政策科學

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政策科學(Policy Sciences)

　　政策科學也稱政策分析，對政策的調研、制訂、分析、篩選、實施和評價的全過程進行研究的方法。政策分析的核心問題是對備選政策的效果、本質及其產生原因進行分析。它是在運籌學和系統分析的基礎上發展起來的。運籌學和系統分析側重於對系統進行定量分析，政策分析則側重於對問題的性質進行分析，從而發現新的政策方案和解決途徑。

　　1951年，美國出版了拉斯維爾與勒納的合著《政策科學：範圍與方法的新近發展》，標志著政策科學的產生。“政策科學是用於解決社會問題，特別是解決那些結構和關係都很複雜的社會問題的工具。

　　政策科學是第二次世界大戰之後髮端於主要工業發達國家的公共政策研究，發展於各行各業和許多國家及地區的一門幾乎全新的學科。可以說，政策科學是第二次世界大戰結束後西方社會科學領域里發展最迅速、影響最大、實踐性最強、應用領域最廣泛、社會效用最明顯的學科之一。

　　政策科學誕生於美國。早在4O年代，美國政治科學家哈羅德·D·拉斯韋爾(HaroldD·Lasswe1)便提出了“政策科學”(PolicyScience)概念。1951年，他和D·勒納(DanielLemer)合編了‘政策科學>一書，首次對政策科學的對象、內容、性質及發展方向作出規定，奠定了政策科學的基礎。在‘政策(學)的方向>一文中。哈羅德·D·拉斯韋爾概括了政策科學的六大特征：

　　(1)政策科學是關於民主主義的學問，必須以民主體製作為前提；

　　(2)政策科學的目標是追求政策的合理性，它必須使用數學公式和實證數據建立可檢驗的經驗理論；

　　(3)政策科學是一門對於時間和空間都非常敏感的學問，它所選擇的政策分析模型必須在時間和空間上有明確的記錄；

　　(4)政策科學具有跨學科的特性，它要靠政治學、經濟學、社會學、心理學等學科知識來確立自己嶄新的學術體系；

　　(5)政策科學是--fq需要學者和政府官員共同研究的學問，後者的實踐經驗對於政策科學的發展具有重要的意義；

　　(6)政策科學必須具有發展概念，它以社會的變化為研究對象，所以必須建立動態模型。哈羅德·D·拉斯韋爾是現代政策科學的先驅，‘政策科學>則成為政策科學發展史上的第一部經典。

　　繼哈羅德·D·拉斯韋爾之後，許多經典作家為政策科學的發展做出了貢獻。例如，查爾斯·E·林德布洛姆(Charles·E·Lidblom)首先提出政策分析(PolicyAnalysis)概念，並致力於政策分析模型和政策制定過程的研究，針對理性決策的不足提出了漸進主義理論，至今仍有影響。托馬斯·R·戴伊(oInas·R·Dye)在他的<理解公共政策)一書中提出了旨在為解釋政治生活、分析公共政策的八個著名的決策模型。查爾斯·0·瓊斯(Chdes·0·Jones)在他的《公共政策研究導論)中詳盡地分析了實際的政策制定與執行系統的程式化過程，成為當今理解與分析政策制定系統的普遍接受的理論。到了60年代中期，政策科學取得了迅速的發展。政策科學成長為一個獨立的學科，在很大程度上與當時在美國工作的以色列學者葉海爾·德羅爾(Yehezhel·Dror)的努力分不開。在1968—1971年短短的幾年間，他撰寫了著名的政策科學三部曲：‘公共政策制定的再審查)(1968年)、<政策科學構想)(1971)、《政策科學探索>(1971年)，特別是在<政策科學構想)中，他提出了較系統的政策科學理論。葉海爾·德羅爾的這些著作構成了政策辭學發展的第二個裡程碑，葉海爾’德羅爾為政策科學的發展作出了傑出的貢獻。

　　經過30多年的發展.政策科學到了70年代已開始成熟。一般來說，判斷一個研究領域是否具備作為一個獨立學科的資格，主要有3條標準：(1)是否有相對獨立的研究對象或領域；(2)是否取得相當規模的理論成就及完善的研究方法；(3)是否具有較成熟的學科社會建制，而最主要的還是第一條.即是否具有相對獨立的研究對象。用這三條標準來衡量，我們可以說，政策科學已經成為一門獨立的學科了。

　　首先，政策科學有了自己相對獨立的研究對象。哈羅德·D·拉斯韋爾提出.政策科學是“以制訂政策規劃和政策替代方案為焦點，運用新的方法對未來的趨勢進行分析的學問”。葉海爾·德羅爾認為.政策研究的核心是把政策制訂作為研究和改革的對象.包括政策制訂的一般過程以及具體的政策問題和領域，政策研究的範圍、內容、任務是：理解政策如何演變.在總體上特別是在具體政策上改進政策制訂過程。羅勃特·M·克朗(Robert·M·Kl'one)則把政策制定系統作為研究的焦點，政策科學應註重(1)政策戰略；(2)政策分析；(3)政策制定系統改進；(4)政策估價；(5)政策科學進展的研究。儘管政策科學家們對政策科學的研究對象及內容的定義存在著差別，對政策科學研究的重點的強調也有所不同.政策科學的界限尚未最後確定，但是，他們一般都同意，政策科學以政策及其過程作為研究對象，主要研究政策的性質、原因和效果，研究政策的制訂、實施及評價等問題。

　　其次.政策科學已經取得了相當規模的理論成就。到了70年代政策科學已經形成了一整套為大多數研究者所認同的包括學科術語、理論、方法、假設、論證方式、體系原則、操作規則等在內的理論框架。對此，葉海爾·德羅爾的貢獻是舉世矚目的。政策科學的基本模式是葉海爾·德羅爾的政策科學理論，它包括l2項基本內容，其要點是：政策科學研究政策的制定系統，關心政策體制的改善，處理政策過程中的問題，端正社會發展方向；依靠抽象的理論結構和模型，將理論研究和應用研究密切聯繫起來；重視價值觀的作用，鼓勵有組織的創造精神，承認超理性因素——創造力、直覺、魅力等政策過程中的意義；不僅運用一般的研究方法發現知識，而且把個體的經驗、社會常識納入自己的知識體系之中；具有明顯的跨學科性質，打破了許多學科之間的傳統界限.吸收各學科的有益知識而豐富自身；等等。

　　再次，政策科學的學科建設已經相當完備。一般地說.一個學科的建設也就是一個學科的機構設置，包括學術團體、基金來源、出版發行渠道、教育培訓、職業化等。據70年代的統計.美國的政策研究機構達5300多個，從業人員約l0萬人；英國有機構1400多個，從業人員約3.5萬人；聯邦德國有機構1200多個.從業人員約1.8萬人；法國有機構1000多個.從業人員約5萬人；日本有機構5000多個。世界著名的政策研究機構，美國有蘭德公司、胡佛研究所、布魯金斯研究所、企業公共政策研究所、斯坦福國際咨詢研究所.英國有國際戰略研究所.日本有政策科學研究所、三菱綜合研究所、野村綜合研究所，聯邦德國有工業設備企業公司等。而且涌現了大量的有關政策科學的專業學術刊物，如<政策科學)、<政策分析)、<政策研究)、<政策科學年鑒).政策科學無一例外地成為各工業發達國家主要大學的進修課程.並出現了不少政策科學的學位授予點。以美國為例.僅1975年各主要刊物就發表了有關文章800多篇.同年全美計劃聯合會出版的實用分析研究集.則開列了4000份以上的社會計劃的分析案例。美國還有眾多的基金會.如福特基金會等都資助或直接承擔某些方面的政策性研究活動。

　　由此可見.政策科學已經成為一個獨特的學科了。可以認為.政策科學是第二次世界大戰以後，尤其是6o年代之後最受註意的學科之一。進入80年代以來，政策科學的理論和方法已經成為工業發達國家政府乃至實業團體管理決策的基本方式，以致於形成了這樣的現象：未作政策分析，不作政策決定。

　　政策科學是當代社會政治、經濟、科學、技術高度發展的產物，它的出現有著深刻的理論背景和實踐依據。

　　從理論上看，第二次世界大戰後，特別是從5O一6o年代開始，科學技術出現了縱向深入分工，橫向交叉融合的趨勢，系統分析、管理科學(運籌學)等新學科應運而生。到了7O年代，經濟學特別是數量經濟學、統計學、行為科學、管理科學有了不少新的發展，尤其與政府決策有關的決策心理學、組織理論、大系統模型、應用社會學出現了新的突破。幾乎是同時，一般系統論、控制論在社會研究領域內得到了不同程度的應用。它們為政策科學的產生、發展提供了方法論依據。特別是基於優化原則的系統分析的定量方法與社會分析巨集觀、定性方法的結合，為政策科學提供了可操作性方法，從而為政策科學的建立做好了方法論的準備。其他傳統學科，如政治學、社會學、人類學、生物學、歷史學、邏輯學、數學和哲學等也為政策科學的發展提供了知識基礎。因此，政策科學不是作為某一現存的學科的更新而出現的，而是全新的跨學科領域，它需要的知識幾乎橫跨了人類所創造出來的各個主要知識領域。反過來，政策科學作為一種方法又應用於社會科學的各個領域。

　　從實踐上看，隨著科學技術的迅速發展，人類社會所面臨的問題越來越多，問題越來越複雜，越來越激化，解決這些問題的政策也變得越來越重要，這就使得人類第一次將自己的命運與改善政策質量的問題直接聯繫起來。大約從6o年代開始，各國政府出於政府決策、商業競爭、軍事防務的需要，開始集中力量成立了以解決具體政策問題(如國防、外交、戰爭、暴力、貧困、犯罪、經濟計劃、環境污染、人口爆炸、種族衝突、空間探索、核威脅等)為目標的專業研究中心。這些組織的建立以及卓有成效的工作探索了不少有用的社會分析方法，積累了大量正反兩方面的政策案例。越來越多的學者、政策顧問、政策家在對國內外政策的研究與實踐中深感建立跨學科的政策科學的必要性和緊迫性。在這種實踐的基礎上，政策科學不斷走向成熟。

　　縱觀政策科學的興起與發展，可以清楚地看出它走過了一條學科化——組織化——產業化的道路。

　　1.學科化

　　從7O年代起許多國家的大學紛紛建立了政策科學、政策分析專業，與此有關的課程相繼開設，而且教學規劃已相當完善，培養了大批不同層次(直至博士生)的政策科學專門人才，逐步形成了以政治學、經濟學、法學、行為科學、管理科學等為基礎構建起來的政策科學規範體系。政策科學本身也成為高層次的學術內容，成為培訓公職人員的主要課程。以政策科學為直接對象的學術雜誌，如<政策科學>、<政策研究>、<政策分析>等相繼出現，特別是<政策科學年鑒>從1977年起已向全世界發行。許多專業性協會，如“政策研究聯合會”、“評估研究協會”先後成立，為政策科學的理論研究提供了舞臺。在美國，許多著名的報刊，如<國家評論>、<華盛頓月刊>等，都開闢了“政策評論”專欄，長年累月地發表專論文章，政策科學的學術研究不斷走出狹隘的專業化天地，逐步向新聞出版界滲透。

　　2.組織化

　　隨著政策科學的興起，政策科學學科建設的發展，世界各國出現的官方、半官方與民間的政策研究組織應運而生。這對於政策科學這門不同於一般純理論的學科有著特殊的意義。組織化是學科化發展的必然趨勢和組織保證。在眾多的政策研究組織中，研究內容繁多，風格各異。如美國羅斯福美國政策研究中心側重實際公共政策研究，日本國策研究會側重理論研究，荷蘭歐洲公共行政管理研究院則偏重與公共行政的研究相結合。組織的形式也名目繁多，有國際性的，也有國家的，地區性的。研究的重點也各有側重，有專門研究理論問題的，也有專門研究實際問題的。如伍德羅·威爾遜國際學術中心專門從事與政策有關但又不涉及實質性具體政策的理論研究，而設在維也納近郊盧森堡宮的國際應用系統分析研究所，這個由美國、英國、前蘇聯等12個國家參加的國際性組織，則主要研究帶有全球性的如環境污染、城市規劃、公共衛生、人口增長等社會規劃的政策分析工作。此外，組織化的特點還體現在設立直接從屬於政府與黨派的政策研究機構。如美國白宮的政策制定辦公室，加拿大總理的專門政策顧問，英國的政策分析與審核署，奧地利的政治研究院和紐西蘭的科卡斯研究所，還有專門為政府官員提供強化培訓基地的德國國家行政管理學院等。

　　3.產業化

　　組織建設是政策科學實用化的前提，組織化促進了社會化與產業化的進程。政策科學的產業化表現在不少發達國家已經建立起一支以政策分析、政策評估為職業的隊伍。這支隊伍分佈在政府內外、各個階層，滲透在社會各個領域，發揮著分析、評估、咨詢、決策的作用。他們或是以各種組織的名義承接包括政府在內的各種委托人的政策分析項目，或是以個人身份受聘於政府、公司、國際組織和企業集團。

　　政府本身源於控制與監督職能的需要也設立了官方的政策研究、分析、評估機構。這些組織有的已發展為營利和半營利的機構，它直接促進了政策科學朝著產業化方向發展。政策科學的產業化給社會科學工作者參與政策制定，使社會科學成果通過正確的決策指導社會實踐從而轉化為生產力開闢了渠道，為理論工作者與實際活動家、政策分析工作者與政治家之間的攜手合作架設了橋梁。這一方面為各國改善政策制定系統提供了工具，另一方面也給政策科學自身的發展帶來了生機。

　　總之，政策科學的出現並不是偶然的。儘管它最先在美國出現，與美國特殊的社會背景有一定的聯繫，並由此使得它的現有的理論形態及內容上帶有西方(資本主義)社會制度的痕跡，但是，政策科學主要是適應人類社會發展的需要而產生的。它是人類社會的政治、經濟和文化發展到一定階段的產物，是全人類共同的科學文化成果。政策科學在我國的研究較晚，8O年代才起步，如何結合我國社會主義政策制定和實施過程的實際，借鑒、吸收、消化西方政策科學中有益的理論成果。建立具有中國特色的社會主義政策科學，是擺在我國科學工作者面前的一項緊迫而艱巨的任務。

　　一、政策科學是一門新興的綜合性科學

　　70年代以來，隨著世界上科學技術的迅猛發展，對政策科學的研究也逐步發展起來。據聯合國教科文組織的統計，70年代到80年代十年問，世界各國出現了約l200個科技政策研究機構。我國隨著四化建設的深入開展，對政策科學的研究也越來越加重視。政策科學是在總方針、總政策制定的基礎上，研究各種具體政策的規範、活力和相互關係的科學，是用系統的觀點和現代科學方法研究政策的科學。內容主要是調查、總結現行各種具體政策執行中的實際效果，分析它們之間的相互影響，研究完善的方法和科學地系統地貫徹執行的措施，預測等種具體政策的生命力和發展趨勢，採用現代化科學的方法進行系統模擬，模擬各種具體政策對科技、經濟、社會產生的影響及它們之間的相互關係，制定彼此協調又能很好發揮總方針、總政策威力的各種具體政策。政策科學研究的目標一般是中觀、微觀的，近期和中期的。政策科學的研究，涉及到社會學、經濟學、預測學、運籌學和系統模擬學等一系列學科，所以說它是一門多學科交叉的綜合性科學。我們研究政策科學的任務就是把各類具體政策視為一個整體，作為一門科學去認真研究。

　　對政策科學的研究和應用，不是所有的人都很清楚，特別是把政策作為一門社會科學來研究，可能更加被人們所忽視。一提到政策科學，有人會認為這是上級機關所決定的事情，但是各部門各地區還會遇到與本部門本地區有關的局部政策和具體政策，從本單位實際出發制定具體政策來配合總政策的落實，制定一些制度和辦法把有關的各項政策具體化，這都是政策科學範疇的內容。從這個角度講，學習和應用政策科學不僅是上級領導機關和科學學工作者的事，也是廣大科技人員和科技管理幹部的共同任務。

　　二、政策科學是搞好科研管理的源頭活水

　　l987年以前由於醫院科研管理的混亂，使用經費不合理，有的課題不經論證盲目上馬，無故中斷課題，造成了人力、物力上的浪費，致使有些有價值的課題中斷了研究，科技人員的積極性受到挫傷。針對這些問題，我們仔細分析了影響開展科研工作的諸多因素：管理體制與管理水平、物質條件與環境條件、科技隊伍結構與素質、科學技術研究與開發能力，都是影響開展科研工作的重要因素。促使這些因素朝著有利於科技進步方向轉化主要依靠兩條，一是加強政策科學的研究，二是改革管理體制制度，重要的是前者，有了好的政策，改革管理制度才能得到落實。我們制定了一系列行之有效的政策，促進科研工作。首先試行了“科研課題承包責任制”做到三定二包，即定人員、定項目、定時間、包經費、包成果，填寫承包合同後下發經費使用卡。對如期完成課題並取得成果者，除按規定給予獎勵外，醫院按成果等級還給予承包人100—400元獎勵。無故中斷研究者，收回剩餘經費，扣發三個月獎金，通報批評。無故不如期完成或推遲期限，則每月扣發承包人50的獎金，雖如期完成但未取得成果者，扣發承包人2～3個月獎金。

　　1989年2月制定了“開展科技先進單位、先進個人評比活動的規定”，評選出先進單位4個，先進個人9人，發給獎狀或證書，並酌情發給獎金。對獲得科技成果對科學技術貢獻較大的科技人員，在晉升、評定職稱時給予優先考慮。1990年初對沒按期完成科研課題的5人進行了扣發獎金的處罰。我們運用課題承包這項政策與個人經濟利益掛鉤，有獎有罰，給課題負責人造成壓力和動力，政策調動了廣大科技人員的積極性，促進了科研工作的開展。

　　前些年在科研工作中年青人寥寥無幾，為抓緊科研後備力量的培養，必須打破科研工作論資排輩的思想，為青年科技人員創造科研機會，使更多有才智的青年科技人員脫穎而出，1988年又制定了鼓勵青年人參加科研工作的政策，設立了“青年科研基金”，並從衛生事業費中每年撥二萬元為青年科研基金使用。1988～1989年共申報40項課題，24項列為青年科研基金項目，其中有的項目經專家論證後認為，科研起點高，有較大的科研價值。這項政策為青年科技人員創造了條件，極大地調動了他們的積極性，有力地促進了青年科技人才的培養。

　　應用政策科學，醫院科研工作有了新的起色，涌現出一批新的科技人才，取得一定成績，19871989年三年內獲得科技進步獎73項，相當於建院成果的45.1，申請專利12項，1989年科技開發創利1OO萬。在實踐中我們體會到，研究政策科學，應用政策科學會大大提高科管能力，促進科研工作的開展，我們研究政策科學的方向和目標就是促進科技進步，搞好科研工作。不利於科技進步的因素都要用政策科學把它加以限制，把各項工作的有關政策，視為整個系統的子系統，從整個政策體系功能最佳角度去設計其它，使它們服務總目標，這樣可使人流、物質流、信息流朝著科空軍總醫院學報1990年第6捲第4期技進步方向運動，對科技進步的推動力是無比的，政策科學的威力就在於此。

　　三、抓住協調鏈研究具體政策的相關性保證科技政策的穩定

　　政策的功能不在於總結過去，而在於改造現存的問題，能動地塑造未來。一項政策有它的局限性，主要表現在兩個方面，一是每一項政策只能從一個側面解決問題，不能“綜合治理”，二是每項政策往往是有正效應，也有難以避免的負效應，對於負效應來說不一定是這項政策不正確，而是缺少相關政策的配合，這樣就要制定相關的配合政策。

　　在工作中我們的政策推動了科研工作的開展，促進了科研管理，調動了科技人員的積極性，取得了一些科技成果。但是對臨床第一線醫護工作者，缺少適當的形式，對他們工作中的成績和貢獻給予應有的肯定和鼓勵，在晉升、評定職稱時導致重科研、輕醫療，重論文、輕貢獻的傾向。為了不挫傷第一線醫護人員的積極性，1989年我們制定了“醫療成果獎”，根據本院實際情況對在臨床醫療工作中有創新、在診治罕見疑難病、搶救危重病人和為臨床服務做出突出貢獻的醫務人員給予獎勵，並載入業務技術檔案，作為對技術幹部考核的一項重要依據。1989年申報60項醫療成果獎，評審出26項，其中二等獎5項，三等獎21項，除頒發獎狀或榮譽證書外，二等獎每項發給獎金300元，三等獎每次發給150元。調動了醫護人員的工作熱情，同時也促進了科技進步。沒有臨床大力開展新業務、新技術，科研工作也就是無源之水，臨床和科研兩者之間是相互作用的。所以研究各類具體政策之間相互影響、彼此制約的關係時，要抓住調鏈環節。協調各類政策的根本目的，就是促使科技進步，這就要我們制定政策時，著力於形成政策體系，其作用是使多項政策共同配合達到一個共同預定目標，用一項政策消除或限制另一項政策帶來的負效應，保持政策的穩定性。例如：我們在工作中制定的“科技管理辦法”、“科技成果管理的規定”等就是抓住貫徹各類具體政策的協調鏈，把具體各類政策銜接起來，從可行性、合理性、科學性和連續性不同角度進行協調，使科技進步產生最佳狀態和動力，我們的工作就會協調穩步的向前發展。在實際工作中我們體會到，學習和應用政策科學是一個不可忽視的問題，科技管理人員如果掌握好和運用好政策科學，對於工作會有著極大的推動作用，使科研管理搞得更好。