資源環境管理

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

資源環境管理(Resource and environmental management)

　　資源環境管理是指依據國家資源政策，以資源的合理開發和持續利用為目的，以實現可再生資源的恢復與擴大再生產、不可再生資源的節約使用和替代資源的開發為內容的環境管理。例如，流域環境管理就是一種典型的資源環境管理。這是因為，可以把一個流域的水環境容量根據發展的公平性原則看成是面對整個流域可以重新進行優化分配的一種“資源”。

　　同樣，污染物總量控制也是一種資源環境管理。這是由於一個區域的污染物總量控制目標可看成是一種“資源”——可以根據國家產業政策和企業的技術優勢在該區域內通過排污交易市場進行再分配的“資源”。對總量目標分解的實質就是對這種“資源”的再分配。

　　資源環境要素包括大氣、水體、土地、礦產等，都在不同程度上具有公共物品特性。在市場經濟條件下，涉及整個社會的資源和環保問題的公益性事業，往往是市場作用有缺陷的領域。從經濟學角度看，市場通常對私人物品進行較為有效的配置，而公共物品則因為其所具有的非排他性和非競爭性以及產權缺失特征所致的外部性問題，使得市場在配置這些稀缺的但是具有公共物品特征的資源方面存在市場失靈的現象。比如工廠排放污水而污染了河流，將有害氣體直接排放到空氣中，農藥與化肥污染了農作物與土地等，但這卻又很少體現在生產者的成本中。

　　市場本身不僅不具備保護環境的能力，而且經常是環境破壞的主要因素。因此，政府干預是十分必要的，這決定了資源環境管理的主體是國家，具體指政府、立法機構和司法機構。通過公共干預可以為資源環境的管理提供製度框架，制定和執行有效的干預政策，推進資源利用與環境保護公共事業發展。狹義的環境管理一般指政府運用各種行政管理手段管理環境。因此，資源環境管理具有行政管理的權威性和強制性性質。

　　資源環境管理的權威性表現為環境保護行政主管部門代表國家和政府開展資源環境管理工作，行使資源開發與環境保護的權力和職能，政府其他部門要在國土資源部門與環保部門的統一監督管理之下履行國家法律所賦予的資源管理與環境保護責任和義務。環境管理的強制性表現為在國家法律和政策允許的範圍內為實現環境保護目標所採取的強制性對策和措施。例如，關閉“小煤窯”、污染限期治理等，就是根據國家的資源與環保產業政策，為實現經濟增長方式轉變所採取的強制性措施。

　　此外，資源環境管理過程中，公民個人和環境保護組織能發揮重要的輔助作用。公眾是環境管理的最終推動者和直接受益者。一些在環境保護領域做出突出成績的公眾個體，通過自己的行為可以起到監督企業行為和政府行為的作用，促進企業和政府資源環境管理的效果，但在更多的情況下，公眾通過自願組建各種社會團體和非政府組織來參與資源環境管理工作。參與，是公眾進行環境管理的主要“管理”形式。

　　資源環境管理具有區別於一般行政管理的系統性、區域性、非程式性的特點。

　　(1)資源環境管理的系統性資源環境管理工作是一項複雜的系統工程，這是由資源環境問題的系統性、管理手段的多樣性、應用知識的綜合性等特點所決定的。因此，開展資源環境管理應具有系統觀念和大系統管理思想。要以系統理論為指導，正確處理資源開發、環境保護與經濟建設的關係。

　　資源環境管理必須從系統規劃、綜合決策入手，建立地方政府總負責、國土資源與環保部門統一監督管理、各部門分工負責的管理體制和“區域與行業管理相結合”為主要特征的等級控制管理模式，同時動員全社會的力量，極大地調動社會各階層及政府各部門的環境保護積極性，實施分工合作、綜合協調、綜合管理，走區域環境綜合治理的道路。

　　(2)資源環境管理的區域性資源環境管理的區域性是由環境問題的區域性、經濟發展的區域性、資源配置的區域性、科技發展的區域性和產業結構的區域性等特點所決定的。區域環境是各種環境物質流的交流、匯通、融合、轉換的場所，對於自然資源環境管理，無論它的基本理論和方法，還是管理的目標、政策和行動，都必須落實到一定的區域上才能發揮作用，都必須關註人類行為對其作用到的區域環境所造成的影響和所受到的制約。

　　資源環境管理的區域性特點告訴我們，開展資源環境管理要從國情、區情出發，既要強調區域的統一化管理，又要考慮區域發展的不平衡性，防止簡單化，不搞“一刀切”。要從實際情況出發，制定有針對性的資源開發與環境保護目標和資源環境管理的對策與措施。

　　(3)資源環境管理的雙重屬性資源環境管理具有自然和社會的兩重性。資源環境管理的自然屬性，是指資源的開發、利用、治理、保護等活動，是一種以自然界為對象的社會化協作勞動，是人類與自然的相互結合。由於自然資源系統和生態系統是有機整體，按照其自身的發展變化規律而發展，因此任何開發利用都必須遵循這一自然規律，否則必然要受到自然的懲罰和報複。資源環境管理的社會屬性，由社會生產關係所決定，也就是說在不同的社會制度、經濟發展狀況、科學技術水平和不同的社會文化背景下，資源環境管理的原則、具體政策、管理方式和內容是有所差異的。

　　(4)資源環境管理的衝突協同性衝突和協同是資源環境一社會經濟系統中同時存在的兩種現象，資源環境問題本身就是人類社會經濟系統與自然環境系統發生衝突的結果。在資源環境管理中，涉及影響資源環境的多種因素，包括技術、市場、戰略、文化、制度、組織以及區位條件、巨集觀經濟、政府調控等，而這些因素是如何影響資源環境的，有人認為是多種因素分別獨立地起作用，又有人認為是多種因素共同起作用。

　　當我們用協同學中的非線性相互作用的觀點和方法，把各種因素看作是彼此相互作用的，並且研究它們的作用方式、對資源環境可持續發展的貢獻等，最終找到決定資源環境可持續發展的巨集觀參量，建立資源環境一社會一經濟協同發展的動力模型，這樣便有助於揭示系統內部相互作用的內部機制以及規律性。從而使資源環境管理在環境治理、資源充分迴圈利用、綜合經濟效益提高等方面，在技術、人才、資源等領域互通有無，建立真正合作、高效的發展機制，促進資源環境一社會經濟協同發展。

　　在開展管理研究時，必須兼顧衝突和協同兩種客觀存在的作用，處理好資源環境管理與經濟社會發展中的矛盾和各種關係是資源環境管理具有“科學性”的重要保障。

　　縱觀近30年的資源管理與環境保護工作的開展，可以看到資源環境管理已向更深、更廣的範圍發展。環境概念從水、空氣、土壤等自然界擴展到人類、野生生物乃至全球。技術上由末端治理向污染預防轉移，從單純的治理向生產工藝滲透，管理手段不斷發展和完善的結晶，體現了環境領域的最新發展，合乎國際環境保護可持續發展戰略的要求。

　　1．遵循開發利用與保護增值同時並重的原則

　　在資源環境管理時，必須遵循生態規律，利用生態規律為經濟建設服務。對環境資源的開發利用要防止開發過度造成惡性迴圈。對環境承載力的利用要根據環境功能的要求，適度利用、合理佈局，減輕污染防治對經濟投資的需求；堅持以提高經濟效益、社會效益、環境效益為核心的原則，促進生態系統良性迴圈，使有限的資金發揮更大的效益。

　　2．預防為主，防治結合的原則

　　在環境污染和生態破壞發生之前，予以杜絕和防範、減少其帶來的危害和損失是環境管理的宗旨。

　　3．系統原則

　　資源環境管理的過程是一個綜合性系統工程，用系統論方法進行資源環境管理有更強的實用性，只有用系統的觀點才能對於資源環境一社會經濟系統進行調控，才能達到保護和改善環境質量的目的。

　　4．堅持全過程式控制制原則

　　目前，資源環境管理主要針對的是人類的開發建設行為和生產加工行為對資源的過度使用和環境的污染和破壞，這是不能從根本上解決問題的。產品是聯繫人類生產和生活行為的紐帶，也是人與環境系統中物質迴圈的載體，因此，對產品的生命全過程進行控制，是對人類社會行為進行環境管理的一個極為重要的方面。大力發展清潔生產和推廣三廢綜合利用，將污染消滅在生產過程之中，積極採用適宜規模的、先進的、經濟的治理技術。同時，尋求支持系統，包括數據收集、統計、處理和信息整理等。

　　5．行政手段與市場運作手段相結合的原則

　　資源環境管理符合全民的利益，因此政府有責任用行政手段來限制對資源環境的破壞性利用。另一方面，資源環境又是社會經濟系統的重要生產要素，為人群生產、生活提供必不可少的原材料，是形成國家財富的一個重要組成部分。它必須按市場經濟規律運作才能獲得應有的經濟效益。因此，資源環境保護、利用的原則必須是行政手段與市場手段的結合。

　　解決中國目前的資源管理問題，一方面要充分瞭解中國現行體制的情況，另一方面要考察學習國外經驗。自可持續發展觀念提出以來，許多國家在環境管理方面選擇了趨向集中和趨向單一的決策、指導、控制與執行中心的方向，資源環境管理的權力也越來越向一個政府部門集中，越來越向中央政府集中。要解決中國現行資源環境管理體制的缺陷，需要在以下幾方面進行完善：

　　第一，逐步強化國家環境保護行政主管部門的職能。

　　為了強化環境管理的國家職能，首先應該擺正環境保護工作在國家管理工作中的重要位置，提升環境保護工作的管理級別。通過立法，對國家環境保護行政主管部門的設立、地位、性質、運行、變更等作出明確的法律規定，以保持國家環境保護行政主管部門的穩定性和環境管理工作的連續性，強化國家環境保護行政主管部門的統管職能。

　　第二，加強同級資源環境保護部門的橫向聯繫。

　　目前資源環境多部門管理的體制，既有資源環境多樣性的客觀原因，也有現行法律規定，成立專門的資源環境管理部門難以行得通，切實的方法是通過完善現行立法，將統一監督管理的職能賦予環境保護行政主管部門，各資源管理部門在涉及資源保護的管理方面接受統一監督管理部門的監督，並明確部門問相互的協調、制約程式和措施。

　　第三，完善上級資源環境主管部門對下級主管部門的指導和監督職能。

　　目前環境保護的縱向管理上，中國是以地域管理為主的管理體制，不利於約束“地方保護主義”，需要通過立法，確定上級資源環境主管部門對下級主管部門的指導和監督的方式、程式以及救濟措施，加強縱向資源環境管理。

• 環境管理