環境行政覆議

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　　環境行政覆議是指環境保護行政主管機關根據環境行政相對人的申請，依法對引起爭議的具體環境行政行為進行複查並作出相應裁決的活動。

　　環境行政覆議是以解決環境行政爭議為前提和內容的行政執法的一種，它是對具體環境行政行為是否合法與適當的一種內部審查、監督。所謂環境行政爭議是指環境行政機關與環境行政相對人之間因特定的具體行政行為而產生的糾紛。環境行政覆議是解決環境行政爭議的一種非常重要而普遍的形式，它具有如下特點：

　　1．環境行政覆議是環境行政機關的一種行政執法活動

　　環境行政覆議的主體是國家特定的環境行政機關，即《環境保護法》第7條所規定的國務院環境保護行政主管部門和縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門以及其他依照法律規定行使環境保護監督管理權的部門。環境行政覆議機關，一般是指作出有爭議具體環境行政行為的行政機關的上一級機關，但有的是作出有爭議的具體環境行政行為的行政機關本身。不過，以前一種行政機關為主。所以，從一定意義上說，環境行政覆議是上級環境行政機關對下級環境行政機關的監督，可稱為上一級覆議。

　　2．有權提起環境行政覆議的是環境行政管理相對人

　　環境行政覆議不是由環境行政機關主動進行，而是基於環境行政管理相對人的申請。作為環境行政管理相對人申請行政覆議，必須是環境行政機關的具體行政行為與其有一定的利益關係，如因被責令停業或者關閉而影響其生產經營權等。當然《行政覆議法》規定，只要環境行政相對人。認為”行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，就可以提出覆議申請。至於是否確實侵犯其權益，則有待覆議機關調查、審理和決定。

　　3．環境行政覆議以具體環境行政行為的合法性和適當性為審查對象

　　“合法性”的審查就是指作出具體行政行為的環境行政機關是否符合《環境保護法》第7條關於環境管理體制的規定，是否有權實施該具體行政行為，所作出的具體行政行為是否符合法定程式和時效等。“適當性”就是指是否合理，如罰款的數額是否恰當，所確定的行政處罰形式是否符合行為人的情節，有無畸輕畸重的現象等。

　　環境行政覆議以具體行政行為是否合法和適當為審查對象這一特點，使它與環境行政訴訟的審查對象區別開來。後者以具體行政行為是否合法為審查對象，其範圍要比環境行政覆議的小。

　　4．環境行政覆議申請必須在一定期限內提出

　　《行政覆議法》將原《行政覆議條例》規定的申請行政覆議的期限15天改為60天，這主要是為了更好地保護申請人的合法權益，也是為了穩定環境行政管理關係。若無覆議申請期限的限制，將使環境監督管理活動因覆議申請而經常處於不確定狀態，造成環境監督管理工作不暢甚至阻塞。因此，對超過法定覆議申請期限的覆議申請，環境行政機關可不予受理。另外，為儘快解決環境行政爭議，根據《行政覆議法》的規定，環境行政覆議機關還必須遵守2個月的覆議時限，即環境行政覆議機關必須在收到環境行政覆議申請之日起2個月內作出覆議決定。

　　5．環境行政覆議機關必須對覆議申請作出明確的決定

　　為了維護和監督環境行政機關依法行使職權，防止和糾正違法和不當的具體行政行為，保護管理相對人的合法權益，覆議機關在接到覆議申請之後，認為符合申請條件的，應當作出受理決定，依法進行全面審查，並分別作出維持、改變或者撤銷的覆議決定，以履行自己的決定職責和答覆申請人。

　　環境行政覆議作為行政覆議制度在環境保護領域的具體表現形式，具有下列性質：

　　其一，行政覆議是帶有司法色彩的具體行政行為。行政覆議是覆議機關為解決原行政主體與相對方之間的行政爭議而作出的具體行政行為，據此而區別於法院為解決行政爭議的訴訟活動。但行政覆議是一種特殊的具體行政行為，表現為在行政覆議中是一種三方法律關係，覆議機關處於中立者、裁判者地位，其適用的程式是一種準司法程式，因此行政覆議是典型的行政司法行為。

　　其二，行政覆議是一種行政法律監督制度。行政覆議機關通過審查原行政行為的合法性、適當性，來實現上一級行政機關對下級行政機關的一種層級監督。因此，行政覆議是一種重要的行政法制監督制度。

　　其三，行政覆議是一種行政法律救濟制度。行政覆議是公民、法人或其他組織認為行政主體的行政行為侵犯其合法權益而尋求覆議機關保護的一種制度，實質上是對相對方權益受到行政權侵害後的一種恢復和彌補。因此，行政覆議和行政訴訟、行政賠償制度一樣，都是重要的行政法律救濟制度。

　　根據《行政覆議法>)的規定，行政覆議應遵循下列基本原則：

　　(一)一級覆議原則

　　即申請人覆議後，對覆議裁決不服只能依法提起行政訴訟，不能再申請覆議。如果相應行政行為不屬於行政訴訟受害範圍，覆議裁決作出後即發生法律效力，為終局裁決。確立一級覆議原則的主要依據是，在通常情況下行政覆議並非最後的救濟手段，當事人若是不服覆議決定，仍可提起行政訴訟。所以就沒有必要在行政機關內部設立兩級或多級覆議制，以簡化行政覆議程式，提高覆議的效率。

　　(二)書面覆議原則

　　即指行政覆議機關審理行政案件時，僅就案件的書面材料進行審查的制度，不需傳喚申請人、被申請人及其他覆議參加人。行政覆議實行書面覆議原則，但也不排除在某些條件下適用其他方式。

　　(三)具體行政行為的合法性與適當性審查原則

　　行政覆議不同於行政訴訟。在行政訴訟中，法院一般只是對具體行政行為的合法性進行審查，而在行政覆議中，覆議機關既審查具體行政行為的合法性，又審查具體行政行為的適當性。當然，根據《行政覆議法》的規定，覆議機關或者有權行政機關對規章以下的抽象行政行為也享有一定的審查權。

　　(四)合法、公正、公開、及時、便民原則

　　所謂合法原則，是指履行覆議職責的主體應當合法，審理覆議案件的依據和程式應當合法。所謂公正原則，是指行政覆議機關對爭議各方平等地對待，平等地適用法律。所謂公開原則，是指復．議機關在進行行政覆議時，要通過一定的方式和途徑讓申請人和其他利害關係人瞭解和參與，以增加行政覆議的透明度，保證覆議的公正性。所謂及時原則，是指覆議機關處理行政覆議案件要在法律規定的期限內儘快受理，儘快審結案件，作出覆議決定，以正確處理好覆議公正與覆議效率的關係。所謂便民原則，是指覆議機關應採取方便申請人進行行政覆議的方式、方法，以確保公民、法人和其他組織有效地行使覆議請求權，節省申請人和其他利害關係人的費用、時間、精力。《行政覆議法》在覆議申請的方式、覆議管轄、審理方式等有關規定中均體現了便民原則。

　　環境行政覆議基本制度，是指環境行政覆議活動必須遵循的基本準則和重要法律規範。行政覆議基本制度體現了行政覆議的目的，是行政覆議原則的具體化、規範化。

　　1．具體環境行政行為不停止執行制度

　　這是指覆議機關在作出覆議決定之間，被申請覆議的具體環境行政行為不因申請覆議而終止的一個重要法律制度。國家行政機關所作的具體行政行為，是代表國家行使職權，因而從開始就推定為合法有效，即使是違法、不當的，在未經法定程式改變之前，仍具有執行力與強制力，管理相對人不能自行否定。這種執行力、強制力表現為，在違法、不當具體行政行為被撤銷或被改變之前，並不以管理相對人的意思表示，如申請行政覆議，提起行政訴訟，而影響其執行。這就是所謂“國家意志先定論”，這也是行政法律關係和民事法律關係的本質區別。同時，環境行政覆議不僅是環境行政機關的內部監督手段，也是維護環境行政機關依法行使職權的重要工具。如果具體環境行政行為一經申請環境行政覆議，就停止執行，勢必造成環境行政管理活動長期動蕩不安，引起環境行政管理秩序混亂不堪，導致危害社會的惡果。因此，我們法律規定了“覆議不停止執行具體行政行為”制度。當然，為了避免違法或不當具體環境行政行為造成重大損害，在環境行政覆議期間，如果有符合《行政覆議法》第21條規定的四種情形之一的，就可以停止執行具體環境行政行為。

　　2．書面覆議制度

　　這是指環境行政覆議機關審理覆議案件時，不通知覆議參加人、證人到場，而是對覆議申請、被申請人的答辯書和作出原具體環境行政行為的有關材料、證據等進行非庭審式的審理並作出覆議決定的法律制度。但遇到疑難案件、涉外案件，根據《行政覆議法》第22條規定，可以採取其他方式審理覆議案件。

　　3．一級覆議制度

　　這是指環境行政覆議案件經覆議機關審理並作出覆議決定之後即為終局決定，管理相對人不能再就同一具體環境行政行為再申請行政覆議的法律制度。根據《行政覆議法》第5條規定，環境行政覆議原則上實行一級覆議制度，對覆議決定不服的，只能向人民法院提起行政訴訟。但是《行政覆議法》第14條又作出了特殊規定，即對國務院部門或省級政府所作出的環境行政覆議決定不服的，可以向國務院申請終局裁決，也可以向人民法院提起行政訴訟。這一規定是對一級覆議制度的補充。

　　1．環境行政覆議是環境行政機關解決行政爭議，加強自身監督的有效方式

　　在環境行政執法活動中，環境行政機關與管理相對人之間發生行政爭議是難以避免的。而且，目前一些地方環境監督管理人員在環境行政執法活動中徇私舞弊、職務違法等侵權行為仍屢見不鮮。環境行政覆議制度的建立，則可以發揮自上而下的內部監督作用，上級機關可以通過行政覆議及時糾正下級機關的違法行政行為。值得註意的是，環境行政機關的自由裁量權，對具體行政行為的方式、幅度、範圍等方面的選擇，也可以被濫用，甚至肆意妄為。建立覆議制度，就可由上級環境行政機關對下級的自由裁量權是否合理進行監督，從而使不當行政行為得到及時糾正。

　　2．環境行政覆議可以更有效地保護管理相對人的合法權益

　　如前所述，由於環境行政侵權行為難以避免，因此，重要的不僅要規定公民享有的權利，還要保障這些權利得以實現。包括糾正違法和不當的環境行政以恢復公民被侵害的權益，這就是所謂“有權利必有救濟”、“無救濟的權利是無保障的權利”。根據《憲法》規定，我國公民、法人和其他組織，有向國家權力機關、司法機關、行政機關提出申訴等權利。其中最有效的方式便是向行政覆議機關提出覆議申請。由於環境問題的複雜性，環境行政機關又是環境保護方面的專業隊伍，業務知識較為豐富，手段也較先進，因此由環境行政機關承擔行政覆議工作可以及時地解決行政爭議，更好地保護管理相對人的合法權益。

　　3．環境行政覆議有助於減輕人民法院行政審判的壓力

　　《行政訴訟法》頒佈以後，人民法院的受案範圍擴大了，但其人力、財力和物力仍受到種種限制而難以適應新形勢的要求。如果所有的行政爭議包括環境行政爭議在內，都由行政審判庭受理顯然是不可能的。環境監督管理行為引起的爭議，大都具有較強的技術性和專業性，也使人民法院在審理此類問題時面臨一定的困難，不但影響效率，還會影響辦案質量。因此，通過行政覆議的“過濾作用”，是非常必要和合理的。實踐證明，我國建立行政覆議制度之後，環境行政機關與管理相對人之間的行政爭議，絕大多數是經過行政覆議而得到妥善解決的。不服行政覆議而向人民法院或直接向人民法院起訴的情況並不多。此外，環境行覆議還可以推動環境行政機關努力提高依法行政的水平，從嚴治政，搞好廉政建設。這些，對加強我國的環境法制建設，把環境保護納入法治軌道具有重要的意義。

　　環境行政覆議的範圍，是指環境行政相對人認為環境行政主體的行政行為侵犯其合法權益，依法可以向覆議機關申請覆議的範圍。

　　我國相關環境法律明確規定的可以申請行政覆議的範圍僅限於環境行政處罰行為，其他環境行政行為是否屬覆議範圍未作規定。有學者根據《環境保護法》第40條規定，推論“只有對環境行政主體具體的行政處罰行為不服的當事人才能提出覆議申請”。這種推論顯然是錯誤的，它忽略了《行政覆議法》的規定。在此，對其他環境行政行為不服是否可提起行政覆議，則取決於《行政覆議法》的相關規定。與《行政覆議條例》相比，《行政覆議法》的規定擴大了行政覆議的範圍，具體體現為：一是受覆議保護的合法權益不再局限於原來的人身權、財產權，除此以外的其他合法權益，只要未被法律明確排除於覆議範圍之外，也能獲得覆議保護。二是對部分抽象行政行為不服的，也可有條件地申請覆議。

　　(一)相對人可申請環境行政覆議的具體行政行為的範圍

　　根據<<行政覆議法》第6條和相關環境法律的規定，有下列情形之一的，公民、法人或其他組織可申請環境行政覆議：

　　1．對環境行政處罰不服的；

　　2．對強制減少或停止排放污染物等環境行政措施不服的；

　　3．認為符合法定條件申請環境行政主管部門頒發許可證而被拒絕或不予答覆的；

　　4．申請環境行政主管部門履行保護人身權、財產權的法定職責而被拒絕或不予答覆的；

　　5．認為環境行政主管部門違法要求其履行義務的；

　　6．認為環境行政主管部門侵犯其人身權、財產權的；

　　7．認為環境行政主管部門違法要求其完成一定的環境保護行為(如責令其重新安裝或使用防污設施、責令其限期治理等)；

　　8．認為環境行政主管部門違法要求其支付消除污染費用的；

　　9．法律、法規規定可以提起環境行政訴訟或者可以申請覆議的其他具體環境行政行為。

　　(二)對部分抽象行政行為不服申請環境行政覆議的範圍

　　根據《行政覆議法》第7條的規定，公民、法人或者其他組織認為環境行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政覆議時，可以一併向行政覆議機關提出對該規定的審查申請：

　　1．國務院部門的規定；

　　2．縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；

　　3．鄉鎮人民政府的規定。需註意的是，以上所列規定不含國務院各部門的部門規章和地方人民政府制定的地方規章，僅指規章以下的其他行政規範性文件。在我國，對規章的監督審查不通過覆議途徑，而是通過其他法定途徑進行。

　　(三)不能申請環境行政覆議的事項

　　根據《行政覆議法》第8條的規定，下列事項屬於申請環境行政覆議的排除範圍：

　　1．環境行政主體作出的行政處分或者其他人事處理決定；

　　2．環境行政主體對民事糾紛所作出的環境行政調解、環境行政仲裁行為。

　　環境行政覆議參加人是指覆議申請人、被申請人和第三人。

　　依照《行政覆議法凈申請環境行政覆議的公民、法人或者其他組織是申請人。有權申請行政覆議的公民死亡的，其近親屬可以申請行政覆議。有權申請行政覆議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請行政覆議。有權申請行政覆議的法人或其他組織終止的，承受其權利的法人或其他組織可以申請行政覆議。

　　公民、法人或者其他組織對行政主體的行政行為不服申請行政覆議的，作出環境行政行為的行政機關和法律、法規授權的組織是被申請人。

　　環境行政覆議第三人是指同申請行政覆議的行政行為有利害關係而參加行政覆議的其他公民、法人或者其他組織。

　　環境行政覆議的程式，是指環境行政覆議機關在審理行政案件、進行行政覆議活動時，覆議機關和參加人必須遵循的步驟、時限和方式的總稱。環境行政覆議的程式可分為申請、受理、審理、決定四個步驟。

　　(一)申請期限

　　我國環境法律規定的覆議申請期限為15日，從相對人接到行政行為通知書之日起算。而《行政覆議法》第9條第1款規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內提起行政覆議申請；但是法律規定的申請期限超過60日的除外。”根據這款規定以及新法優於舊法的法律衝突的適用規則，環境行政覆議的一般期限應為60日，如果今後環境法律規定申請覆議的期限超過60日的，則從其規定。另外，因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。

　　(二)申請方式

　　申請人申請行政覆議，可以書面申請，也可以口頭申請。口頭申請的，行政覆議機關應噹噹場記錄申請人的基本情況、行政覆議請求、申請環境行政覆議的主要事實、理由和時間。

　　環境行政覆議機關收到行政覆議申請後，應當在5日內進行審查，不符合覆議法規定的覆議申請，決定不予受理，並書面告知申請人；對符合覆議法規定，應予受理但是不屬於本機關受理的覆議申請，應當告知申請人向有關行政覆議機關提出。如果環境覆議機關應該受理無正當理由不予受理的，上級行政機關應當責令其受理；必要時，上級行政機關也可以直接受理。

　　(一)審理方式

　　環境行政覆議一般實行書面審理，但覆議機關認為必要時，可以採取其他方式審理，所謂“其他方式”，主要指覆議機關通知申請人、被申請人雙方到場，在公開聽證、雙方相互質證、辯論的基礎上進行審理。

　　(二)覆議機關在審理前或審理中要處理的有關事項

　　主要包括：白受理行政覆議申請之日起7日內向申請人發送行政覆議申請書副本或者行政覆議申請筆錄複印件；決定是否停止具體行政行為的執行；決定是否同意申請人撤回覆議申請。

　　(三)審理依據

　　環境行政覆議機關審理覆議案件的依據，既包括程式法依據，又包括實體規範性文件依據。其中程式法依據主要是《行政覆議法》，實體規範性文件依據主要包括：有關環境保護的法律、法規、規章以及上級行政機關依法制定和發佈的具有普遍約束力的有關環境保護的決定和命令；覆議機關審理民族自治地方的覆議案件，以該民族自治地方的相關自治條例、單行條例為依據。

　　(一)決定期限

　　行政覆議機關應當自受理之日起60日內作出行政覆議決定，但是法律規定的行政覆議期限少於60日的除外，特殊情況下經覆議機關的負責人批准，可以適當延長，但延長期限最多不超過30日。

　　(二)決定種類

　　覆議機關經過審理，根據不同情況分別適用以下種類的決定：

　　1．維持決定。具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程式合法，內容適當的，決定維持。

　　2．履行決定。被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內履行。

　　3．撤銷、變更或者確認決定。具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為：

　　(1)主要事實不清，證據不足的；

　　(2)適用依據錯誤的；

　　(3)違反法定程式的；

　　(4)超越或者濫用職權的；

　　(5)具體行政行為明顯不當的。

　　4．賠償決定。覆議機關審理覆議案件，在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法時，可應申請人請求或依法主動責令被申請人對申請人的合法權益造成的損害給予行政賠償。

　　(三)決定的效力

　　行政覆議決定一經送達，即發生法律效力。

　　(四)覆議決定的執行

　　被申請人應當自覺履行行政覆議決定，如果其不履行或者無正當理由拖延履行行政覆議決定的，環境行政覆議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行。環境覆議申請人逾期不起訴又不履行行政覆議決定的，或者不履行最終裁決的覆議決定的，可以由作出原具體行政行為的環境行政機關或覆議機關依法強制執行或者申請人民法院強制執行。