环境行政复议

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　　环境行政复议是指环境保护行政主管机关根据环境行政相对人的申请，依法对引起争议的具体环境行政行为进行复查并作出相应裁决的活动。

　　环境行政复议是以解决环境行政争议为前提和内容的行政执法的一种，它是对具体环境行政行为是否合法与适当的一种内部审查、监督。所谓环境行政争议是指环境行政机关与环境行政相对人之间因特定的具体行政行为而产生的纠纷。环境行政复议是解决环境行政争议的一种非常重要而普遍的形式，它具有如下特点：

　　1．环境行政复议是环境行政机关的一种行政执法活动

　　环境行政复议的主体是国家特定的环境行政机关，即《环境保护法》第7条所规定的国务院环境保护行政主管部门和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门以及其他依照法律规定行使环境保护监督管理权的部门。环境行政复议机关，一般是指作出有争议具体环境行政行为的行政机关的上一级机关，但有的是作出有争议的具体环境行政行为的行政机关本身。不过，以前一种行政机关为主。所以，从一定意义上说，环境行政复议是上级环境行政机关对下级环境行政机关的监督，可称为上一级复议。

　　2．有权提起环境行政复议的是环境行政管理相对人

　　环境行政复议不是由环境行政机关主动进行，而是基于环境行政管理相对人的申请。作为环境行政管理相对人申请行政复议，必须是环境行政机关的具体行政行为与其有一定的利益关系，如因被责令停业或者关闭而影响其生产经营权等。当然《行政复议法》规定，只要环境行政相对人。认为”行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，就可以提出复议申请。至于是否确实侵犯其权益，则有待复议机关调查、审理和决定。

　　3．环境行政复议以具体环境行政行为的合法性和适当性为审查对象

　　“合法性”的审查就是指作出具体行政行为的环境行政机关是否符合《环境保护法》第7条关于环境管理体制的规定，是否有权实施该具体行政行为，所作出的具体行政行为是否符合法定程序和时效等。“适当性”就是指是否合理，如罚款的数额是否恰当，所确定的行政处罚形式是否符合行为人的情节，有无畸轻畸重的现象等。

　　环境行政复议以具体行政行为是否合法和适当为审查对象这一特点，使它与环境行政诉讼的审查对象区别开来。后者以具体行政行为是否合法为审查对象，其范围要比环境行政复议的小。

　　4．环境行政复议申请必须在一定期限内提出

　　《行政复议法》将原《行政复议条例》规定的申请行政复议的期限15天改为60天，这主要是为了更好地保护申请人的合法权益，也是为了稳定环境行政管理关系。若无复议申请期限的限制，将使环境监督管理活动因复议申请而经常处于不确定状态，造成环境监督管理工作不畅甚至阻塞。因此，对超过法定复议申请期限的复议申请，环境行政机关可不予受理。另外，为尽快解决环境行政争议，根据《行政复议法》的规定，环境行政复议机关还必须遵守2个月的复议时限，即环境行政复议机关必须在收到环境行政复议申请之日起2个月内作出复议决定。

　　5．环境行政复议机关必须对复议申请作出明确的决定

　　为了维护和监督环境行政机关依法行使职权，防止和纠正违法和不当的具体行政行为，保护管理相对人的合法权益，复议机关在接到复议申请之后，认为符合申请条件的，应当作出受理决定，依法进行全面审查，并分别作出维持、改变或者撤销的复议决定，以履行自己的决定职责和答复申请人。

　　环境行政复议作为行政复议制度在环境保护领域的具体表现形式，具有下列性质：

　　其一，行政复议是带有司法色彩的具体行政行为。行政复议是复议机关为解决原行政主体与相对方之间的行政争议而作出的具体行政行为，据此而区别于法院为解决行政争议的诉讼活动。但行政复议是一种特殊的具体行政行为，表现为在行政复议中是一种三方法律关系，复议机关处于中立者、裁判者地位，其适用的程序是一种准司法程序，因此行政复议是典型的行政司法行为。

　　其二，行政复议是一种行政法律监督制度。行政复议机关通过审查原行政行为的合法性、适当性，来实现上一级行政机关对下级行政机关的一种层级监督。因此，行政复议是一种重要的行政法制监督制度。

　　其三，行政复议是一种行政法律救济制度。行政复议是公民、法人或其他组织认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益而寻求复议机关保护的一种制度，实质上是对相对方权益受到行政权侵害后的一种恢复和弥补。因此，行政复议和行政诉讼、行政赔偿制度一样，都是重要的行政法律救济制度。

　　根据《行政复议法>)的规定，行政复议应遵循下列基本原则：

　　(一)一级复议原则

　　即申请人复议后，对复议裁决不服只能依法提起行政诉讼，不能再申请复议。如果相应行政行为不属于行政诉讼受害范围，复议裁决作出后即发生法律效力，为终局裁决。确立一级复议原则的主要依据是，在通常情况下行政复议并非最后的救济手段，当事人若是不服复议决定，仍可提起行政诉讼。所以就没有必要在行政机关内部设立两级或多级复议制，以简化行政复议程序，提高复议的效率。

　　(二)书面复议原则

　　即指行政复议机关审理行政案件时，仅就案件的书面材料进行审查的制度，不需传唤申请人、被申请人及其他复议参加人。行政复议实行书面复议原则，但也不排除在某些条件下适用其他方式。

　　(三)具体行政行为的合法性与适当性审查原则

　　行政复议不同于行政诉讼。在行政诉讼中，法院一般只是对具体行政行为的合法性进行审查，而在行政复议中，复议机关既审查具体行政行为的合法性，又审查具体行政行为的适当性。当然，根据《行政复议法》的规定，复议机关或者有权行政机关对规章以下的抽象行政行为也享有一定的审查权。

　　(四)合法、公正、公开、及时、便民原则

　　所谓合法原则，是指履行复议职责的主体应当合法，审理复议案件的依据和程序应当合法。所谓公正原则，是指行政复议机关对争议各方平等地对待，平等地适用法律。所谓公开原则，是指复．议机关在进行行政复议时，要通过一定的方式和途径让申请人和其他利害关系人了解和参与，以增加行政复议的透明度，保证复议的公正性。所谓及时原则，是指复议机关处理行政复议案件要在法律规定的期限内尽快受理，尽快审结案件，作出复议决定，以正确处理好复议公正与复议效率的关系。所谓便民原则，是指复议机关应采取方便申请人进行行政复议的方式、方法，以确保公民、法人和其他组织有效地行使复议请求权，节省申请人和其他利害关系人的费用、时间、精力。《行政复议法》在复议申请的方式、复议管辖、审理方式等有关规定中均体现了便民原则。

　　环境行政复议基本制度，是指环境行政复议活动必须遵循的基本准则和重要法律规范。行政复议基本制度体现了行政复议的目的，是行政复议原则的具体化、规范化。

　　1．具体环境行政行为不停止执行制度

　　这是指复议机关在作出复议决定之间，被申请复议的具体环境行政行为不因申请复议而终止的一个重要法律制度。国家行政机关所作的具体行政行为，是代表国家行使职权，因而从开始就推定为合法有效，即使是违法、不当的，在未经法定程序改变之前，仍具有执行力与强制力，管理相对人不能自行否定。这种执行力、强制力表现为，在违法、不当具体行政行为被撤销或被改变之前，并不以管理相对人的意思表示，如申请行政复议，提起行政诉讼，而影响其执行。这就是所谓“国家意志先定论”，这也是行政法律关系和民事法律关系的本质区别。同时，环境行政复议不仅是环境行政机关的内部监督手段，也是维护环境行政机关依法行使职权的重要工具。如果具体环境行政行为一经申请环境行政复议，就停止执行，势必造成环境行政管理活动长期动荡不安，引起环境行政管理秩序混乱不堪，导致危害社会的恶果。因此，我们法律规定了“复议不停止执行具体行政行为”制度。当然，为了避免违法或不当具体环境行政行为造成重大损害，在环境行政复议期间，如果有符合《行政复议法》第21条规定的四种情形之一的，就可以停止执行具体环境行政行为。

　　2．书面复议制度

　　这是指环境行政复议机关审理复议案件时，不通知复议参加人、证人到场，而是对复议申请、被申请人的答辩书和作出原具体环境行政行为的有关材料、证据等进行非庭审式的审理并作出复议决定的法律制度。但遇到疑难案件、涉外案件，根据《行政复议法》第22条规定，可以采取其他方式审理复议案件。

　　3．一级复议制度

　　这是指环境行政复议案件经复议机关审理并作出复议决定之后即为终局决定，管理相对人不能再就同一具体环境行政行为再申请行政复议的法律制度。根据《行政复议法》第5条规定，环境行政复议原则上实行一级复议制度，对复议决定不服的，只能向人民法院提起行政诉讼。但是《行政复议法》第14条又作出了特殊规定，即对国务院部门或省级政府所作出的环境行政复议决定不服的，可以向国务院申请终局裁决，也可以向人民法院提起行政诉讼。这一规定是对一级复议制度的补充。

　　1．环境行政复议是环境行政机关解决行政争议，加强自身监督的有效方式

　　在环境行政执法活动中，环境行政机关与管理相对人之间发生行政争议是难以避免的。而且，目前一些地方环境监督管理人员在环境行政执法活动中徇私舞弊、职务违法等侵权行为仍屡见不鲜。环境行政复议制度的建立，则可以发挥自上而下的内部监督作用，上级机关可以通过行政复议及时纠正下级机关的违法行政行为。值得注意的是，环境行政机关的自由裁量权，对具体行政行为的方式、幅度、范围等方面的选择，也可以被滥用，甚至肆意妄为。建立复议制度，就可由上级环境行政机关对下级的自由裁量权是否合理进行监督，从而使不当行政行为得到及时纠正。

　　2．环境行政复议可以更有效地保护管理相对人的合法权益

　　如前所述，由于环境行政侵权行为难以避免，因此，重要的不仅要规定公民享有的权利，还要保障这些权利得以实现。包括纠正违法和不当的环境行政以恢复公民被侵害的权益，这就是所谓“有权利必有救济”、“无救济的权利是无保障的权利”。根据《宪法》规定，我国公民、法人和其他组织，有向国家权力机关、司法机关、行政机关提出申诉等权利。其中最有效的方式便是向行政复议机关提出复议申请。由于环境问题的复杂性，环境行政机关又是环境保护方面的专业队伍，业务知识较为丰富，手段也较先进，因此由环境行政机关承担行政复议工作可以及时地解决行政争议，更好地保护管理相对人的合法权益。

　　3．环境行政复议有助于减轻人民法院行政审判的压力

　　《行政诉讼法》颁布以后，人民法院的受案范围扩大了，但其人力、财力和物力仍受到种种限制而难以适应新形势的要求。如果所有的行政争议包括环境行政争议在内，都由行政审判庭受理显然是不可能的。环境监督管理行为引起的争议，大都具有较强的技术性和专业性，也使人民法院在审理此类问题时面临一定的困难，不但影响效率，还会影响办案质量。因此，通过行政复议的“过滤作用”，是非常必要和合理的。实践证明，我国建立行政复议制度之后，环境行政机关与管理相对人之间的行政争议，绝大多数是经过行政复议而得到妥善解决的。不服行政复议而向人民法院或直接向人民法院起诉的情况并不多。此外，环境行复议还可以推动环境行政机关努力提高依法行政的水平，从严治政，搞好廉政建设。这些，对加强我国的环境法制建设，把环境保护纳入法治轨道具有重要的意义。

　　环境行政复议的范围，是指环境行政相对人认为环境行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法可以向复议机关申请复议的范围。

　　我国相关环境法律明确规定的可以申请行政复议的范围仅限于环境行政处罚行为，其他环境行政行为是否属复议范围未作规定。有学者根据《环境保护法》第40条规定，推论“只有对环境行政主体具体的行政处罚行为不服的当事人才能提出复议申请”。这种推论显然是错误的，它忽略了《行政复议法》的规定。在此，对其他环境行政行为不服是否可提起行政复议，则取决于《行政复议法》的相关规定。与《行政复议条例》相比，《行政复议法》的规定扩大了行政复议的范围，具体体现为：一是受复议保护的合法权益不再局限于原来的人身权、财产权，除此以外的其他合法权益，只要未被法律明确排除于复议范围之外，也能获得复议保护。二是对部分抽象行政行为不服的，也可有条件地申请复议。

　　(一)相对人可申请环境行政复议的具体行政行为的范围

　　根据<<行政复议法》第6条和相关环境法律的规定，有下列情形之一的，公民、法人或其他组织可申请环境行政复议：

　　1．对环境行政处罚不服的；

　　2．对强制减少或停止排放污染物等环境行政措施不服的；

　　3．认为符合法定条件申请环境行政主管部门颁发许可证而被拒绝或不予答复的；

　　4．申请环境行政主管部门履行保护人身权、财产权的法定职责而被拒绝或不予答复的；

　　5．认为环境行政主管部门违法要求其履行义务的；

　　6．认为环境行政主管部门侵犯其人身权、财产权的；

　　7．认为环境行政主管部门违法要求其完成一定的环境保护行为(如责令其重新安装或使用防污设施、责令其限期治理等)；

　　8．认为环境行政主管部门违法要求其支付消除污染费用的；

　　9．法律、法规规定可以提起环境行政诉讼或者可以申请复议的其他具体环境行政行为。

　　(二)对部分抽象行政行为不服申请环境行政复议的范围

　　根据《行政复议法》第7条的规定，公民、法人或者其他组织认为环境行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：

　　1．国务院部门的规定；

　　2．县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；

　　3．乡镇人民政府的规定。需注意的是，以上所列规定不含国务院各部门的部门规章和地方人民政府制定的地方规章，仅指规章以下的其他行政规范性文件。在我国，对规章的监督审查不通过复议途径，而是通过其他法定途径进行。

　　(三)不能申请环境行政复议的事项

　　根据《行政复议法》第8条的规定，下列事项属于申请环境行政复议的排除范围：

　　1．环境行政主体作出的行政处分或者其他人事处理决定；

　　2．环境行政主体对民事纠纷所作出的环境行政调解、环境行政仲裁行为。

　　环境行政复议参加人是指复议申请人、被申请人和第三人。

　　依照《行政复议法净申请环境行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或其他组织终止的，承受其权利的法人或其他组织可以申请行政复议。

　　公民、法人或者其他组织对行政主体的行政行为不服申请行政复议的，作出环境行政行为的行政机关和法律、法规授权的组织是被申请人。

　　环境行政复议第三人是指同申请行政复议的行政行为有利害关系而参加行政复议的其他公民、法人或者其他组织。

　　环境行政复议的程序，是指环境行政复议机关在审理行政案件、进行行政复议活动时，复议机关和参加人必须遵循的步骤、时限和方式的总称。环境行政复议的程序可分为申请、受理、审理、决定四个步骤。

　　(一)申请期限

　　我国环境法律规定的复议申请期限为15日，从相对人接到行政行为通知书之日起算。而《行政复议法》第9条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提起行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”根据这款规定以及新法优于旧法的法律冲突的适用规则，环境行政复议的一般期限应为60日，如果今后环境法律规定申请复议的期限超过60日的，则从其规定。另外，因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

　　(二)申请方式

　　申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请环境行政复议的主要事实、理由和时间。

　　环境行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，不符合复议法规定的复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合复议法规定，应予受理但是不属于本机关受理的复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。如果环境复议机关应该受理无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。

　　(一)审理方式

　　环境行政复议一般实行书面审理，但复议机关认为必要时，可以采取其他方式审理，所谓“其他方式”，主要指复议机关通知申请人、被申请人双方到场，在公开听证、双方相互质证、辩论的基础上进行审理。

　　(二)复议机关在审理前或审理中要处理的有关事项

　　主要包括：白受理行政复议申请之日起7日内向申请人发送行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件；决定是否停止具体行政行为的执行；决定是否同意申请人撤回复议申请。

　　(三)审理依据

　　环境行政复议机关审理复议案件的依据，既包括程序法依据，又包括实体规范性文件依据。其中程序法依据主要是《行政复议法》，实体规范性文件依据主要包括：有关环境保护的法律、法规、规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的有关环境保护的决定和命令；复议机关审理民族自治地方的复议案件，以该民族自治地方的相关自治条例、单行条例为依据。

　　(一)决定期限

　　行政复议机关应当自受理之日起60日内作出行政复议决定，但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外，特殊情况下经复议机关的负责人批准，可以适当延长，但延长期限最多不超过30日。

　　(二)决定种类

　　复议机关经过审理，根据不同情况分别适用以下种类的决定：

　　1．维持决定。具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。

　　2．履行决定。被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。

　　3．撤销、变更或者确认决定。具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

　　(1)主要事实不清，证据不足的；

　　(2)适用依据错误的；

　　(3)违反法定程序的；

　　(4)超越或者滥用职权的；

　　(5)具体行政行为明显不当的。

　　4．赔偿决定。复议机关审理复议案件，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，可应申请人请求或依法主动责令被申请人对申请人的合法权益造成的损害给予行政赔偿。

　　(三)决定的效力

　　行政复议决定一经送达，即发生法律效力。

　　(四)复议决定的执行

　　被申请人应当自觉履行行政复议决定，如果其不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，环境行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。环境复议申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的复议决定的，可以由作出原具体行政行为的环境行政机关或复议机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行。