行政事實行為

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行政事實行為(Administrative Real Acts)

　　行政事實行為是指行政主體運用行政權而實施的，並非以設定、變更、或確認行政法上權利義務關係為目的(法律效果)，而只產生事實上效果的行為。

　　行政事實行為作為國家機關工作人員實施的與職務相關的個人恣意行為，其構成條件是：第一，有損害事實的發生。如果沒有損害事實的發生，行政事實行為也就不可能成立，更談不上行政賠償問題。第二，行政機關工作人員在主觀上有重大過錯。一般表現為行政機關工作人員在執行職務時不遵守法律和違反職責要求故意或嚴重疏忽以致侵害他人合法權益，主觀上存在著嚴重過錯。第三，造成侵權的行為與職務有緊密聯繫，即或在職務活動中有個人恣意行為，或雖不執行職務，但產生損害事實的行為的工具和機會與公務有聯繫。

　　行政事實行為是行政機關工作人員在職務活動中的個人侵權行為，由這一本質特征決定了該行為的法律特征：

　　1、行政事實行為表現為行政機關工作人員的個體恣意行為。行政事實行為是行政機關工作人員在行政管理活動中“製造”的，他們在完成行政管理工作任務的過程中，由於個體素質、執法水平、主觀等因素的制約，難免會有“越軌”行為，這種越軌的行為往往外現為行政機關工作人員執行職務中違反行政職責要求而任意妄為，從而造成對他人人身權、財產權的侵害。對這種個人恣意行為如果完全由行政機關工作人員個人承擔責任，從行政管理職能角度講，不利於鼓勵公職人員大膽管理；從被害人角度講，個人承擔賠償責任則不利於保護被害人的合法權益。因此，國家賠償法將這種個人行為造成侵權納入行政賠償法的範疇是科學合理的，但行政事實行為的實質並未因賠償法的規定而自然有所改變，侵權人的侵權行為在所在行政機關賠償被害人後還是要被追償的。

　　2、行政事實行為是與行政職權有關的一種侵權行為。在行政管理活動中，行政機關工作人員既是一般個體，也是特殊個體，在執行職務過程中常會做出一些與職務職責沒有直接聯繫的行為，如行政執法人員在職務行為過程中購買商品的行為，雖然發生在執行職務活動期間，但與行政管理職權沒有直接關聯，不能視為是行政事實行為，只是一般的民事行為。只有在執法期間，在實際履行行政管理職責時發生的個人恣意侵權行為才能視之為行政事實行為。如行政執法人員在詢問時毆打行政相對人，詢問是行政具體管理行為，毆打則屬於與職務相關的行政機關工作人員的個人恣意行為，後者即是公認的行政事實行為。這一特征是認定行政事實行為的最重要法律特征。

　　3、行政事實行為不直接產生行政法律效果。行政事實行為是行政機關工作人員在行使職權過程中發生的與職務相關的個人行為，這種行為不是行政管理本身所要追求的目的和結果，而是由於個人恣意行為增加的“副產品”。因此，行政事實行為的發生只是引起行政賠償的法律後果，不直接引起管理機關與相對人之間行政法律關係的產生、變更或消滅。這一點，與職務行為能產生的法律效果有很大區別。職務行為也可能因為違法而同樣引起行政賠償責任的法律後果，但其主要的法律後果是在行政機關與行政相對人之間產生行政法律關係。行政機關工作人員在執法過程中，必須嚴格按照行政機關職能的要求操作。如行政機關作出扣押運輸車輛的決定並予實際扣押，非經有權機關撤銷，行政相對人必須接受這一扣押行為的約束，這就是行政法上的法律效果。扣押車輛是一種職務行為，是具體行政行為。相反，如果在扣押車輛過程中，行政執法人員毆打了行政相對人，毆打行為不是行政機關管理所追求的目的和結果，這種行為不會在行政機關與相對人之間產生行政法上的法律關係，自行為作出時即是違法的，是行政執法人員個人所為與職務相關的恣意行為，只產生毆打引起的刑事責任或行政賠償責任。

　　4、行政事實行為一般是違法的。如前所述由於行政事實行為是行政機關工作人員個人的侵權行為，與侵權事實密不可分。因此，行政事實行為與行政機關工作人員執法中是否違法是緊密聯繫在一起的。一旦認定行政機關工作人員的行為為事實行為，也就會順理成章地認定其行政機關的具體行政行為違法。如某公安局辦案人員在一鎮政府辦公場所對曾圍攻縣政府工作人員的某村村民進行詢問時，該村村民又衝擊鎮政府，警察人員在對村民說服教育無效情況下準備撤離，遭到村民攔截，雙方發生激烈衝突，部分警察和村民受傷。事後，受傷村民以警察打人為由對公安局提起行政訴訟，要求某縣公安局賠償損失。法院審理中，由於認定不了被告打人的證據，就可以認定警察是在依法執行公務。此案警察與村民的衝突行為如何認定呢?若認定為治安管理的具體行政行為或其組成部分，那就是具體行政行為，否則，認定為行政事實行為則衝突行為就是違法的。可見，違法與行政事實行為是緊密聯繫在一起的。多數情況下，凡行政事實行為成立，均為違法的侵權行為，由此侵權行為導致行政管理相對人或第三人損害的，均應由行政機關承擔行政賠償責任。

　　按照前述理解，行政事實行為的範圍是：不包括行政機關具體行政行為違法造成侵權的情況，也不包括具體行政行為中的一個過程或階段性作為，還不包括行政機關工作人員職務行為之外的純個人行為。

　　我國學者因對行政事實行為的界定不同，故對其的分類也不盡相同。如閆爾寶認為行政事實行為依據行政法律關係主體在法律關係中的地位應該分為權力性事實行為如行政強制和非權力性事實行為如履行公共服務職能的行為；薑明安則認為行政事實行為依據行政主體實施行政事實行為的目的、依據和方式主要分為四類：(1)補充性行政事實行為，如銷毀收繳假冒偽劣商品；(2)即時性行政事實行為，如即時強制；(3)建議性行政事實行為，如行政指導行為；(4)服務性行政事實行為，如行政公告中的天氣預報闥。俞棟銘以是否以意思表示作為行政行為的構成要素，以及對行政相對人是否具有直接拘束力作為分類標準，將行政事實行為分為以下三種類型：(1)以意思表示為構成要素，但沒有直接拘束力的行政事實行為；(2)不以意思表示為構成要素，但是具有直接拘束力的行政事實行為；(3)不以意思表示為構成要素，也不具有直接拘束力的行政事實行為。

　　在此，筆者從行政相對人的角度出發，以行政主體的行政行為是否對行政相對人產生實質的影響將事實行為劃分為決定型行政事實行為和非決定型行政事實行為兩大類。

　　1.決定型行政事實行為。

　　決定型行政事實行為是指行政主體的行政行為直接影響行政相對人的人身、財產等權利。如行政強制執行、即時強制等。

　　以行政檢查為例，行政檢查簡言之為行政機關達成特定行政目的，對於特定行政客體所為之察查、收集資料活動，或指行政主體以收集、察查、驗證相關事實與資料為目的，就個別具體事件，針對特定人、行使公權力之事實行為。我國學者認為，行政檢查是指行政主體基於行政職權對公民、法人或其他組織是否遵守法律、法規及規章等的情況進行瞭解的行為。由此可見，行政檢查是一種客觀狀態，它不以對行政相對人設定權利義務關係為目的，應屬於行政事實行為。行政檢查往往是作出和執行行政處理決定的前提和基礎。

　　筆者認為，行政檢查屬於決定型事實行為，理由有二：其一，行政檢查並非以創設、變更或消滅行政法律關係為意思表示，它只是以瞭解事實情況為行為的意思表示，所以行政檢查雖然會在行為後果上發生程式上的法律關係而非實體上的法律關係，但是因為所發生的程式上的法律關係實質上並非行為人的意思表示之內容，故行政檢查一方面沒有法律效果意義上的意思表示，另一方面發生的程式性法律後果實際上又缺乏行為的意思表示，法律行為所要求的意效關係嚴重脫節，行政檢查理應屬於行政事實行為。

　　其二，行政檢查行為首先影響的就是行政相對人的權利和義務。無論是行政機關出於監督的需要進行的例行檢查，還是在處理具體事件過程中進行的職權調查，都會在客觀上影響相對人的權利義務。但是決定該行為是否屬於法律行為的依據並非對權利義務的影響，而是該種影響是否來自於行政主體的意思表示，相對人是否因為調查行為的實施而導致權利的剝奪或者義務的增加。考察行政檢查的過程可以發現，相對人所受到的影響是由檢查活動本身造成的，相對人並不因接受調查喪失任何權利。真正導致相對人權益變動的是繼檢查作出的行政決定。因此，行政檢查具有事實行為的特征，屬於決定型行政事實行為的一種。

　　2.非決定型行政事買行為。

　　非決定型行政事實行為是指行政主體為實現某種行政目作出的行為對行政相對人的人身、財產等權利不產生直接的影響。

　　非決定型行政事實行為具有多種表現形式，在此，筆者將就行政公告為例闡述該種類型的特征。

　　行政公告通常是指行政機關針對多數人的宣告行為，是行政機關直接對外的意思表示，也是行政公開的重要表現。行政公告主要分為兩大類：行政行為的行政公告和行政事實行為的公告。本文中的行政事實行為的公告主要是指事實狀態的公告、不產生行政法律效果的行政信息公告、行政規範文件的公告和不具有懲戒性質的行政處理公告。事實狀態的公告是指政府通過大眾傳媒如報紙、廣播、網路等公開告訴大眾行政資訊以及其他資訊的行為 。事實狀態的公告僅告知公眾或不特定相對人一定事實或狀態，如疫情、天氣預報、產品質量、機關辦公資訊、道路開通、行政獎勵的公告，其目的在於讓民眾瞭解各種公共資訊，以增強對政府的支持與信任，同時也掌握生活和工作的主動權。

　　不產生行政法律效果的行政信息公告是指除對行政違法行為和能引起行政法律效果的行政公告，如《防洪法》第25條規定，防洪保護區是指在防洪標準內受防洪工程設施保護的地區。

　　洪泛區、蓄滯洪區和防洪保護區的範圍，在防洪規劃或者防禦洪水方案中劃定，並報請省級以上人民政府按照國務院規定的許可權批准後予以公告。

　　行政規範文件的公告是指由於行政規範性文件所具有的普適性和對象的不特定性，其公開方式只能選擇公告的形式，以行政公告為載體。但是，實際上對相對人產生規範性約束的是該規範性文件，而不是行政公告本身，行政公告只是作為該規範性文件對外發生法律效力的前提。不具有懲戒性質的行政處理公告由於並不包含對相對人行為的否定性評價，對該處理決定的公告，不會對相對人的人身權造成不利影響，類屬於行政事實行為。這類公告不以設立或改變當事人權利義務為目的，也不會直接或間接影響行政相對人的權利和義務，因此，在本文中筆者將這類的行政公告歸人到非決定型行政事實行為。

　　行政事實行為常常與職務行為、犯罪行為、行政機關工作人員純個人行為產生競合，在司法實踐中有必要加以甄別，以保證適用法律的準確性。

　　1、行政事實行為與職務行為的甄別。

　　行政機關的行政管理活動一般均通過行政機關工作人員來完成，或者是由行政機關委托的人員來完成。區分職務行為與行政事實行為，可以掌握兩個標準：一是過錯標準，如果行政機關工作人員只是一般過錯或過錯不明顯的，應推定為職務行為。若行政機關工作人員對造成損害事實，主觀上屬於故意或者重大過失的，應推定為行政事實行為。二是職責要求標準，具體講，是看行政機關工作人員導致損害事實發生的行為是否違反行政職責的要求，是否為行政管理之必需，屬於管理之需要而為之的侵權行為，是具體行政行為或是緊急避險行為。否則，即為行政事實行為。

　　2、行政事實行為與行政機關工作人員純粹個人行為的甄別。

　　行政機關工作人員純粹個人行為與行政事實行為兩者有時很難區分，如行政執法人員在檢查商品時順便捎走財物，警察在追捕逃犯時違反交通規則造成交通事故等等。區分行政事實行為與純個人行為的關鍵是看其行為是否與職務相關，即凡與職務沾邊的行為均應認定為“相關”行為。案例一是因具體行政行為引起，案例二是因執行公務引起，均為行政事實行為。

　　3、行政事實行為與犯罪行為的甄別及競合的處置。

　　犯罪行為是一種具有社會危害性且危害後果達到法定程度的一種行為，行政事實行為雖然也有一定的社會危害性，但是一種危害後果較輕的侵權行為。兩者的性質、法律構成要件、適用法律都有不同。如果當事人一個行為中既有犯罪行為又有行政事實行為，就產生了兩行為競合的問題，處置時，不能按照一般刑事案件附帶民事訴訟的辦法來解決，方法是既確認犯罪行為追究刑事責任，也確認行政事實行為，對行政事實行為適用賠償法對受害人予以賠償。當然，在刑事訴訟程式里能否適用刑訴法直接審查行政事實行為，是目前審判實踐中的難點，能否刑事附帶行政訴訟?還需最高司法解釋統一規範。

　　對於行政事實行為的可訴性，在國外的理論探索中一般是首肯的。如認為“可針對事實行為活動提起給付之訴，並以不作為之訴作為防禦”；“行政機關有義務去除違法事實行為造成的現實，並且在可能和可預期的範圍之內恢複合法的狀態。因違法的事實行為而遭受損害的公民享有相應的清除請求權和恢復請求權”。“在美國行政法中，“因機關行為而使其法定權利受到侵害的人，均有權要求司法審查”，可見包括對事實行為的審查。當然也有學者把美國行政法中的“機關行為”作為“行政行為”理解，但並未引入“行政事實行為”的概念加以分析。這與行政事實行為研究主要在大陸法系展開有關。

　　行政事實行為是否可訴，在我國的學術上的看法與國外有相通之處，理論上一般主張其可訴，“行政事實行為儘管沒有法律上的約束力，但它畢竟是一種基於行政職權的行為......對行政事實行為的救濟途徑應當包括行政覆議、行政訴訟和行政賠償”；“在行政訴訟中，法院對行政行為的審查包括對事實行為的審查......因此研究事實行為具有重要的訴訟價值”。然而，在我國現有的行政救濟機制中，解決行政糾紛的主要途徑行政覆議、行政訴訟制度均未包括對行政事實行為的救濟，只有《國家賠償法》中將行政事實行為納入了受案範圍。當然也有實踐工作者認為行政事實行為雖然可訴，但只限於適用行政賠償訴訟程式。

　　要正確解析行政事實行為的可訴性，必須從行政事實行為的本質入手。行政事實行為法律效果的形成是基於法律的直接規定產生的，這種法律效果也會影響到公民的權利和義務，較之於行政行為對公民權益產生的是一種間接影響，但“有權利必有救濟”，行政事實行為在侵犯了公民權利時，當然應當給公民提供法律救濟的機會。行政事實行為的可訴性是毋庸質疑的，但由於前述事實行為的多體性，肯定所有行政事實行為可訴不現實也無必要，因此可提起訴訟的行政事實行為應限定在影響到公民個人合法權益的事實行為。

　　值得註意的是，在肯定行政事實行為的可訴性時，有部分見解走入了誤區。誤區之一是把行政事實行為誤作為行政行為而主張納入行政訴訟，如“警察在執行職務時違法毆打、捆綁相對人的行為”，屬於“違法具體行政行為”，在行政訴訟中應適用確認判決。誤區之二是認為只有行政訴訟增加行政確認判決以後，人民法院“受理對事實行為的起訴就有辦法處理了，將事實行為直接納入行政訴訟的範圍的條件也就成熟了”，其實行政確認判決的增加並不是將行政事實行為納入行政訴訟範圍的前提，行政事實行為訴訟並非只能適用確認判決，而且目前我國的行政訴訟受案範圍明確把行政事實行為排除在外，不是通過判決形式的改革能夠改變的。誤區之三是認為“之所以應當將事實行為排除在行政訴訟受案範圍之外......一個重要的理由是，法院對事實行為的審查，適用的是行政賠償訴訟的司法程式，而對具體行政行為的審查，適用的是行政訴訟的司法程式”，但行政賠償訴訟程式和行政訴訟程式並無本質區別，這一理由是不充分的。論爭中的誤區產生的根本原因在於，雖然我國的行政訴訟法理論認為行政訴訟受案範圍不包括行政事實行為，但實踐中卻是把部分行政事實行為誤作為行政行為而加。以審查的，造成了理論與實踐的脫節。

　　對於行政事實行為的救濟，科學的方法是正確認識行政事實行為這一行政活動，根據不同的客觀情況，依照現行的行政糾紛解決機制適用不同的方式，具體來說，行政事實行為救濟有以下幾種方式：

　　1、行政覆議。公民認為行政主體的事實行為侵犯了自身的合法權益時，可以向原行政機關或其上級主管部門提起複議程式。

　　2、行政賠償訴訟。如果公民認為行政事實行為損害了自身的合法權益而要求行政賠償時，可以提起行政賠償訴訟。但依據《國家賠償法》的規定，對於行政相對人單獨提起賠償請求的，應當先行嚮導致損害的行政主體提出，對行政機關的賠償不服的，才可提起訴訟。

　　2、行政確認訴訟。如果公民對於侵害自身的合法權益的行政事實行為僅要求確認其違法，則可單獨提起行政訴訟，人民法院經審查可適用確認合法或違法的判決。

　　4、公民對行政行為提起訴訟，同時對行政機關的事實行為同時提起訴訟的，人民法院應一併受理，分別作出裁判。

　　對於行政事實行為的救濟途徑的設計，我們在考慮適用時必須註意，在現行行政訴訟法中尚無法律依據。如果人民法院在實踐中仍對行政事實行為和行政行為不作嚴格區分予以受理，雖有理論和實踐脫節之嫌，卻能夠充分發揮行政訴訟解決行政糾紛的功能，但終究只是權宜之計而有賴於《行政訴訟法》的進一步修改。

　　(一)行政事實行為與行政法律行為的關係。

　　行政法律行為與行政事實行為作為引起行政法律關係產生、變更和消滅的法律事實，具有許多共性。兩者的聯繫在於：兩者都是行政主體所為的行為。行政事實行為常常作為行政法律行為的輔助行為、階段行為或衍生行為，與行政法律行為密不可分。行政事實行為同樣具有法律意義，它可能對行政法律行為的效果產生影響。有些行政事實行為可以轉化為行政法律行為。二者的區別在於：

　　一是法律調整的重點不同。行政法律行為是以意思表示為基本構成要素的行為，法律調整的重點在於意思表示本身。行政事實行為則不同，法律調整的意義只在於行為自身或其結果。

　　二是對外界的影響方式不同。行政法律行為是一種意思表示行為，在行政主體實施行政行為之前，往往表現為法律上的某種可能性。而行政事實行為則直接表現為行政主體的動作，並對外界產生物理或生理的影響。

　　三是裁判方式及性質不同。對行政法律行為的司法審查的實質在於，對其是否合法有效作出判斷，因此，維持、撤銷、變更行政行為是其最主要的裁判形式。對於行政事實行為而言，則無須對其有效性進行判斷，只存在對該行為合法性的認識問題，判決的形式主要是對違法性的宣告和確認。四是兩者的構成要件不同。行政法律行為以意思表示為必備要素，它在本質上是行政主體設立法律關係意圖的外在表示；而行政事實行為則完全不以意思表示為其必備要素，當事人實施行為的目的並不在於追求行政法律後果。

　　(二)行政事實行為與具體行政行為的關係。

　　具體行政行為指行政主體針對特定行政相對人所作的行政行為，其與行政事實行為在主體以及主體實施行政職權這一行政性上具有相似性。但是，兩者之間也存在下述明顯區別：

　　一是客觀方面的要件不同。具體行政行為在客觀方面表現為行為主體針對公法上的具體事件行使職權和履行職責的行為。行政事實行為不但包括行為主體行使職權和履行職責的行為，還包括與行使職權和履行職責相關的行為。

　　二是主觀方面的要件不同。具體行政行為是行政主體的一種意志，這種意志必須以一定的方式表現出來。行政事實行為也是行政主體的一種意志，但是這種意志是以各種各樣的方式表現出來的，並不要求必須以一定的方式通知行政相對方。

　　三是效力不同。具體行政行為對外具有法律效力，而行政事實行為對外則不具有法律效力。具體行政行為對外的法律效力體現在下述幾個方面：公定力、確定力、拘束力、執行力。行政事實行為雖然也是行政機關的一種行為，但其不具有上述具體行政行為的各種法律效力。

　　四是法律效果要件不同。法律效果是具體行政行為的構成要件之一。行政事實行為是一種非法律行為，無論是否發生相應的法律效果，都不影響行政事實行為的存在。

　　五是裁判方式不同。雖然具體行政行為具有公定力，但這並不表明所有的具體行政行為都是合法的。具體行政行為可能會由於各種各樣的原因違法而被相應有權機關宣佈無效、撤銷。因此在行政訴訟的過程中，可以使用確認判決、撤銷判決、變更判決等判決形式。而行政事實行為不發生是否有效的問題，因此撤銷判決、變更判決等判決形式對於行政事實行為是不適用的。對於行政事實行為而言，只能採用確認判決來確定其合法性問題，然後再根據不同的情況決定侵權機關是否應承擔國家賠償責任。

　　六是行為的程式不同。雖然我國還沒有制定統一的行政程式法典，但是在一些單行的法律、法規中為具體行政行為設定了法定的程式。同具體行政行為有很大的不同，一部分行政事實行為沒有法定的程式可以遵從。七是受法律的拘束程度不同。行政主體作出具體行政行為，不但要求不違反法律的規定，而且還要獲得法律、法規的授權。行政事實行為雖然也要求不違反法律、法規的規定，但並不是所有的行政事實行為都要獲得法律、法規的授權。行政事實行為由於對外不具有法律效力，一般不直接為公民、法人、或其他組織設定權利、義務。

　　(三)行政事實行為與違法行政行為的關係。

　　違法行政行為是一種具備行政行為的成立要件，但不具備行政行為的合法要件的行為。違法行政行為儘管是違法的，但與合法行政行為一樣，具備了行政行為的成立要件，是一種行政行為。行政行為並不意味著合法行為，在依法撤銷前該行為不僅仍應視為行政行為，而且還應該視之為有效的行政行為。國內外行政法學的通說，是把行政行為作為合法行政行為和違法行政行為的上位屬概念。一個行為只要具備了行政行為的成立要件就屬於行政行為，不論該行為是否具備合法要件。儘管行政行為不具備合法要件即違法，在違法行政行為被依法消滅以前，不僅相對人應受其拘束，而且對任何國家機關、社會組織和個人都具有公定力。

　　由於許多行政事實行為都是以違法的形態出現的，所以經常有人將行政事實行為與違法行政行為等同。從上述分析中可以看出，行政行為的成立要件不同於行政行為的合法要件。具備了行政行為的成立要件而不具備行政行為的合法要件的行為屬於違法行政行為，但它仍然是行政行為。所以行政事實行為不同於違法行政行為，它們二者的區別實質上是行政行為與事實行為的區別。另外還需要認識到大量行政事實行為是以違法行為的形態出現的，但並非所有的行政事實行為都是違法行為，其中仍不乏大量的合法行為。所以，行政事實行為不同於違法行政行為，也不同於違法行為。

　　(四)行政事實行為與民事事實行為的關係。

　　行政事實行為與民事事實行為的區別如下：

　　一是兩者的理論基礎不同。在民法學中，遵循意思自治原則，凡是不違背國家利益、社會公共利益的行為，民事法律關係的創設、變更與消滅均由當事人決定，法律只是作出一些示範性的規定，其效果如何只能依賴於行為人意思表示加以明確。只是在特定的領域，出於維護社會秩序的穩定、保護公共利益和他人合法利益考慮，直接採用法定主義方式作出明確而具體的規定，行為人有無意思表示一律不予考慮，這就有了民事事實行為。行政法學中，所有的行政行為都要受制於法律，遵循法律至上的原則。行政事實行為由於往往比較靈活，自由裁量性較大，不直接產生法律效果，反而很少受到法律的制約。

　　二是兩者的行為主體不同。民法作為典型的私法，調整的是平等主體的財產關係和人身關係，因而民事事實行為是平等的民事主體作出的。行政法作為典型的公法，主要調整的是不平等主體既行政主體和相對人之間的關係，即使現在不少學者主張“平衡論”，主體之間也存在一定的平等性，但是行政相對人仍然處於弱勢地位。行政事實行為是由行政機關和法律法規授權的組織及其工作人員作出的。

　　三是兩者的行為性質不同。民事事實行為是平等主體問為維護私人利益發生的行為，是一種私法行為，不具有公法上的屬性。而行政事實行為則屬於公法行為，以行政法為依據、執行行政公務的行為。

　　(五)行政事實行為與行政侵權行為的關係。

　　行政侵權是指行政主體及其行政人在行使行政權力時，由於違反法律規定的義務，以作為或不作為的方式，侵害相對人合法權益，依法應當承擔損害賠償等法律責任的行為。

　　行政事實行為和行政侵權行為有許多相同的特征：

　　第一，從行為內容來看，侵權行為完全符合事實行為的基本含義，它同樣是行為人在主觀上不具有發生、變更或消滅行政法律關係的意圖、但客觀上能夠引起這種後果的行為；

　　第二，從行為特點來看，侵權行為並不以意思表示為要素，它同樣是一種客觀的、對外界造成實際影響的行為；

　　第三，侵權行為一經構成即依法律規定直接發生法律後果，它與事實行為在法律控制上並無實質區別；

　　第四，侵權行為本質上也是一種法律構成行為，它與事實行為一樣，因符合法定事實要件而成立，並且侵權行為的這一特點更具有典型性。正是由於它們的共同性，因而有許多人將行政事實行為等同於行政侵權行為。不可否認，在行政事實行為中大量表現的是行政侵權行為，行政事實行為之所以越來越多地引起人們關註，也在於許多行政事實行為的侵權性。但行政事實行為不等同於行政侵權行為，因為行政侵權行為是違法行為，可是行政事實行為除了違法的侵權行為外，還包括合法的行政事實行為。