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公共決策體制

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目錄

什麼是公共決策體制[1]

  公共決策體制決策權力分配的制度和決策程式、規則、方式等的總稱。決策體制是公共決策工作的組織形態。為了保證一定的決策組織行為有效果,必須按照不同時期的政治經濟發展和決策活動的需求,加以規範,形成制度,並建立相應的決策體制。

公共決策體制的內涵及其內容[2]

  公共決策體制是指決策權力的一種權威性分配及分配的程式和規則方式的總和。公共決策的過程實際上就是一種權力的權威性分配的過程。既然公共決策體現了一種權力的分配,為了保證這種分配的正常有序,在分配過程中需要遵守一定的規則和程式,從而形成了公共決策體制。因此,對這一概念可作進一步的理解。

公共決策主體

  公共決策主體是指直接或間接地參與政策分析、制定、執行、監督、評估等全過程的人或組織。當代公共決策主體具有多元化、多層次的特點。我們認為,公共決策主體應該包括三大類,第一類是核心主體,包括政府主體(立法機關、行政機關、司法機關)和執政黨;第二類是準公共決策主體,即非政府公共組織(我們把非政府組織、非營利組織利益集團、社會團體等統稱為非政府公共組織);第三類是社會公眾。公眾(公民或選民)是公共決策主體的一個重要的組成部分,雖然沒有明確的組織,力量也比較分散,但卻是一種最廣泛的非官方政策主體。公眾通過各種政治參與途徑,影響或制約政府的公共政策的制定和執行。此外,公眾也是政策發生作用的對象,即政策客體。公共政策運作的整個過程就是多種力量相互博弈的過程,無論從縱向維度還是從橫向維度上看,每個主體以及主體內部的各個層面都存在不同的利益,共同作用於公共政策的整個過程。

  隨著社會的發展,公共決策出現了科學化、民主化的特征,公共決策的科學化在公共決策主體方面的表現就是在公共政策的制定和公共政策的分析的意義上出現了專門的專家集團;公共決策的民主化在公共決策主體方面的表現就是通過類似民主的方式進行決策。

公共決策權力及其分配

  決策權力是公共決策體制中的基本因素之一。正如著名行政學查爾斯·林德布洛姆所說,政策是通過人們“彼此行使權力或影響力的複雜的過程被制定出來的”。可見,決策權力並不是僅僅掌握在某人或某個集團手裡,而是在各個主體之間依據一定規則與程式進行分配的。同時這種分配必須是權威的。只有權威性的分配,才有可能具有約束力,因此,“只要一個社會存在,那就總會有一種分配價值的方式,這種方式對一個社會中所有成員或大部分成員將是帶有權威性的,即使這種分配方式實際上隻影響少數人”。這種權威性的分配過程,必然會導致這樣一個命題:那些最有權威和權力的主體控制著決策的過程。但這並不意味著每一個決策過程都由少數人把握,事實上,進入現代民主社會,多種力量尤其是利益集團的參與,越來越成為決策時需要考慮的因素。同時權威性的分配是一個程式化和規則化的過程。由擁有權威和權力資源的決策主體去作出決定,僅僅是權威性分配的一個方面,保證分配的有效性和合法性,還需要在分配過程中遵循既定的規則和程式。因此,從這個意義上講,權威性的權力分配過程,同時又是一個程式化和規則化的過程。決策權力分配中的程式化,是指在權力分配過程中,要遵循一定的流程。因為這些流程是在長期行政實踐中積累起來的,符合一定的規律。因此,程式化既可以防止決策權力的過度濫用,也能阻隔決策的隨意和草率。決策權力分配中的規則化,是指在權力分配過程中需要遵循的規則和方式。當然,這些規則和方式也是既定的,是為了保證決策的科學性和民主性而制定,儘管這些規則可能並不完全科學,但一般經過了一定的實踐檢驗,具有某種程度的價值。這種程式化和規則化的總和,就是我們所講的體制。因此,公共決策體制就是一種程式和規則化的要素的總和,是約束和規範決策權力運行的制度性要件。

公共決策規則

  公共決策必須遵循一定的規則,這既是公共決策理論的要求,也是公共決策實踐檢驗的結果。只有遵循一定的普遍規則,決策才有可能是科學和有效的。這些普遍的規則主要包括投票規則、聽證規則、專家咨詢規則和群體協商規則。

投票規則

  投票規則是現代公共決策規則中最為普遍的規則,它通常由全體一致規則和過半數規則組成。

  1.全體一致規則

  全體一致規則(unanimity rule)是指所有參與決策的投票人都能夠對某項表決的方案投票,結果必須是一致同意的規則。在現實生活中,全體一致規則的例子也不少,典型的如聯合國安理會常任理事國形成決議必須由中、美、俄、英、法五國一致同意。

  全體一致規則主要具備以下幾個特征:第一,全體一致或者一票否決。所有決策人形式上都平等地享有決策權,其中只要任何一個不同意,就將決定決策方案最終不能通過。第二,“帕累托最優”。全體一致規則是能夠將決策效益導向“帕累托最優”的唯一投票準則。所有決策人都能通過自己的投票行為來獲取收益,反過來說,任何決策人都不會因為決策而利益受損。

  全體一致規則儘管蘊含著導向“帕累托最優”的誘人之處,但這並不是應用最為廣泛的方式,因為全體一致規則具有以下明顯的兩個缺點:第一,決策成本過高。要求社會成員尋求共同的滿意選擇,需要耗費大量時間,這在人們偏好各異的現代社會中尤其如此。為尋找出一個符合“帕累托最優”的決策結果,社會成員在時間上的損失也許遠超過他們從中獲得的收益。這一缺點與參與決策的人數成正比,如果人數足夠龐大,按全體一致規則不可能達成集體決策。所以,在不能肯定集體決策的結果是否能給自己帶來損失的前提下,人們很可能更願意接受其他投票規則而不願為達到充分的全體一致去耗費時間的。因此,這一規則僅僅在較小範圍內的集體行動中才有可能被採用。

  第二,鼓勵“策略行為”。在全體一致規則的條件下,每位決策參與者都享有決策的否決權,因此,這一規則會鼓勵人們運用“策略行為”來爭取自己所偏好的方案的勝出。其中,較為常見的是以下兩種形式:其一是討價還價。現實中人們的興趣愛好、利益預期是多種多樣的,人們為了達到某一個大家都滿意、互不損害對方利益的“最優”方案,不得不進行再三的討價還價,一次性協商很少能解決問題。我們假定,甲、乙兩人在全體一致條件下通過了A政策,各自獲得收益為M1和M2,此時M1=M2,M1、M2皆大於0。但是,由於甲是一個理性的自利者,他可能為了使M1>M2>0,從而以否決A(即讓甲、乙皆無所收益)來迫使乙讓步,並對政策A做出了有利於甲的修改。反之,乙也可能為使M2>M1>0,做出與甲類似的舉動。這樣,雙方將會把精力放在試探對方虛實上,不斷進行討價還價,最終的選擇結果就取決於兩人討價還價能力的強弱。其二是棄權。在這裡,需要糾正一個普遍的錯覺——全體一致規則可以避免“搭便車”現象。“搭便車”一般是指不承擔公共活動的成本,卻享受公共活動收益的行為。有人認為,在全體一致條件下,由於每位決策參與者都清楚他人平等地享有對決策的否決權,任何“搭便車”行為都可能招致他人反對而使公共決策方案告吹,因此,每人在為方案討價還價時都會顧及他人利益。但是,上述分析顯然排斥了這樣一種可能性:即決策者可能根據自己對政策結果的預期,“冒險”認定政策結果合乎自己的要求,採取諸如“棄權”這樣不明顯阻撓決策的行為,從而避免應承擔的公共活動成本,而享受公共活動收益,這種情況在多人決策中尤為常見。顯然,這也是一種“策略行為”,它表明全體一致規則並不能真實反映投票人的意願。

  2.多數規則和過半數規則

  多數規則是指投票人中的多數同意決策即可通過,多數規則包括簡單多數規則和過半數規則。全體一致規則因為人數眾多,偏好差異難於統一和普遍應用,因此,人們只能退而求其次,運用多數票的方式來最大限度地照顧多數人的利益。簡單多數指在多項方案中,哪一個方案獲取的贊同票多,哪一項就通過。過半數規則(majorityrule)是指一項決策表決的時候必須要超過二分之一的投票人贊同方纔得以通過的規則。過半數規則是在現代社會中被最廣泛運用的決策方式。簡單多數只反映了“小多數人”的意願,所以在實踐中,人們更習慣於選擇反映“大多數”人意願的過半數方式。

  與全體一致規則相比,過半數規則的特征是:第一,決策效率高。決策過程中不需要每個人都投贊成票,只要超過半數的人投贊成票,方案就能順利通過;第二,少數服從多數。“按過半數投票規則進行集體選擇過程的本質,即少數投票者被迫參與他們不能阻止也不能對其所引起的損害要求補償的那些活動”。過半數規則表決後的決策要求全體參與者必須遵守和服從,它具有一定的強制性,即占少數的反對者必須服從占多數的支持者所做出的抉擇。過半數規則在現實中應用廣泛,但究竟過半數的人在全體成員的比例是多少才最恰當,人們根據不同需要,制定了多種規則,如2/3票制、3/5票制,等等。標準的多樣化證實過半數規則仍然存在缺陷,必須註意剋服。

  第一,存在“多數剝削少數”。根據多數規則做出的每一項集體選擇都存在強制性,而這就意味著多數人將會把自己的意願強加給反對者的少數人。所謂集體決策的結果所體現的只是投贊成票的多數人利益,而持反對態度的少數人的利益則被忽略。這種不公平和違反民主精神的結果,並不會因為受害人是少數,其損傷和罪惡就少一些。因為在社會上每個人如不和其他人同等重要就不存在平等的選舉權。顯然,在多數規則下,少數權利得不到很好的照顧和保護。

  第二,多數決策的結果未必可靠。例如,1991年3月的烏克蘭全民公決中,70.2%贊成維持蘇聯聯邦體制,不贊成獨立;同年12月的全民公決,90.3%的人卻轉過來支持烏克蘭獨立。根據布坎南的分析,“在集體選擇上,個人可能知道他自己偏好的選擇對象是什麼,但是他不知道其他一些人將怎樣進行選擇,從而不知道他們會怎樣投票”。在多數票規則下,“個人行為與結果之間並不存在聯繫,而各備選方案的機會成本的估計又必然很困難,因此集體決策基本上是不負責任的”。由於單個參與者的選擇在多數票規則的選舉中無足輕重,從而無形中導致了選民們輕視選舉權的行為,甚至放棄表決權。如果這種傾向為多數人所有,那麼壓力集團(利益集團)便會應運而生。壓力集團花費較小的代價就可以收買那些棄權的選民,讓他們按照壓力集團的意願來投票,結果是政策取向更加偏離大眾的利益,偏離帕累托最優。

  第三,容易產生投票悖論學者研究發現,採用過半數規則時,投票過程的次序非常重要。不同的投票次序將會產生不同的選擇結果,或者說一旦改變投票次序,那麼各種政策方案都有可能通過,這種現象叫做“迴圈”(cyc。ling)或投票悖論(theParadoxofVoting)。這表明即使按多數規則進行投票而選擇出來的集體決策,也並不能真實反映多數人的利益傾向,也有可能對多數人不利。

聽證規則

  公共決策聽證是公共決策主體在決策過程中(在政策出台之前或實施之後)就政策動議、政策方案或政策效果依法直接聽取有關團體、專家學者,特別是與該決策有利害關係的當事人意見的一種程式規定。其目的就是把科學引入決策過程,運用民主和科學的方法,把決策變成集思廣益、有科學根據和有制度保證的過程。

  被應用於公共決策領域的決策性聽證作為一種程式規定和制度安排,要求公共決策主體在決策過程中依法直接聽取與該決策有利害關係的各方當事人意見,以確保公共決策的科學化、民主化。

  一般認為,聽證制度的基本內容主要是:

  (1)告知和通知。告知是行政機關在作出決定前將決定的事實和法律理由依法定形式告知利害關係人。通知是行政機關將有關聽證的事項在法定期限內通告利害關係人,以使利害關係人有充分的時間準備參加聽證。告知和通知在行政程式中發揮著行政機關與行政相對人之間的溝通作用,是聽證中不可缺少的程式,對行政相對人的聽證權起著重要的保障作用。

  (2)公開聽證。聽證必須公開,讓社會民眾有機會瞭解行政機關行政決定作出的過程,從而實現監督行政機關依法行政。但聽證如涉及國家秘密商業秘密和個人隱私,聽證可以不公開進行。

  (3)委托代理行政相對人並不一定都能自如地運用法律維護自己的合法權益,因此,應當允許其獲得必要的法律幫助。在聽證中,行政相對人可以委托代理人參加聽證,以維護自己的合法權益

  (4)對抗辯論。對抗辯論是由行政機關提出決定的事實和法律依據,行政相對人對此提出質疑和反詰,從而使案件事實更趨真實可靠,行政決定更趨於公正、合理。

  (5)製作筆錄。聽證過程必須以記錄的形式保存下來,行政機關必須以筆錄為作出行政決定的唯一依據。

  雖然,行政決策聽政制度為保證公共決策的科學性提供了制度上的保證的可能性,但是由於在制度設計方面不可能十全十美,因此,行政決策聽證在實踐中仍然存在許多問題。比如,缺乏統一的決策聽證規則;聽證會在聽取意見制度中的定位不合理,聽證會開得過多,忽視了其他聽取意見制度的完善;聽證會參與主體的廣泛性有欠缺,聽證會代表的產生方式不合理,導致代表人的代表能力有欠缺;聽證代表名單保密,妨礙了代表與被代表者的交流;聽證會上討論的方案沒有事先公開,公眾無法事先充分瞭解、討論,等等。

專家咨詢規則

  由於公共決策過程的專業性越來越強,因此在許多領域開始重視專家的參與,啟動建設專家咨詢系統,以保證決策更合理與科學。

  所謂專家咨詢系統,是指各類各級行政領導,包括大型企業在其管理經營活動中,依靠結構合理的專家群體進行咨詢活動,優化決策質量的智能系統。這個系統由不同類別、不同層次、不同形式的專家咨詢組織構成。專家決策咨詢系統的建立和完善,有利於充分發揮各行各業專家學者的智慧,使他們真正成為各級黨委和政府決策服務的“智能庫”,有效地推進決策的科學化、民主化和法制化。

  現代專家決策咨詢組織主要有以下三種組織形式:第一,內部專家咨詢組織。指一個國家、地區、部門或企事業單位內部常設的專家咨詢機構,通常稱為內部智囊機構。這一類專家咨詢機構是非營利的。其咨詢內容包括:政治、科技、經濟、軍事、行政、文化等社會生活各方面法規政策的制定;中長期規劃的制定;行業性、地區性、區域性的綜合開發方案;各類重大項目的決策;跨行業、跨地區、跨部門的政策研究等。第二,外部專家咨詢組織。指在社會上建立的具有法人資格盈利性專家咨詢機構。它接受任何委托者的咨詢任務,具有內部智囊機構所不能起到的兩大作用:其一是與委托單位所咨詢的問題無任何利害關係,容易做到客觀公正,而內部專家咨詢機構往往局限於領導的思想,去搞一些“論證式”咨詢。其二是反映了社會的要求,是社會化生產的必然產物。它可以以高效的工作方法,提供全面的情況分析和解決問題的辦法,為領導決策提供科學依據。第三,虛擬專家咨詢組織。它不是固定的實體組織,而是由不同部門甚至可以由不同地區不同國別的專家組成的智囊團。智囊團成員均為兼職者,根據決策的需要提供咨詢服務。這種虛擬組織方式的優點是不占編製,費用較低,效益顯著。我國不少重點工程和國家的重大決策就是採用了這種虛擬組織的專家咨詢方式。隨著科技日新月異,經濟全球化不斷發展,過去“孟嘗君式”的“養才用人”觀,將被“不養而用”的“新人才”觀所取代。這種發展趨向,必將使得領導決策專家咨詢組織向虛擬組織方向發展。

  咨詢活動是一項綜合性、系統性很強的創造性勞動,這就要求咨詢專家應該具有較高的個體素質。其基本素質要求包括:廣博的知識,豐富的實踐經驗,縝密的思維能力和綜合分析能力,勇於開拓的創造精神,一定的政策水平,嚴格的科學態度,掌握咨詢研究的科學方法,一定的文字水平和口頭表達能力,等等。在領導決策專家咨詢體系中,咨詢專家與決策者的目標完全是一致的,但兩者擔負著不同的任務,其地位、作用和影響等均不相同。咨詢專家只能幫助領導決策,而不是代替領導決策,專家是決策者的“外腦”,而不是決策者的頭腦。作為領導者,必須註意讓咨詢專家根據客觀事實,得出科學結論,自主提出方案,而不能憑自己的意願辦事,更不能先下結論,讓咨詢專家用科學的道理或調查來的事實去論證其結果的正確性,為其主張尋找依據。作為專家,也要有專家的職業道德,不能趨炎附勢,以決策者的意志為轉移,而應獨立客觀地提供咨詢意見。咨詢專家的職責在於“謀”,決策者的職責在於“斷”,處理好“謀”與“斷”的關係,是正確決策的保證。

集體協商規則

  集體協商體現了決策過程中的民主性,從而能夠在複雜多變的決策環境下發揮群體的智慧,最大限度地保證決策的科學性和合理性。所謂集體協商,就是在決策過程中,決策群體中的平等參與者,通過參與過程提出自身的觀點並充分考慮其他人的偏好,根據條件修正自己的理由,實現偏好轉換,批判性地審視各種政策決議,從而賦予決策以合法性。基於此,集體協商規則必須具備:

  首先,合法性。協商過程的合法性不僅僅出於多數的意願,而且還基於集體的理性反思結果,這種反思結果是通過平等參與尊重所有公民道德和實踐關懷的政策制定活動中完成的。因此,協商的過程不僅聚合了現存的各種願望,而且還反映了更高程度的集體知識和道德責任,與此同時,將集體的願望集中起來的民主過程會使他們審查各種政策選擇的前提條件與結果。

  其次,公開性。集體協商也體現了公開性,能夠使公民仔細審視協商的過程,通過使支持政策的各種理由公開化,人們就能夠對這些政策的前提和含義提出疑問,就有機會評論這種協商並指出可能的矛盾或事實的疏忽。

  最後,責任性。由於協商是公開的、民主的,人們知道特定建議的來源以及背後的理論依據,所以能夠更好地確定支持特定政策的機構、政黨和組織,從而更具有責任感。

公共決策體制的構成[3]

  從廣義的決策概念上去分析,公共政策體制分為決策信息系統、決策咨詢系統、決策中樞系統、決策執行系統、決策監控系統和決策評估系統。

  1.決策信息系統

  現代社會正處於信息爆炸時代,政府作出的決策有賴於信息的完整性和真實性。從這個意義上講,決策信息系統是公共決策體制中的第一個環節,為決策中樞系統和決策咨詢系統提供信息服務,特別是對決策中樞系統提供服務。決策信息系統是決策信息人員通過信息收集加工儲存、傳遞等工作,為決策咨詢系統和決策中樞系統提供決策信息服務的有機整體。在政府部門,一般都設置信息部門,負責處理信息收集等工作。

  2.決策咨詢系統

  決策咨詢系統由服務於決策中樞系統以實現決策目標任務的專家學者、專職人員和決策咨詢機關組成。決策咨詢系統存在的價值在於:一是公共政策問題的複雜性。決策中樞系統很難全面地瞭解公共政策問題,需要由熟悉該類問題的專家、學者提供政策咨詢;二是決策中樞系統的主要職責是決策,沒有更多的精力和時間來查閱相關資料分析蕪雜的信息。考慮到這兩個方面的主要因素,決策中樞系統就需要決策咨詢系統提供相應的咨詢服務。

  在中國,決策咨詢系統以政府的政策研究室為主,以社會科學院、科學院等研究機構和高等學校咨詢力量為輔。

  3.決策中樞系統

  決策中樞系統是公共決策體制的核心,它的主要職責是根據決策目標,從諸多的備選方案中作出選擇。決策中樞系統由掌握公共決策權力的組織和個人組成,其他組織和個人無權進入這一系統。由於決策質量與掌握公共權力的決策人員素質高低有較密切的關係,因此,要求決策人員具備科學的世界觀、較高的文化知識、豐富的決策閱歷和良好的民主作風。而且,要不斷提高決策者的責任意識,加強服務觀念,儘可能避免決策失誤。

  4.決策執行系統

  決策中樞系統作出決策以後,大量的具體工作就依賴於決策執行系統。決策執行系統是由實現決策目標、完成決策任務為宗旨的組織和人員組成。對決策執行系統而言,它需要全面理解決策中樞系統的決策指令,在規定的時間內,根據具體情況,有計劃、有步驟地完成決策目標。

  5.決策監控系統

  為了防止決策活動出現重大誤差,提高決策目標實現的程度,就需要有一個決策監控系統。決策監控系統往往由決策信息系統、決策咨詢系統、決策中樞系統、決策執行系統相關組織和人員組成。一旦發現問題,及時向相關係統報告,以便有足夠的時間糾正問題。

  6.決策評估系統

  為了檢查決策信息系統、決策中樞系統、決策咨詢系統、決策執行系統和決策監控系統是否正常地在行使功能,擇優決策和實現決策目標,吸取經驗教訓,提高決策質量,就有必要啟動決策評估系統,幫助決策體制科學化、民主化和程式化。在通常情況下,決策評估系統在內部進行,而在特殊情況下,決策評估系統由內部系統組織和人員、外部系統組織和人員兩部分組成。決策評估系統的啟動,往往在事後進行。

公共決策體制的類型[1]

  公共決策體制是決策權力的分配,決策的程式、規則和方式的總和,其主要的構成因素有:

  (1)決策權力。權力指影響他人的能力,通常體制在兩個方面的不同對分享和行使權力尤為關鍵,一是選舉(的範圍),二是反對的自由,即“那些最接近政府實際決策過程的人必須在無操縱的選舉中競爭選票的程度,在這個過程中,那些反對政府行為的人也能按平等的條件競爭”。

  (2)決策程式。決策程式指由前後相繼的步驟、環節與活動所構成的決策形成過程。

  (3)決策規則和方式。決策規則和方式是政策形成所遵循的原則和採取的投票方式。“有效率的決策能否出台不是取決於經濟學家和政治家的智慧,而是取決於決策規則”。

  不同的公共決策體制所遵循的決策規則和方式具有一定的共性,如理性和科學,但總的說來,公共決策體制是與政治體制密切相連的,尤其表現在其決策權力的分配製度上。科學合理的公共決策體製為公共決策職能的實現提供有力的組織保證和制度保證,在決策中規範決策活動,降低決策成本,使決策方案科學、可行。因此,公共決策體制在公共政策研究中具有重要的作用。

參考文獻

  1. 1.0 1.1 陶學榮編著.公共政策概論.江西出版集團,2007.11.
  2. 劉聖中主編.公共政策學=PUBLIC POLICY.武漢大學出版社,2008.12.
  3. 徐家良主編.公共政策分析引論.北京師範大學出版社,2009.01.

  

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