资源环境管理

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资源环境管理(Resource and environmental management)

　　资源环境管理是指依据国家资源政策，以资源的合理开发和持续利用为目的，以实现可再生资源的恢复与扩大再生产、不可再生资源的节约使用和替代资源的开发为内容的环境管理。例如，流域环境管理就是一种典型的资源环境管理。这是因为，可以把一个流域的水环境容量根据发展的公平性原则看成是面对整个流域可以重新进行优化分配的一种“资源”。

　　同样，污染物总量控制也是一种资源环境管理。这是由于一个区域的污染物总量控制目标可看成是一种“资源”——可以根据国家产业政策和企业的技术优势在该区域内通过排污交易市场进行再分配的“资源”。对总量目标分解的实质就是对这种“资源”的再分配。

　　资源环境要素包括大气、水体、土地、矿产等，都在不同程度上具有公共物品特性。在市场经济条件下，涉及整个社会的资源和环保问题的公益性事业，往往是市场作用有缺陷的领域。从经济学角度看，市场通常对私人物品进行较为有效的配置，而公共物品则因为其所具有的非排他性和非竞争性以及产权缺失特征所致的外部性问题，使得市场在配置这些稀缺的但是具有公共物品特征的资源方面存在市场失灵的现象。比如工厂排放污水而污染了河流，将有害气体直接排放到空气中，农药与化肥污染了农作物与土地等，但这却又很少体现在生产者的成本中。

　　市场本身不仅不具备保护环境的能力，而且经常是环境破坏的主要因素。因此，政府干预是十分必要的，这决定了资源环境管理的主体是国家，具体指政府、立法机构和司法机构。通过公共干预可以为资源环境的管理提供制度框架，制定和执行有效的干预政策，推进资源利用与环境保护公共事业发展。狭义的环境管理一般指政府运用各种行政管理手段管理环境。因此，资源环境管理具有行政管理的权威性和强制性性质。

　　资源环境管理的权威性表现为环境保护行政主管部门代表国家和政府开展资源环境管理工作，行使资源开发与环境保护的权力和职能，政府其他部门要在国土资源部门与环保部门的统一监督管理之下履行国家法律所赋予的资源管理与环境保护责任和义务。环境管理的强制性表现为在国家法律和政策允许的范围内为实现环境保护目标所采取的强制性对策和措施。例如，关闭“小煤窑”、污染限期治理等，就是根据国家的资源与环保产业政策，为实现经济增长方式转变所采取的强制性措施。

　　此外，资源环境管理过程中，公民个人和环境保护组织能发挥重要的辅助作用。公众是环境管理的最终推动者和直接受益者。一些在环境保护领域做出突出成绩的公众个体，通过自己的行为可以起到监督企业行为和政府行为的作用，促进企业和政府资源环境管理的效果，但在更多的情况下，公众通过自愿组建各种社会团体和非政府组织来参与资源环境管理工作。参与，是公众进行环境管理的主要“管理”形式。

　　资源环境管理具有区别于一般行政管理的系统性、区域性、非程序性的特点。

　　(1)资源环境管理的系统性资源环境管理工作是一项复杂的系统工程，这是由资源环境问题的系统性、管理手段的多样性、应用知识的综合性等特点所决定的。因此，开展资源环境管理应具有系统观念和大系统管理思想。要以系统理论为指导，正确处理资源开发、环境保护与经济建设的关系。

　　资源环境管理必须从系统规划、综合决策入手，建立地方政府总负责、国土资源与环保部门统一监督管理、各部门分工负责的管理体制和“区域与行业管理相结合”为主要特征的等级控制管理模式，同时动员全社会的力量，极大地调动社会各阶层及政府各部门的环境保护积极性，实施分工合作、综合协调、综合管理，走区域环境综合治理的道路。

　　(2)资源环境管理的区域性资源环境管理的区域性是由环境问题的区域性、经济发展的区域性、资源配置的区域性、科技发展的区域性和产业结构的区域性等特点所决定的。区域环境是各种环境物质流的交流、汇通、融合、转换的场所，对于自然资源环境管理，无论它的基本理论和方法，还是管理的目标、政策和行动，都必须落实到一定的区域上才能发挥作用，都必须关注人类行为对其作用到的区域环境所造成的影响和所受到的制约。

　　资源环境管理的区域性特点告诉我们，开展资源环境管理要从国情、区情出发，既要强调区域的统一化管理，又要考虑区域发展的不平衡性，防止简单化，不搞“一刀切”。要从实际情况出发，制定有针对性的资源开发与环境保护目标和资源环境管理的对策与措施。

　　(3)资源环境管理的双重属性资源环境管理具有自然和社会的两重性。资源环境管理的自然属性，是指资源的开发、利用、治理、保护等活动，是一种以自然界为对象的社会化协作劳动，是人类与自然的相互结合。由于自然资源系统和生态系统是有机整体，按照其自身的发展变化规律而发展，因此任何开发利用都必须遵循这一自然规律，否则必然要受到自然的惩罚和报复。资源环境管理的社会属性，由社会生产关系所决定，也就是说在不同的社会制度、经济发展状况、科学技术水平和不同的社会文化背景下，资源环境管理的原则、具体政策、管理方式和内容是有所差异的。

　　(4)资源环境管理的冲突协同性冲突和协同是资源环境一社会经济系统中同时存在的两种现象，资源环境问题本身就是人类社会经济系统与自然环境系统发生冲突的结果。在资源环境管理中，涉及影响资源环境的多种因素，包括技术、市场、战略、文化、制度、组织以及区位条件、宏观经济、政府调控等，而这些因素是如何影响资源环境的，有人认为是多种因素分别独立地起作用，又有人认为是多种因素共同起作用。

　　当我们用协同学中的非线性相互作用的观点和方法，把各种因素看作是彼此相互作用的，并且研究它们的作用方式、对资源环境可持续发展的贡献等，最终找到决定资源环境可持续发展的宏观参量，建立资源环境一社会一经济协同发展的动力模型，这样便有助于揭示系统内部相互作用的内部机制以及规律性。从而使资源环境管理在环境治理、资源充分循环利用、综合经济效益提高等方面，在技术、人才、资源等领域互通有无，建立真正合作、高效的发展机制，促进资源环境一社会经济协同发展。

　　在开展管理研究时，必须兼顾冲突和协同两种客观存在的作用，处理好资源环境管理与经济社会发展中的矛盾和各种关系是资源环境管理具有“科学性”的重要保障。

　　纵观近30年的资源管理与环境保护工作的开展，可以看到资源环境管理已向更深、更广的范围发展。环境概念从水、空气、土壤等自然界扩展到人类、野生生物乃至全球。技术上由末端治理向污染预防转移，从单纯的治理向生产工艺渗透，管理手段不断发展和完善的结晶，体现了环境领域的最新发展，合乎国际环境保护可持续发展战略的要求。

　　1．遵循开发利用与保护增值同时并重的原则

　　在资源环境管理时，必须遵循生态规律，利用生态规律为经济建设服务。对环境资源的开发利用要防止开发过度造成恶性循环。对环境承载力的利用要根据环境功能的要求，适度利用、合理布局，减轻污染防治对经济投资的需求；坚持以提高经济效益、社会效益、环境效益为核心的原则，促进生态系统良性循环，使有限的资金发挥更大的效益。

　　2．预防为主，防治结合的原则

　　在环境污染和生态破坏发生之前，予以杜绝和防范、减少其带来的危害和损失是环境管理的宗旨。

　　3．系统原则

　　资源环境管理的过程是一个综合性系统工程，用系统论方法进行资源环境管理有更强的实用性，只有用系统的观点才能对于资源环境一社会经济系统进行调控，才能达到保护和改善环境质量的目的。

　　4．坚持全过程控制原则

　　目前，资源环境管理主要针对的是人类的开发建设行为和生产加工行为对资源的过度使用和环境的污染和破坏，这是不能从根本上解决问题的。产品是联系人类生产和生活行为的纽带，也是人与环境系统中物质循环的载体，因此，对产品的生命全过程进行控制，是对人类社会行为进行环境管理的一个极为重要的方面。大力发展清洁生产和推广三废综合利用，将污染消灭在生产过程之中，积极采用适宜规模的、先进的、经济的治理技术。同时，寻求支持系统，包括数据收集、统计、处理和信息整理等。

　　5．行政手段与市场运作手段相结合的原则

　　资源环境管理符合全民的利益，因此政府有责任用行政手段来限制对资源环境的破坏性利用。另一方面，资源环境又是社会经济系统的重要生产要素，为人群生产、生活提供必不可少的原材料，是形成国家财富的一个重要组成部分。它必须按市场经济规律运作才能获得应有的经济效益。因此，资源环境保护、利用的原则必须是行政手段与市场手段的结合。

　　解决中国目前的资源管理问题，一方面要充分了解中国现行体制的情况，另一方面要考察学习国外经验。自可持续发展观念提出以来，许多国家在环境管理方面选择了趋向集中和趋向单一的决策、指导、控制与执行中心的方向，资源环境管理的权力也越来越向一个政府部门集中，越来越向中央政府集中。要解决中国现行资源环境管理体制的缺陷，需要在以下几方面进行完善：

　　第一，逐步强化国家环境保护行政主管部门的职能。

　　为了强化环境管理的国家职能，首先应该摆正环境保护工作在国家管理工作中的重要位置，提升环境保护工作的管理级别。通过立法，对国家环境保护行政主管部门的设立、地位、性质、运行、变更等作出明确的法律规定，以保持国家环境保护行政主管部门的稳定性和环境管理工作的连续性，强化国家环境保护行政主管部门的统管职能。

　　第二，加强同级资源环境保护部门的横向联系。

　　目前资源环境多部门管理的体制，既有资源环境多样性的客观原因，也有现行法律规定，成立专门的资源环境管理部门难以行得通，切实的方法是通过完善现行立法，将统一监督管理的职能赋予环境保护行政主管部门，各资源管理部门在涉及资源保护的管理方面接受统一监督管理部门的监督，并明确部门问相互的协调、制约程序和措施。

　　第三，完善上级资源环境主管部门对下级主管部门的指导和监督职能。

　　目前环境保护的纵向管理上，中国是以地域管理为主的管理体制，不利于约束“地方保护主义”，需要通过立法，确定上级资源环境主管部门对下级主管部门的指导和监督的方式、程序以及救济措施，加强纵向资源环境管理。

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