環境行政補償

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　　環境行政補償又稱為環境行政損失補償，是指環境行政主體的合法環境行政行為給無義務的特定公民、法人和其他組織的合法權益造成損失，依法由國家給予補償的制度。

　　環境行政補償具有下列主要特征：

　　1．環境行政補償的前提是環境行政主體的合法行為導致特定人的損失，以此區別於環境行政主體由於違法行為給相對人產生損害而承擔的環境行政賠償責任。

　　2．環境行政補償的對象是遭受特別損害的特定的公民、法人或其他組織。由於每個社會成員都負有一定的社會義務，如果一般社會成員的合法權益因國家的合法行為乎等地受到損失，例如依法納稅、服兵役，則不產生行政補償問題。只有當社會中特定人承擔了超出忍受限度的社會義務，即與其他社會成員相比，承擔了特別損失或特別犧牲，才可請求行政補償。

　　3．環境行政補償的依據具有多樣性、分散性。目前各國都未制定統一的行政補償法典，有關行政補償的規定散見在憲法、各單行法律甚至是政策之中。

　　4．環境行政補償一般是在實際損失發生之前，但由於某些法定的緊急事由的存在，也可以在實際損失發生之後進行。

　　5．環境行政補償的方式具有多樣性，除經濟補償外，還可以從生產、生活和就業等方面給予優待或妥善安置。

　　根據環境行政補償的法律規定和學者見解，一般認為，環境行政補償的一般構成要件包括下列幾項：

　　1．須存在環境行政主體行使之公權力行為

　　環境行政補償之構成要件，首先是環境行政主體行使公權力之行為。如非行使公權力行為之私法上行為，國家不負補償責任。所謂公權力之行為包括具體行政行為、抽象行政行為或行政事實行為等。

　　2．須存在合法之公權力行為

　　環境行政補償的成立，須以環境行政行為合法為前提，如果環境行政行為違法侵害人民利益，則受害者應請求環境行政賠償。

　　3．須對人民財產或其他權利侵害達嚴重程度或已構成特別犧牲

　　環境行政補償之成立，首先須對相對人合法權益造成侵害或損失，無損失即無補償可言。其次，這種侵害或損失須達到嚴重程度，已構成特別犧牲。如侵害輕微或屬於國家對一般社會成員權利的普遍限制，則無行政補償之存在。

　　4．須相對人或利害關係人有值得保護之利益

　　此種值得保護之利益一般是指合法權益，包括財產權益和非財產權益。相對人或利害關係人的非法利益不受法律保護，如果受到公權力合法侵害，則無須補償，如行政主體拆除違章建築、捕殺患傳染病之狂犬等。

　　5．須有法律之依據

　　我國現行憲法第4l條第3款規定，“由於國家機關和國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利、”該款規定成為我國行政賠償和行政補償制度的憲法依據。

　　環境行政補償的範圍，包括兩種含義。第一種含義是指國家對哪些損失進行補償，第二種含義是指國家對哪些合法的環境行政行為承擔補償責任。就第一種含義而言，一般而言，環境行政補償的範圍要小於環境行政賠償，行政賠償既包括物質損害，也包括精神損害；既包括直接損失，也包括特殊情況下的間接損失。而行政補償一般僅限於直接物質損害，不包括精神損害和間接損失。就環境行政補償範圍的第二種含義而言，它包括肯定性範圍和否定性範圍，以下分述之。

　　1．環境行政補償的肯定性範圍

　　由於我國沒有環境行政補償的一般性規定，故環境行政補償的肯定性範圍分散在各單行法律之中，筆者將其歸納如下：

　　(1)因環境資源的公用征收而導致的行政補償

　　公用征收是行政主體為公共利益目的，按照法定的形式和事先公平補償原則，以強制方式取得私人不動產的所有權或其他物權的程式。按照我國有關法律規定，環境資源的征收而導致的補償又分為兩種：

　　①因征收資源所有權而導致的補償。例如《漁業法》第13條第1款規定，“國家建設徵用集體所有的水面、灘塗，按照《國家建設徵用土地條例》的規定辦理。”《草原法》第7條第l款規定，“國家建設徵用集體所有的草原，按照《國家建設徵用土地條例》的規定辦理。”《土地管理法》第47條第1款規定，“徵用土地的，按照被徵用土地的原用途給予補償。”

　　②因環境資源使用權的公用征收而導致的補償。例如《漁業法》第13條第2款規定，“國家建設使用確定給全民所有制單位或者集體所有制單位用於養殖的全民所有的水面、灘塗，由建設單位給予適當補償。”《草原法》第7條第2款規定，“國家建設使用集體長期固定使用的全民所有的草原，參照《國家建設徵用土地條例》的規定，給予適當補償，並妥善安置牧民的生產和生活。”《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第42條規定，“國家對土地使用者依法取得的土地使用權不提前收回。在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，國家可以依照法律程式提前收回，並根據土地使用者已使用的年限和開發、利用土地的實際情況給予相應的補償。”《城市房地產管理法》第19條規定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回，在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程式提前收回，並根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。”

　　(2)因行政公用徵凋而導致的行政補償

　　公用徵調是行政主體為了社會公共利益，在公用征收外，依照法定程式，強制取得財產權或勞務的常用方式。它和公用征收不同，不僅適用於不動產，而且適用於動產和勞務。但它對於不動產只能取得使用權，不能取得所有權。對於動產，它可以取得所有權和使用權。另外公用征收實行事前補償，而公用徵調實行事後補償。我國關於行政公用徵調補償的規定主要有：《防洪法》第45條第2款規定，“依照前款規定調用的物資、設備、交通運輸工具等，在汛期結束後應當及時歸還；造成損壞或者無法歸還的，按國務院有關規定給予適當補償或者作其他處理。……”《防震減災法》第38條規定，“因救災需要，臨時徵用的房屋、運輸工具、通信設備等，事後應當及時歸還；造成損壞或者無法歸還的，按照國務院有關規定給予適當補償或者作其他處理。”《水法》第39條第2款規定，“在汛期緊急的情況下，防汛指揮機構有權在其管轄範圍內調用所需的物資、設備和人員，事後應當及時歸還或者給予適當補償。”

　　(3)因蓄滯洪區的運用而導致的補償

　　蓄滯洪區是指包括分洪口在內的河堤背水面以外臨時貯存洪水的低窪地區及湖泊等。姬有關蓄滯洪區運用補償的規定主要有：《防洪法》第7條第3款規定，“各級人民政府應當對蓄滯洪區予以扶持；蓄滯洪後，應當依照國家規定予以補償或者救助。”《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》第10條規定，“蓄滯洪區運用後，對區內居民遭受的下列損失給予補償：(一)農作物、專業養殖和經濟林水毀損失；(二)住房水毀損失；(三)無法轉移的家庭農業生產機械和役畜以及家庭主要耐用消費品水毀損失。”

　　(4)個人、組織的財產與個人的人身因國有危險物發生意外損失的補償

　　如《野生動物保護法》第14條規定，“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農作物或者其他損失的，由當地政府給予補償。補償辦法由省、自治區、直轄市政府制定。”《水生野生動物保護實施條例》第10條、《陸生野生動物保護實施條例》第10條也有類似規定。

　　(5)因環境行政主體撤銷、變更或廢止行政行為而導致的行政補償

　　目前我國尚無這方面的立法規定，惟依學理及外國立法例，環境行政主體依法撤銷、變更或廢止某一行政行為，給相對方信賴利益造成的損失應予補償。例如《德國行政程式法(1992年)》第48條第3項規定，“前項以外之違法行政處分被撤銷時，官署應依申請對關係人補償因其信任此行政處分存續而引起財產上損失……。”該法第49條第5項規定，“授益處分依第2項第3款至第5款之情形而被廢止時，如關係人信賴該行政處分之存續，且其信賴宜予保護者，官署應依申請補償其因此信賴所受之財產上損失。……”

　　2．環境行政補償的否定性範圍

　　我國法律對環境行政補償的否定性範圍很少作出規定，《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》算是一個例外。該法第11條規定：“蓄滯洪區運用後造成的下列損失，不予補償：

　　(一)根據國家有關規定，應當退田而拒不退田，應當遷出而拒不遷出，或者退田、遷出後擅自返耕、返遷造成的水毀損失；

　　(二)違反蓄滯洪區安全建設規劃或者方案建造的住房水毀損失；

　　(三)按照轉移命令能轉移而未轉移的農業生產機械和設備以及家庭主要耐用消費品水毀損失。”參照上述規定以及國家賠償法的有關規定，並參考有關學理，筆者認為，環境行政補償的否定性範圍主要包括下列情形：

　　(1)國家實行巨集觀調控而對社會一般成員造成的損失。

　　(2)由於受害人自身過錯而導致的損失。

　　(3)公民，組織的非法利益受到損失的。

　　(4)非由於行政公權力的運用而造成公民、組織的損失。

　　1．環境行政補償的方式

　　我國環境行政補償的方式有直接補償和間接補償兩種。其中直接補償的方式與行政賠償類似，包括金錢補償、返還財產和恢複原狀，而金錢補償則是最主要的補償方式，對於能夠返還財產或恢複原狀，應當可以返還財產或恢複原狀。我國環境行政補償的間接方式主要有下列幾種：

　　(1)在人、財、物的調配上給予優惠；

　　(2)減、免稅費；

　　(3)授予某種能給受損失人帶來利益的特許權；

　　(4)給予額外的帶薪休假、旅游和療養等；

　　(5)在晉級晉職、增加工資、安排就業、分配住房和解決農轉非的戶口指標等問題上給予照顧。

　　2．環境行政補償的標準

　　我國目前尚無關於環境行政補償標準的統一規定，而是分散在有關法律之中，有的法律甚至對補償標準未作任何規定。從總體來看，我國環境行政補償標準不實行完全補償原則，絕大部分法律規定的是“適當補償”原則，但實際上，適當補償與相應補償含義相同，均是不完全補償。這也是與我國法律體系相協調的，我國行政賠償尚實行的是不完全賠償，更何況是行政補償。一般地說，行政補償的標準應低於行政賠償。

　　我國有關環境行政補償計算標準的比較具體的規定主要體現在有關土地管理、土地徵用和蓄滯洪區適用補償等法律中。例如《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》第12條規定，“蓄滯洪區運用後，按照下列標準給予補償：

　　(一)農作物、專業養殖和經濟林，分別按照蓄滯洪前三年平均年產值的50％一70％、40％一50％、40％一50％補償，具體補償標準由蓄滯洪區所在地的省級人民政府根據蓄滯洪後的實際水毀情況在上述規定的幅度範圍確定。

　　(二)住房，按照水毀損失的70％補償。

　　(三)家庭農業生產機械和役蓄以及家庭主要耐用消費品，按照水毀損失的70％補償。但是，家庭農業生產機械和役蓄以及家庭主要耐用消費品的登記總價值在2000元以下的，按照水毀損失的100％補償；水毀損失超過2000元不足4000元的，按照2000元補償。”《土地管理法》第47條規定，徵用耕地的土地補償費，為該耕地被徵用前3年平均年產值的6—10倍。安置補助按照需要安置的農業人口數計算，每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被徵用前3年平均產值的4—6倍。但是，每公頃被徵用耕地的安置補助費，最高不得超過被徵用前3年平均年產值的15倍。

　　對於法律沒有明確規定環境行政補償計算標準的，可以參照《土地管理法》等相關規定和我國行政賠償的計算標準，秉著公平合理的原則，考慮當事人的實際情況，來確定具體的計算標準。

　　我國尚無環境行政補償一般程式的規定，絕大部分法律對補償程式未作規定或規定極為簡陋。目前較詳細地規定補償程式的是《土地管理法》、《土地管理法實施條例》和《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》等。本書結合相關法律規定和學理，就我國環境行政補償的一般程式進行初步的探討。

　　1．環境行政補償的行政程式

　　環境行政補償的行政程式是規範國家行政權的運作，保護公民、法人和其他組織合法權益的重要制度保障。我們認為，該程式主要包括下列幾個步驟：

　　(1)申請。環境行政補償申請人是合法權益受損失的公民或組織。作為申請人的公民死亡的，其近親屬或其他具有扶養關係的人可申請補償；法人或其他組織終止的，申請資格轉移至承受其權利、義務的法人或其他組織。

　　(2)協商。補償義務機關接受申請後，當事人可就補償標準、金額、方式等進行協商，雙方可簽訂補償協議。

　　(3)裁決。當事人未能達成補償協議的，由相關行政機關或人民政府進行裁決。

　　2．行政補償的救濟程式

　　補償當事人如果對行政主體的裁決不服的，可依法申請行政覆議或提起行政訴訟。其中行政訴訟是行政補償的最後一道程式，這對於監督行政主體依法行政，保護公民、組織的合法權益具有至關重要作用。遺憾的是，我國目前的法律、行政法規基本上未有相關的規定，因此，在理論上研究補償的行政訴訟程式是學界的一個重大課題。

　　值得指出的是，法國公有征收補償金的確定，由普通法院管轄。而公用徵調的補償金額由省估價委員會確定，當事人不服委員會的決定，可向普通法院起訴。德國有關行政補償金額的爭議，也是由普通法院管轄。大陸法系國家由普通法院管轄補償金爭議，是有其歷史傳統的。而在我國，當事人對行政機關的補償裁決不服的，以提起行政訴訟為宜。這是因為：

　　第一，在理論、立法和司法實踐中我國都認可行政訴訟作為司法救濟的途徑。早在1991年，最高人民法院《關於貫徹執行{中華人民共和國行政訴訟法)若幹問題的意見(試行)》第5條就規定：“公民、法人或者其他組織對行政機關依照職權作出的強制性補償決定不服的，可以依法提起行政訴訟。”

　　第二，法院行政庭與民庭相比，更為熟悉補償業務，由行政庭審理補償案件更為適宜，同時也利於發揮法院對行政機關的司法監督作用。

　　環境行政補償是國家對公民、法人和其他組織因公共利益需要致其合法權益受到損害而給予補償的法律救濟制度。對於行政補償的理論依據，說法各異，主要有：

　　(1)公平負擔理論。在民主、法治社會裡，人人享有平等的法律權利，同時人人亦應平等地分擔社會負擔。如果個別或部分公民為社會承擔了特別的義務或受到了特別的損害，國家即應給予他(他們)特別的補償，將個別或部分人因公共利益受到的損失轉由全體公民分擔。因為國家補償金來源於稅收，而稅收取之於全體納稅人，以此做法從而實現公共負擔平等分擔。

　　(2)結果責任理論。結果責任理論即無過錯責任理論。根據該理論，行政機關及其工作人員只要其行為或其所管理的人或物給相對人造成了損害，不管其是否存在違法情形，不管其是否有過錯，均應對被害人的損失予以賠償或補償。引起行政補償的損害雖然是行政主體的合法行為或因公共利益的需要造成的，但對於受損害人來說，其受到的損害與其因違法行政行為受到的損害(引起國家賠償)是一樣的。在這兩種情況下，受損害的權益都是合法的權益，所受損害都是損害，且相對人本人都沒有過錯。因此，在這兩種情況下，其受損害的權益都應該同樣得到救濟。法律上的區別應該只針對行政主體和行政工作人員，即引起賠償的是違法行為，則行政主體和行政工作人員應該對之承擔相應侵權法律責任引起補償的是合法行為，則行政主體和行政工作人員對之不承擔侵權法律責任。

　　(3)危險責任理論。根據該理論，一個人如果為了自己的利益而置別人的利益於某種危險之中，他就必須為此種危險可能導致對方的損害負賠償責任。這種理論始於民事賠償領域，後為行政法所借鑒，作為了行政補償的根據之一，即行政機關及其工作人員為了社會公共利益而使行政相對人權益處於某種危險狀態之中，其即應對相對人因此可能受到的損失予以補償。

　　(4)特殊責任說。該說認為行政補償是一種特殊的行政責任，其特殊性表現在以下幾個方面：一是該責任不以違法為構成要件，行政機關對其合法行為給相對人造成的損害也需依法負損害賠償責任；二是該責任不以過錯為構成要件，行政機關對其無過錯行為造成相對人的損害依法負“無過錯責任”；三是該責任不以因果關係為構成要件(並非否認因果關係的存在，只是強調在進行補償時不深究因果關係)，對於法律規定的情形，行政機關對損害負“結果責任”；四是該責任不以行政機關及其公務員的侵權行為為構成要件，行政機關對特定相對人因公共利益而蒙受損失要依法負“公平責任”。

　　(5)法律責任說。該說認為，行政補償是國家行使公權力非過失責任中的中斷“社會義務面前平等原則”的責任；認為“社會義務面前平等原則”是一項憲法原則，是“法律面前人人平等”原則的延伸。該原則意味著公民有承擔社會義務的責任，在承擔社會義務面前人人平等，不能一部分人承擔，而另一部分人不承擔。為了社會利益的需要，國家和政府以及其他體現為公共權力的行政組織往往以立法、行政行為或簽訂國際條約等方式把一些特殊的義務強加在某部分公民身上，並使他們遭受損害。這些法律行為被稱為中斷“社會義務面前平等”原則的行為，由此而導致損害的責任應由國家或政府來承擔。值得指出的是，並不是所有的因中斷“社會義務面前平等”原則而導致的損害均應該得到補償。只有社會給予了“特殊的”和“非正常”損害才有權得到補償。

　　我國於1994年制定了《國家賠償法》，正式確立了國家賠償制度，但目前尚未建立環境受害行政補償制度。對於行政補償，個別單行法對某些行政管理領域的補償做了一些零散的規定，如《野生動物保護法》第14條規定：“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農作物或其他損失的，由當地政府按給予補償。”但是，整體的、規範化的行政補償制度尚未建立，大量的行政補償問題在我國目前尚無法可依，致使公民、法人和其他組織因公共利益受到的損失得不到適當補償，甚至完全得不到補償。司法實踐中，環境損害賠償一般是通過民事賠償制度來解決的。然而，因為傳統民法理論的民事賠償制度無法解決囚加害方支付能力有限，致使受害賠償緩不濟急。由於環境侵害具有廣泛性的特征，其受害者往往為相當地區範圍內不特定的多數人，其人數有時可達成千上萬人。倘若如此人數眾多的受害者的損害賠償無法得以實現，就可能導致社會矛盾激化，並由此引起社會動蕩。

　　鑒於此，此處認為，我國有必要借鑒上述日本的立法經驗，並根據我國的具體國情，建立環境受害行政補償制度，以確保受害人在一定範圍內的損害可以迅速獲得合理賠償。首先，關於補償基金的籌集，可考慮從排污費中提取相當比例組成補償基金。我國雖然設有排污收費制度，但根據國務院頒佈的《征收排污費辦法》，我國的排污收費主要用於污染防治，即實行“誰污染誰治理”的原則。然而，“誰污染誰治理”不如“污染者負擔”原則全面，前者僅指污染者應該承擔治理污染或支付治理費用的責任，而未包括承擔污染損害的賠償責任。防治污染固然重要，但對受害者因遭受污染損害而得不到及時賠償的情況，焉能坐視不管?因此，可以考慮從排污費中提取相當比例金額組成補償基金，受害人遭受損害後，由該基金先行給予相當的賠償，而後再向加害人求償，以保護受害人的合法權益。其次，補償的範圍不宜過寬。因為我國目前尚處於社會主義初級階段，經濟還比較落後，倘若推行完全賠償原則，要求就環境侵害行為提出全面的賠償，會因財力有限而無法實現。為此，補償範圍應僅限於對生命、身體、健康的損害補償。再次，關於補償適用的對象亦須有所限制，應僅限於因空氣污染、水質污染以及毒性化學物質所造成的損害。這些環境污染行為所造成的後果一般較為嚴重，而且對人的生命、身體、健康的侵害也是十分嚴重的。由於我國經濟尚不發達，財力亦有限，只能對這些嚴重的環境污染對人的生命、身體、健康所造成的損害進行補償，其餘的環境污染(諸如土壤污染、噪音污染、惡臭、廢棄物污染等)所造成的損害尚無力予以補償。複次，補償的內容亦只能限於醫療費、生活津貼及喪葬費三種。這也與財力不足而不能給予全面補償有關，為此只能對受害者最急需得到的醫療費、生活津貼及喪葬費予以補償。最後，關於補償成立的要件可考慮以下三條，受害者必須是：①在指定的環境污染地區；②遭受因空氣、水質及有毒化學物質污染所產生的疾病；③而且還必須是在該疾病的暴露期間生命、身體、健康遭受損害者，方可申請補償。上述條件缺一不可，其認定可考慮由各級人民政府作出認定，並可考慮在各級環保局設立補償異議審查會，專門負責審查對上述認定有異議的事宜。

　　行政補償制度作為社會化賠償方式下對環境責任保險制度的重要補充，具有十分重要的意義。一方面，它仍然以“污染者付費”為原則，不會過多加重國家和社會的負擔。另一方面，由於其強制性，可以在不實行強制保險、又沒有自願投保的情況下，保障受害人及時地獲得適當的補償，將追償的責任留給專門的管理機構，減輕了受害人獲得救濟的難度。專門的管理機構無論在實力還是能力上都不遜於作為侵權行為人的企業，因此也比一般的受害人更容易依照侵權行為法從加害人處獲得賠償。因此，行政補償制度與責任保險制度應優勢互補，成為我國社會化賠償機制的主要救濟方式。