其他行政规范性文件
出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)
目录 |
其他行政规范性文件是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称。
- 1、制定主体
有权制定其他行政规范性文件的主体，只能是国家行政机关或者法律法规授权的组织。其他国家机关和各级党组织制定的红头文件，不是其他行政规范性文件。我国现行立法和司法解释对其他行政规范性文件的各种规定和调整，不适用于这些红头文件。
- 2、调整对象
其他行政规范性文件的调整对象是不特定的主体，包括行政机关和不特定的行政相对人，具有普遍约束力。
- 3、适用效力
其他行政规范性文件，能够反复适用。根据最高人民法院的定义，其他规范性文件必须同时具备针对不特定的对象和能反复适用这两个特征。只符合一个条件的红头文件，是具体行政行为，不是其他行政规范性文件，属于人民法院的受案范围。
其他行政规范性文件从内容上可以分为创制性文件、解释性文件和指导性文件。
1.创制性文件是指行政机关或被授权组织为不特定的公众创设新的权利义务的其他行政规范性文件，包括依职权的创制性文件和依授权的创制性文件。
2.解释性文件是指行政主体为了实施法律、法规、规章，统一行政主体及其工作人员对法律、法规和规章的理解及执行活动，对法律、法规和规章进行解释而形成的其他行政规范性文件，包括法定解释性文件和自主解释性文件。
3.指导性文件是指行政主体对不特定的公众事先实施书面行政指导时所形成的一种其他行政规范性文件。指导性文件不为公众创制权利义务或解释法律规范，而是旨在引导不特定的公众自愿采取一定的作为或者不作为，以实现行政管理目的的其他行政规范性文件。
其他行政规范性文件虽然不属于法的范畴，但为人们提供了行为规则和行为模式，具有规范性和约束力。其法律效力主要体现在行政管理、行政复议和行政诉讼三个方面。
- 1.行政管理
在行政管理过程中，其他行政规范性文件是行政主体作出具体行政行为的依据，对行政主体具有拘束力。同时，对行政相对人也具有拘束力和强制执行力。其他行政规范性文件一经颁布，相应文件所调整的个人、组织必须服从、遵守，对相应文件所确定的义务必须履行。行政相对人违反其他行政规范性文件的规定，不履行相应义务，行政执法机关可以依法对其采取强制措施(或申请人民法院强制执行)，追究其行政法律责任。同时其他行政规范性文件对行政机关本身具有公定力、确定力。其他行政规范性文件一经发布，行政机关非经法定程序不得任意撤销、改变、废止。
- 2.行政复议
在行政复议中，其他行政规范性文件既是行政复议机关审理复议案件的依据，又是行政复议的客体。根据《行政复议法》的规定，复议机关审理复议案件，不仅要以法律、法规、规章为依据，还要以行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令，即其他行政规范性文件为依据。行政相对人如认为行政机关的具体行政行为所依据的其他行政规范性文件不合法，在对具体行政行为申请复议时可一并对它申请复议。复议机关在复议时，如认为相应行政规范性文件与法律、法规、规章或高层级的行政规范性文件相抵触，可在其职权范围内依法改变或者撤销。如相应复议机关无权改变或者撤销，则提请上级行政机关或其他有权机关依法处理。
- 3.行政诉讼
在行政诉讼中，其他行政规范性文件的效力表现在以下三方面：
(1)行政诉讼当事人可以以行政规范性文件作为论证相应具体行政行为违法或合法的根据。
(2)人民法院审理行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查时，应同时审查相应具体行政行为所依据的其他行政规范性文件的合法性。包括审查行政规范性文件的制定主体是否合法，发布的程序是否合法以及该文件的内容是否合法。如果确认相应行政规范性文件合法，且具体行政行为遵循和正确适用了相应行政规范性文件，具体行政行为又没有其他违法情形，法院应维持该具体行政行为。否则，法院应撤销相应具体行政行为。
(3)人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中直接引用合法有效的其他行政规范性文件。如果人民法院认为具体行政行为所依据的行政规范性文件违法，则不能在裁判文书中直接宣布该文件违法或撤销该文件。人民法院没有对行政规范性文件合法性加以直接评判和处置的权力。裁判文书可直接引用有关法律、法规、规章的条文对具体行政行为的合法性作出评判。与此同时，人民法院认为违法的其他行政规范性文件，可以向相应文件的发布机关及其上级行政机关提出司法建议，建议其审查确认相应文件的违法性，并予以撤销或改变；或向相应国家权力机关提出监督审查，启动监督审查程序，通过监督审查程序撤销或改变相应文件。
制定其他行政规范性文件行为是指国家行政机关制定除行政法规、规章以外的具有普遍约束力的决定、命令，规定行政措施等其他行政规范性文件的行为。
制定其他行政规范性文件行为的特征[1]
- 1．制定主体的广泛性
制定其他行政规范性文件的主体是各级各类国家行政机关和被授权行政主体。根据宪法和地方组织法以及有关法律的规定，国务院可以规定行政措施、发布决定和命令；各部、委可以发布命令、指示；县级以上各级人民政府及其工作部门可以规定行政措施、发布决定和命令；乡、镇人民政府可以发布决定和命令。同时法律、法规授权的行政主体也可以根据行政管理的需要制定其他行政规范性文件。
- 2．效力的多层级性与从属性
其他行政规范性文件数量众多，其各自的效力与制定主体相对应，从上到下呈现多层级特点，下级规范性文件不能同上级规范性文件内容相抵触，并且分别从属相应行政机关制定的行政法规和行政规章。
- 3．规范性
其他行政规范性文件也规定行为规则和行为模式，具有普遍约束力和反复适用性，在各自效力所及范围内的单位和个人都必须遵守。
其他行政规范性文件与行政立法的关系[1]
其他行政规范性文件与行政立法都属于抽象行政行为，都具有规范性、反复适用性。但两者又有显著区别：
(1)行政立法的主体是由宪法和法律规定的特定的行政机关，而其他行政规范性文件的主体是各级各类国家行政机关和被授权行政主体。
(2)行政立法的效力高于其他行政规范性文件，是其他规范性文件的依据。其他行政规范性文件不得与法律、法规和规章相抵触。
(3)行政立法可以在法定范围内设定权利(权力)和义务(责任)，有一定的行政处罚设定权；但其他行政规范性文件没有行政处罚设定权。
(4)行政立法的制定程序较为严格、正式，制定程序由《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》所规定；其他行政规范性文件的制定程序较为简单、灵活，制定程序由《国家行政机关公文处理办法》及有关地方政府规章规定。
