家可持續發展戰略目標的順利實施。

  這正是行業管理模式產生的前提和歷史背景,行業管理模式彌補了區域管理模式的不足和局限性,是市場經濟不斷完善的產物,也是環境管理實踐深入發展的需要。

  (三)區域與行業相結合的管理模式

  這是以區域管理為主、區域與行業相結合的管理模式。行業管理模式作為區域管理模式的補充和修正,對市場經濟體制的建立和完善,深化環境管理的實踐將起到重要的作用。但這種管理模式也存在著一定的不足和局限性。第一,開展行業環境管理需要很好地解決縱向的“條條管理”和橫向的“塊塊管理”的機制問題。在實現“兩個根本性轉變”的新形勢下,如何實現這兩種管理機制的有效銜接和正常運轉是一個新的課題,需要在實踐中不斷地加以探索和研究。第二,行業環境管理並不能解決所有的區域環境問題。例如,資源開發過程中產生的環境問題涉及非常廣泛的領域和方面,僅僅依靠行業環境管理是遠遠不夠的,需要通過區域環境管理才能有效解決。又例如,“白色污染”問題的解決也超出了行業管理的範疇,需要採取綜合性的區域對策和措施。

  不論是區域管理模式還是行業管理模式自身都存在著各種不足,實現由單獨的區域管理模式或者行業管理模式向區域與行業相結合管理模式的轉變既是新形勢下環境管理戰略研究的重要內容,又是深化我國環境管理實踐的客觀需求。實施這種管理模式,一方面有利於推進國家的環境管理實踐;另一方面又有利於保護市場經濟的公平、效益原則,加快經濟體制經濟增長方式的根本性轉變,促進區域經濟的持續穩定增長,推進國家的可持續發展戰略。此外,還有學者將管理模式分為以行政管理手段為主的基於末端控制的傳統環境管理模式和以多種管理方式綜合運用為主的基於污染預防的現代環境管理模式。

環境管理的基本原則

  (一)可持續發展原則

  可持續發展是環境管理的根本性原則,其他原則都是圍繞著這一原則展開的。可持續發展首先強調的是發展,其次才是發展的可持續性。環境資源是支持人類生存和發展的物質基礎。人類以前的發展是靠無節制地開發利用環境資源來維持的,但在實現發展的同時也引發了嚴重的環境問題,如環境污染、資源破壞、生態退化等,這些環境問題反過來制約了人類的發展,這種發展被世界公認為是不可持續的。人類需要的是可持續的發展,可持續發展是既滿足當代人需要,又不損害後代人滿足其自身需要能力的發展。因此,要實現人類的可持續發展,必須首先實現環境資源的可持續利用。而要實現環境資源的持續利用,維護生態系統的動態平衡是前提。目前,生態環境破壞十分嚴重,土地沙漠化、水土流失、生物多樣性減少等已經成為全球性的生態環境問題,且呈現出逐年加劇的趨勢,人類生存和發展的基礎已經受到嚴重危害。但是我們應該清醒地認識到,動搖人類生存和發展基礎的根本原因是人類將自己異化於自然環境之外的思想和與之相應的行為活動。而改變人類的這一思想和調整人類自身行為,正是環境管理的基本任務。因此,可持續發展的原則也是貫徹環境管理過程的基本原則。

  (二)全過程式控制制原則

  環境管理是人類針對環境問題而對自身行為進行的調節,環境管理的內容應當包括所有對環境產生影響的人類社會經濟活動,全過程式控制制就是指對人類社會活動的全過程進行管理控制。因此,無論是人類社會的組織行為、生產行為還是人群的生活行為,其全過程均應受到環境管理的監督控制。

  目前環境管理主要針對的是人類的開發建設行為和生產加工行為對環境的污染和破壞。顯然,這是不能從根本上解決問題的。產品是聯繫人類生產和生活行為的紐帶,也是人與環境系統中物質迴圈的載體,因此,對產品的生命全過程進行監控,是對人類社會行為進行環境管理的一個極為重要的方面。

  產品的生命全過程包括:原材料開采一生產加工一運輸分配一使用消費一廢棄處置。目前的環境管理大多只註重於產品生產過程中產生的環境問題,而對於產品在發揮完使用功能後對環境造成的污染危害則缺乏相應的管理。因此,以生命周期管理思想為指導,實施以產品為龍頭,面向全過程的環境管理是當務之急和大勢所趨。

  (三)“雙贏”原則

  “雙贏”原則是指在制定處理利益衝突的雙方(也可以是多方)關係的方案時,必須註意使雙方都得利,而不是犧牲一方的利益去保障另一方利益。在處理環境與經濟的衝突時,就必須去追求既能保護環境,又能促進經濟發展的方案。這就是經濟與環境的“雙贏”,也是可持續發展的要求,“雙贏”既是一種策略,也是一種結果。一般情況下,在環境管理的實際工作中,往往處理的是多方面的關係,因此,不僅要“雙贏”,而且要“多贏”。“雙贏”是個比較廣泛的概念,實際生活中,環境問題的發生往往涉及多個部門,而跨行政區域的環境問題則更是非某一個行政區所能單獨解決的。因此在處理與多個部門、多個地區有關的環境管理問題時,就必須遵循“雙贏”原則。

  規則是通過環境管理協調人類活動與環境保護衝突、實現“雙贏”或“多贏”的基本保障。環境管理的“雙贏”規則,實際上指的是法律、標準、政策和制度。“雙贏”並不是衝突雙方都會得到最大限度的好處,而是彼此在遵守規則的前提下的一定程度的妥協。例如,在排污工廠和附近農民發生糾紛的情況下,如果要協調工廠和農民的矛盾,就必須依賴污染排放標準及有關的法律規定,才能順利解決問題。

  技術和資金支持對“雙贏”的實現也起著很關鍵的作用,如節水技術對於農業、節能技術對於工業的作用。對於一個鋼鐵廠來講,如果提高鋼產量,就會增加對水的需求,但如果通過對原來工藝的改革,提高水的迴圈利用率來發展,就不會增加對水總量的需求,這樣既提高了鋼產量,發展了經濟,又節約了水資源,保護了環境。這是一個典型的例子,其中技術與資金是保障。

  因此,在環境管理的過程中,要實現“雙贏”,必須依賴法律標準和政策制度等的保障,同時還要大力發展環保技術,積極籌措資金。

環境管理的基本手段

  環境管理是一個具有對象性、目的性的管理過程,為了實現管理目標,需要運用一定的手段對管理對象施以控制和管理。環境管理手段是指為了實現環境管理目標,管理主體針對客體所採取的必需、有效的手段。按其所起的具體作用可分為:行政手段法律手段經濟手段、技術手段、宣傳教育手段。

  (一)行政手段

  行政手段是指各級政府,根據國家行政法規所賦予的組織和指揮權利,以命令、指示、規定等形式作用於直接管理對象,對環境資源保護工作實施行政決策和管理的一種手段。例如,對一些環境污染嚴重的排污單位實施禁止排污或嚴格限制排污,甚至將這些排污單位關、停、並、轉。又例如,對某些環境危害較大的項目不予審批,或暫緩審批。

  在環境管理工作中,行政手段通常包括制定和實施環境標準、頒佈和推行環境政策。行政手段具有以下特征:

  (1)權威性。行政機構的權威越高,行政手段的效力越強。因此,環境保護行政機構權威性的高低,對提高政府環境管理的效果有很大的影響。

  (2)強制性。行政機構發出的命令、指示、規定等將通過國家機器強制執行,管理對象必須絕對服從,否則將受到製裁和懲罰。

  (3)規範性。行政機構發出的命令、指示、規定等必須以文件或法規的形式予以公佈和下達。

  同時,行政手段也具有針對性強、執行迅速有力、事先控制性等優勢:

  (1)針對性強。行政手段能因事、因地、因時制宜地處理複雜的環境問題,可以針對性地發出行政指令

  (2)執行迅速有力。行政管理網路是實現經濟與環境協調發展的必要條件,藉助政府的各級行政管理系統,能有效地發揮環境規劃與決策作用,依靠行政權威,形成政府的環境綜合決策機制,對各地區、各部門、各行業之間的環境管理活動實行組織、指揮、協調和控制,集中力量辦大事,加強生態環境監管力度,從而促使環境管理目標的有效實現,並充分發揮管理的整體效能。

  (3)事先控制性。它可以通過對當事人行為的直接控制,在一定程度上預防污染的發生,或將其限制在一定的範圍內,管理效果直接、明顯。

  當然,行政手段也有其局限性,主要表現在以下幾個方面:

  (1)難以適應市場經濟的要求。市場經濟的基本要求是主體之間的平等與意志自由,在遵循價值規律的基礎上以獲得最大利益為動機,相比較之下,強硬的行政手段無法達到市場經濟對靈活、效益的要求。

  (2)受主觀因素的影響程度較大。從行政法規的制定者到具體措施的實施者,都有主觀臆斷的條件,使得行政手段的有效性取決於制定者或者實施者的個人素質而非客觀規律。與客觀規律相符的行政管理措施將發揮很大效能,而一旦與客觀規律相悖,也將產生較大的危害性。

  (3)容易造成行政關係混亂。行政執行機構與管理對象相比處於強勢,兩者之間懸殊的力量對比使得權力侵犯成為可能。經常的權力侵犯或對此可能性的恐懼導致向對方妥協或者自行設法迴避,或者與行政實施者相勾結,從而對國家和社會造成損害。

  (二)法律手段

  法律是一種行為規範,它告訴人們應當做什麼或不應當做什麼。與其他手段相比,法律手段的最顯著特征是強制性,即通過國家機器的保障,強制執行,是環境管理的一種強制性措施。違反法律規範的行為,將受到相應的製裁和懲罰。環境管理執法需聯合司法部門,以法律的手段來制止破壞環境的違法行為,追究違反環境法律者的責任。

  法律規範的構成一般包括以下三個方面:

  (1)條件。任何法律都適用於特定的範疇和情形,例如,《中華人民共和國水污染防治法》適用於在中華人民共和國領域內的江河、湖泊、運河、渠道、水庫等地表水體以及地下水體的污染防治。

  (2)行為規則。法律規範中明確規定,允許做什麼,禁止做什麼,要求做什麼,這是法律規範最基本的部分。

  (3)法律責任。違反法律規定的作為或不作為,都應當承擔相應的法律後果,例如,因水污染直接造成公私財產損害的,要負賠償責任。

  我國環境保護法律規範包括四個層次:

  (1)憲法。我國憲法對環境保護的規定是制定其他環境保護法律法規的基礎。

  (2)環境保護基本法。《中華人民共和國環境保護法》是我國環境保護的基本法,它規定了我國環境保護的目的和任務,確立了我國環境管理體系,提出了有關個人或組織應遵循的行為規範以及違法者應承擔的法律責任

  (3)環境保護單行法。包括《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國環境雜訊污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》以及土地管理法、水法、森林法、草原法、野生動物保護法、漁業法、礦產資源法、煤炭法、水土保持法等,是我國針對特定環境要素保護的需要作出的具體法律規定。

  (4)環境保護行政法規和部門規章。它們是為了貫徹落實環境保護基本法、環境保護單行法而由國務院及國務院各部門制定的。

  法律手段的運用可以不受利益集團的影響,並通過審判過程得到恰當的闡述。它直接對活動者行為進行控制,在管理效果方面具有較大的確定性;利用法規的權威性和強制性可對知法犯法者起到威懾的作用,達到預防犯罪的目的。而且,法律手段往往成為其他各種手段有效運用的重要前提,沒有法律手段作保證,經濟手段的靈活高效就無法充分體現,宣傳教育手段就會顯得軟弱無力,行政手段就會無法可依。這些都是法律手段的優勢。

  但法律手段同樣具有其局限性。法律手段往往只考慮原告、被告的法律責任關係,強調社會公平,無法兼顧裁決結果的經濟可行性;法律手段是對已造成的污染和損害作出懲罰賠償的一種事後補救措施,但環境損害的表現大多滯後,且無法彌補輓回;該方式對企業防治污染缺乏激勵作用,使企業偏重於污染的末端治理,這會影響企業防治污染的積極性和主動性

  (三)經濟手段

  經濟手段是指運用價格稅收補貼、押金、補償費以及有關的金融手段,引導和激勵社會經濟活動的主體主動採取有利於環境保護的措施。在市場經濟中,由於不承認環境和自然資源具有價值,從而促使了環境和自然資源被過度消耗,呈現嚴重的枯竭狀況。目前,環境和自然資源的價值雖然在認識論上已被肯定,但一時還無法在價格上加以表示,為此,在環境管理中可以運用一些經濟手段加以補救,以間接調整對環境與自然資源的利用。我國政府環境管理中,現行的經濟手段主要包括:

  (1)排污收費制度。根據我國有關政策和法律的規定,排污單位或個人應根據排放的污染物種類、數量和濃度,交納排污費。

  (2)減免稅制度。國家規定,對自然資源綜合利用產品實行五年內免徵產品稅、對因污染搬遷另建的項目實行免徵建築稅等。

  (3)補貼政策。財政部門掌握的排污費,可以通過環境保護部門定期劃撥給繳納排污費的企事業單位,用於補助企事業單位的污染治理。

  (4)貸款優惠政策。對於自然資源綜合利用項目、節能項目等,可按規定向銀行申請優惠貸款

  與其他環境管理手段相比,經濟手段具有自己的優勢。該手段的運用使得環境管理行為直接與成本一效益相連,利用市場機制,以最低的成本達到所需的環境效果,並實現資源的最佳配置,達到市場均衡;靈活、多樣的經濟手段還為政府和污染者提供了管理上的可選擇性,雙方均可根據具體情況,選擇有利於自身的方案,可以極大地降低雙方的管理執行成本,提高管理效率;經濟手段還可為企業提供經濟刺激作用,激發其進行污染控制技術、清潔生產、環保產品的創新,並實施生態管理。

  當然,經濟手段同樣具有其局限性。經濟手段的缺點主要表現在:由於污染物對環境的負面影響具有潛在性、長期性,加上多種污染物綜合作用產生的累積效果,使得污染原因具有不確定性,所以,準確計量環境損失是相當困難和複雜的;如何對不同的污染物排放確定合理的價格,併科學地規定各種污染物的允許排放量,對環境損失進行有效的控制、合理的分配,一直是管理實踐中的難點;而且,經濟手段刺激技術更新的作用僅限於當這些新技術的獲得比較容易且企業可以從中獲得利益時的情況。

  (四)技術手段

  技術手段是要求環境管理部門採用最科學的管理技術,排污單位採用最先進的治理技術,不斷發現和解決環境污染問題,有效預防和控制環境污染。環境管理是在環境學和管理學交叉綜合的基礎上發展產生的,它既包括了環境保護方面的自然科學領域,也包括了社會、管理學的範疇,環境管理的有效實施必須依賴於相應的技術支持和保證。

  國外先進的環境管理經驗表明,一靠法律、二靠科技是最簡潔的環境管理辦法。許多環境政策、法律、法規的制定、實施都涉及很多科學技術問題,因此環境問題解決得好壞,不僅取決於政府決策、市場因素,也取決於科學技術。環境管理的常用技術措施包括環境監測技術、環境預測技術、環境標準、環境審計、環境信息管理技術和環境規劃等。

  技術手段的應用可以提高環境與經濟協調的決策科學水平,促進人與自然的和諧;提高保障代內與代際的人與人之間(包括國家之間、地區之間、部門之間)公平的管理科學水平;提高發展既能高度滿足人類消耗需要又與環境友好的新材料、新工藝的科學技術水平;提高整治生態環境破壞、治理環境污染、環境承載力的科學技術水平等。

  (五)宣傳教育手段

  宣傳教育手段是通過廣播、報紙、電視、電影、網路等各種媒體宣傳環境保護的知識、內容和重要意義,激發廣大群眾保護環境的熱情和積極性,對危害環境的各種行為實行輿論監督。

  環境宣傳教育可以提高人們的環境保護意識,特別是環境道德教育。通過環境宣傳教育,不但要使全社會充分認識到環境保護的重要性,而且應當使全社會懂得環境保護需要每一個社會成員的參與。只有全體社會成員共同參與,才能從根本上保證環境得到保護。

  實施環境宣傳教育的重要作用在於兩方面。第一,每一個社會成員都是物質產品的消費者,他們的消費方式和選擇將會對環境產生不同的影響;同時他們又分別以不同的身份和形式參與到政府、企事業單位的社會行為之中。如果每一個社會成員都能夠從我做起,在決策時充分考慮環境保護的要求,在行動中切實貫徹國家的環境保護政策和法律,那麼,就會在全社會逐漸形成自覺的環境保護意識。這對於保護環境、實現可持續發展無疑將會具有根本性的意義。第二,通過環境宣傳教育,提高公眾的環境保護意識和環境道德水平,還有助於增強企業和公眾(另一環境管理的主體)參與環境管理的能力。在西方國家,公眾參與環境管理已經非常普遍。例如,許多國家規定了公眾參與環境影響評價的形式和程式,並作為環境影響評價不可缺少的組成部分。但在我國,公眾參與環境管理還有待加強,其中原因之一就是公眾缺乏必要和足夠的環境保護意識和相應的科學知識。

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評論(共2條)

提示:評論內容為網友針對條目"環境管理"展開的討論,與本站觀點立場無關。
182.108.147.* 在 2013年11月5日 16:57 發表

不錯。

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陈锐 (討論 | 貢獻) 在 2013年11月30日 21:50 發表

從一個初入環境領域的工作者來說,不錯...

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