公共决策体制

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什么是公共决策体制[1]

  公共决策体制决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。决策体制是公共决策工作的组织形态。为了保证一定的决策组织行为有效果,必须按照不同时期的政治经济发展和决策活动的需求,加以规范,形成制度,并建立相应的决策体制。

公共决策体制的内涵及其内容[2]

  公共决策体制是指决策权力的一种权威性分配及分配的程序和规则方式的总和。公共决策的过程实际上就是一种权力的权威性分配的过程。既然公共决策体现了一种权力的分配,为了保证这种分配的正常有序,在分配过程中需要遵守一定的规则和程序,从而形成了公共决策体制。因此,对这一概念可作进一步的理解。

公共决策主体

  公共决策主体是指直接或间接地参与政策分析、制定、执行、监督、评估等全过程的人或组织。当代公共决策主体具有多元化、多层次的特点。我们认为,公共决策主体应该包括三大类,第一类是核心主体,包括政府主体(立法机关、行政机关、司法机关)和执政党;第二类是准公共决策主体,即非政府公共组织(我们把非政府组织、非营利组织利益集团、社会团体等统称为非政府公共组织);第三类是社会公众。公众(公民或选民)是公共决策主体的一个重要的组成部分,虽然没有明确的组织,力量也比较分散,但却是一种最广泛的非官方政策主体。公众通过各种政治参与途径,影响或制约政府的公共政策的制定和执行。此外,公众也是政策发生作用的对象,即政策客体。公共政策运作的整个过程就是多种力量相互博弈的过程,无论从纵向维度还是从横向维度上看,每个主体以及主体内部的各个层面都存在不同的利益,共同作用于公共政策的整个过程。

  随着社会的发展,公共决策出现了科学化、民主化的特征,公共决策的科学化在公共决策主体方面的表现就是在公共政策的制定和公共政策的分析的意义上出现了专门的专家集团;公共决策的民主化在公共决策主体方面的表现就是通过类似民主的方式进行决策。

公共决策权力及其分配

  决策权力是公共决策体制中的基本因素之一。正如著名行政学查尔斯·林德布洛姆所说,政策是通过人们“彼此行使权力或影响力的复杂的过程被制定出来的”。可见,决策权力并不是仅仅掌握在某人或某个集团手里,而是在各个主体之间依据一定规则与程序进行分配的。同时这种分配必须是权威的。只有权威性的分配,才有可能具有约束力,因此,“只要一个社会存在,那就总会有一种分配价值的方式,这种方式对一个社会中所有成员或大部分成员将是带有权威性的,即使这种分配方式实际上只影响少数人”。这种权威性的分配过程,必然会导致这样一个命题:那些最有权威和权力的主体控制着决策的过程。但这并不意味着每一个决策过程都由少数人把握,事实上,进入现代民主社会,多种力量尤其是利益集团的参与,越来越成为决策时需要考虑的因素。同时权威性的分配是一个程序化和规则化的过程。由拥有权威和权力资源的决策主体去作出决定,仅仅是权威性分配的一个方面,保证分配的有效性和合法性,还需要在分配过程中遵循既定的规则和程序。因此,从这个意义上讲,权威性的权力分配过程,同时又是一个程序化和规则化的过程。决策权力分配中的程序化,是指在权力分配过程中,要遵循一定的流程。因为这些流程是在长期行政实践中积累起来的,符合一定的规律。因此,程序化既可以防止决策权力的过度滥用,也能阻隔决策的随意和草率。决策权力分配中的规则化,是指在权力分配过程中需要遵循的规则和方式。当然,这些规则和方式也是既定的,是为了保证决策的科学性和民主性而制定,尽管这些规则可能并不完全科学,但一般经过了一定的实践检验,具有某种程度的价值。这种程序化和规则化的总和,就是我们所讲的体制。因此,公共决策体制就是一种程序和规则化的要素的总和,是约束和规范决策权力运行的制度性要件。

公共决策规则

  公共决策必须遵循一定的规则,这既是公共决策理论的要求,也是公共决策实践检验的结果。只有遵循一定的普遍规则,决策才有可能是科学和有效的。这些普遍的规则主要包括投票规则、听证规则、专家咨询规则和群体协商规则。

投票规则

  投票规则是现代公共决策规则中最为普遍的规则,它通常由全体一致规则和过半数规则组成。

  1.全体一致规则

  全体一致规则(unanimity rule)是指所有参与决策的投票人都能够对某项表决的方案投票,结果必须是一致同意的规则。在现实生活中,全体一致规则的例子也不少,典型的如联合国安理会常任理事国形成决议必须由中、美、俄、英、法五国一致同意。

  全体一致规则主要具备以下几个特征:第一,全体一致或者一票否决。所有决策人形式上都平等地享有决策权,其中只要任何一个不同意,就将决定决策方案最终不能通过。第二,“帕累托最优”。全体一致规则是能够将决策效益导向“帕累托最优”的唯一投票准则。所有决策人都能通过自己的投票行为来获取收益,反过来说,任何决策人都不会因为决策而利益受损。

  全体一致规则尽管蕴含着导向“帕累托最优”的诱人之处,但这并不是应用最为广泛的方式,因为全体一致规则具有以下明显的两个缺点:第一,决策成本过高。要求社会成员寻求共同的满意选择,需要耗费大量时间,这在人们偏好各异的现代社会中尤其如此。为寻找出一个符合“帕累托最优”的决策结果,社会成员在时间上的损失也许远超过他们从中获得的收益。这一缺点与参与决策的人数成正比,如果人数足够庞大,按全体一致规则不可能达成集体决策。所以,在不能肯定集体决策的结果是否能给自己带来损失的前提下,人们很可能更愿意接受其他投票规则而不愿为达到充分的全体一致去耗费时间的。因此,这一规则仅仅在较小范围内的集体行动中才有可能被采用。

  第二,鼓励“策略行为”。在全体一致规则的条件下,每位决策参与者都享有决策的否决权,因此,这一规则会鼓励人们运用“策略行为”来争取自己所偏好的方案的胜出。其中,较为常见的是以下两种形式:其一是讨价还价。现实中人们的兴趣爱好、利益预期是多种多样的,人们为了达到某一个大家都满意、互不损害对方利益的“最优”方案,不得不进行再三的讨价还价,一次性协商很少能解决问题。我们假定,甲、乙两人在全体一致条件下通过了A政策,各自获得收益为M1和M2,此时M1=M2,M1、M2皆大于0。但是,由于甲是一个理性的自利者,他可能为了使M1>M2>0,从而以否决A(即让甲、乙皆无所收益)来迫使乙让步,并对政策A做出了有利于甲的修改。反之,乙也可能为使M2>M1>0,做出与甲类似的举动。这样,双方将会把精力放在试探对方虚实上,不断进行讨价还价,最终的选择结果就取决于两人讨价还价能力的强弱。其二是弃权。在这里,需要纠正一个普遍的错觉——全体一致规则可以避免“搭便车”现象。“搭便车”一般是指不承担公共活动的成本,却享受公共活动收益的行为。有人认为,在全体一致条件下,由于每位决策参与者都清楚他人平等地享有对决策的否决权,任何“搭便车”行为都可能招致他人反对而使公共决策方案告吹,因此,每人在为方案讨价还价时都会顾及他人利益。但是,上述分析显然排斥了这样一种可能性:即决策者可能根据自己对政策结果的预期,“冒险”认定政策结果合乎自己的要求,采取诸如“弃权”这样不明显阻挠决策的行为,从而避免应承担的公共活动成本,而享受公共活动收益,这种情况在多人决策中尤为常见。显然,这也是一种“策略行为”,它表明全体一致规则并不能真实反映投票人的意愿。

  2.多数规则和过半数规则

  多数规则是指投票人中的多数同意决策即可通过,多数规则包括简单多数规则和过半数规则。全体一致规则因为人数众多,偏好差异难于统一和普遍应用,因此,人们只能退而求其次,运用多数票的方式来最大限度地照顾多数人的利益。简单多数指在多项方案中,哪一个方案获取的赞同票多,哪一项就通过。过半数规则(majorityrule)是指一项决策表决的时候必须要超过二分之一的投票人赞同方才得以通过的规则。过半数规则是在现代社会中被最广泛运用的决策方式。简单多数只反映了“小多数人”的意愿,所以在实践中,人们更习惯于选择反映“大多数”人意愿的过半数方式。

  与全体一致规则相比,过半数规则的特征是:第一,决策效率高。决策过程中不需要每个人都投赞成票,只要超过半数的人投赞成票,方案就能顺利通过;第二,少数服从多数。“按过半数投票规则进行集体选择过程的本质,即少数投票者被迫参与他们不能阻止也不能对其所引起的损害要求补偿的那些活动”。过半数规则表决后的决策要求全体参与者必须遵守和服从,它具有一定的强制性,即占少数的反对者必须服从占多数的支持者所做出的抉择。过半数规则在现实中应用广泛,但究竟过半数的人在全体成员的比例是多少才最恰当,人们根据不同需要,制定了多种规则,如2/3票制、3/5票制,等等。标准的多样化证实过半数规则仍然存在缺陷,必须注意克服。

  第一,存在“多数剥削少数”。根据多数规则做出的每一项集体选择都存在强制性,而这就意味着多数人将会把自己的意愿强加给反对者的少数人。所谓集体决策的结果所体现的只是投赞成票的多数人利益,而持反对态度的少数人的利益则被忽略。这种不公平和违反民主精神的结果,并不会因为受害人是少数,其损伤和罪恶就少一些。因为在社会上每个人如不和其他人同等重要就不存在平等的选举权。显然,在多数规则下,少数权利得不到很好的照顾和保护。

  第二,多数决策的结果未必可靠。例如,1991年3月的乌克兰全民公决中,70.2%赞成维持苏联联邦体制,不赞成独立;同年12月的全民公决,90.3%的人却转过来支持乌克兰独立。根据布坎南的分析,“在集体选择上,个人可能知道他自己偏好的选择对象是什么,但是他不知道其他一些人将怎样进行选择,从而不知道他们会怎样投票”。在多数票规则下,“个人行为与结果之间并不存在联系,而各备选方案的机会成本的估计又必然很困难,因此集体决策基本上是不负责任的”。由于单个参与者的选择在多数票规则的选举中无足轻重,从而无形中导致了选民们轻视选举权的行为,甚至放弃表决权。如果这种倾向为多数人所有,那么压力集团(利益集团)便会应运而生。压力集团花费较小的代价就可以收买那些弃权的选民,让他们按照压力集团的意愿来投票,结果是政策取向更加偏离大众的利益,偏离帕累托最优。

  第三,容易产生投票悖论学者研究发现,采用过半数规则时,投票过程的次序非常重要。不同的投票次序将会产生不同的选择结果,或者说一旦改变投票次序,那么各种政策方案都有可能通过,这种现象叫做“循环”(cyc。ling)或投票悖论(theParadoxofVoting)。这表明即使按多数规则进行投票而选择出来的集体决策,也并不能真实反映多数人的利益倾向,也有可能对多数人不利。

听证规则

  公共决策听证是公共决策主体在决策过程中(在政策出台之前或实施之后)就政策动议、政策方案或政策效果依法直接听取有关团体、专家学者,特别是与该决策有利害关系的当事人意见的一种程序规定。其目的就是把科学引入决策过程,运用民主和科学的方法,把决策变成集思广益、有科学根据和有制度保证的过程。

  被应用于公共决策领域的决策性听证作为一种程序规定和制度安排,要求公共决策主体在决策过程中依法直接听取与该决策有利害关系的各方当事人意见,以确保公共决策的科学化、民主化。

  一般认为,听证制度的基本内容主要是:

  (1)告知和通知。告知是行政机关在作出决定前将决定的事实和法律理由依法定形式告知利害关系人。通知是行政机关将有关听证的事项在法定期限内通告利害关系人,以使利害关系人有充分的时间准备参加听证。告知和通知在行政程序中发挥着行政机关与行政相对人之间的沟通作用,是听证中不可缺少的程序,对行政相对人的听证权起着重要的保障作用。

  (2)公开听证。听证必须公开,让社会民众有机会了解行政机关行政决定作出的过程,从而实现监督行政机关依法行政。但听证如涉及国家秘密商业秘密和个人隐私,听证可以不公开进行。

  (3)委托代理行政相对人并不一定都能自如地运用法律维护自己的合法权益,因此,应当允许其获得必要的法律帮助。在听证中,行政相对人可以委托代理人参加听证,以维护自己的合法权益

  (4)对抗辩论。对抗辩论是由行政机关提出决定的事实和法律依据,行政相对人对此提出质疑和反诘,从而使案件事实更趋真实可靠,行政决定更趋于公正、合理。

  (5)制作笔录。听证过程必须以记录的形式保存下来,行政机关必须以笔录为作出行政决定的唯一依据。

  虽然,行政决策听政制度为保证公共决策的科学性提供了制度上的保证的可能性,但是由于在制度设计方面不可能十全十美,因此,行政决策听证在实践中仍然存在许多问题。比如,缺乏统一的决策听证规则;听证会在听取意见制度中的定位不合理,听证会开得过多,忽视了其他听取意见制度的完善;听证会参与主体的广泛性有欠缺,听证会代表的产生方式不合理,导致代表人的代表能力有欠缺;听证代表名单保密,妨碍了代表与被代表者的交流;听证会上讨论的方案没有事先公开,公众无法事先充分了解、讨论,等等。

专家咨询规则

  由于公共决策过程的专业性越来越强,因此在许多领域开始重视专家的参与,启动建设专家咨询系统,以保证决策更合理与科学。

  所谓专家咨询系统,是指各类各级行政领导,包括大型企业在其管理经营活动中,依靠结构合理的专家群体进行咨询活动,优化决策质量的智能系统。这个系统由不同类别、不同层次、不同形式的专家咨询组织构成。专家决策咨询系统的建立和完善,有利于充分发挥各行各业专家学者的智慧,使他们真正成为各级党委和政府决策服务的“智能库”,有效地推进决策的科学化、民主化和法制化。

  现代专家决策咨询组织主要有以下三种组织形式:第一,内部专家咨询组织。指一个国家、地区、部门或企事业单位内部常设的专家咨询机构,通常称为内部智囊机构。这一类专家咨询机构是非营利的。其咨询内容包括:政治、科技、经济、军事、行政、文化等社会生活各方面法规政策的制定;中长期规划的制定;行业性、地区性、区域性的综合开发方案;各类重大项目的决策;跨行业、跨地区、跨部门的政策研究等。第二,外部专家咨询组织。指在社会上建立的具有法人资格盈利性专家咨询机构。它接受任何委托者的咨询任务,具有内部智囊机构所不能起到的两大作用:其一是与委托单位所咨询的问题无任何利害关系,容易做到客观公正,而内部专家咨询机构往往局限于领导的思想,去搞一些“论证式”咨询。其二是反映了社会的要求,是社会化生产的必然产物。它可以以高效的工作方法,提供全面的情况分析和解决问题的办法,为领导决策提供科学依据。第三,虚拟专家咨询组织。它不是固定的实体组织,而是由不同部门甚至可以由不同地区不同国别的专家组成的智囊团。智囊团成员均为兼职者,根据决策的需要提供咨询服务。这种虚拟组织方式的优点是不占编制,费用较低,效益显著。我国不少重点工程和国家的重大决策就是采用了这种虚拟组织的专家咨询方式。随着科技日新月异,经济全球化不断发展,过去“孟尝君式”的“养才用人”观,将被“不养而用”的“新人才”观所取代。这种发展趋向,必将使得领导决策专家咨询组织向虚拟组织方向发展。

  咨询活动是一项综合性、系统性很强的创造性劳动,这就要求咨询专家应该具有较高的个体素质。其基本素质要求包括:广博的知识,丰富的实践经验,缜密的思维能力和综合分析能力,勇于开拓的创造精神,一定的政策水平,严格的科学态度,掌握咨询研究的科学方法,一定的文字水平和口头表达能力,等等。在领导决策专家咨询体系中,咨询专家与决策者的目标完全是一致的,但两者担负着不同的任务,其地位、作用和影响等均不相同。咨询专家只能帮助领导决策,而不是代替领导决策,专家是决策者的“外脑”,而不是决策者的头脑。作为领导者,必须注意让咨询专家根据客观事实,得出科学结论,自主提出方案,而不能凭自己的意愿办事,更不能先下结论,让咨询专家用科学的道理或调查来的事实去论证其结果的正确性,为其主张寻找依据。作为专家,也要有专家的职业道德,不能趋炎附势,以决策者的意志为转移,而应独立客观地提供咨询意见。咨询专家的职责在于“谋”,决策者的职责在于“断”,处理好“谋”与“断”的关系,是正确决策的保证。

集体协商规则

  集体协商体现了决策过程中的民主性,从而能够在复杂多变的决策环境下发挥群体的智慧,最大限度地保证决策的科学性和合理性。所谓集体协商,就是在决策过程中,决策群体中的平等参与者,通过参与过程提出自身的观点并充分考虑其他人的偏好,根据条件修正自己的理由,实现偏好转换,批判性地审视各种政策决议,从而赋予决策以合法性。基于此,集体协商规则必须具备:

  首先,合法性。协商过程的合法性不仅仅出于多数的意愿,而且还基于集体的理性反思结果,这种反思结果是通过平等参与尊重所有公民道德和实践关怀的政策制定活动中完成的。因此,协商的过程不仅聚合了现存的各种愿望,而且还反映了更高程度的集体知识和道德责任,与此同时,将集体的愿望集中起来的民主过程会使他们审查各种政策选择的前提条件与结果。

  其次,公开性。集体协商也体现了公开性,能够使公民仔细审视协商的过程,通过使支持政策的各种理由公开化,人们就能够对这些政策的前提和含义提出疑问,就有机会评论这种协商并指出可能的矛盾或事实的疏忽。

  最后,责任性。由于协商是公开的、民主的,人们知道特定建议的来源以及背后的理论依据,所以能够更好地确定支持特定政策的机构、政党和组织,从而更具有责任感。

公共决策体制的构成[3]

  从广义的决策概念上去分析,公共政策体制分为决策信息系统、决策咨询系统、决策中枢系统、决策执行系统、决策监控系统和决策评估系统。

  1.决策信息系统

  现代社会正处于信息爆炸时代,政府作出的决策有赖于信息的完整性和真实性。从这个意义上讲,决策信息系统是公共决策体制中的第一个环节,为决策中枢系统和决策咨询系统提供信息服务,特别是对决策中枢系统提供服务。决策信息系统是决策信息人员通过信息收集加工储存、传递等工作,为决策咨询系统和决策中枢系统提供决策信息服务的有机整体。在政府部门,一般都设置信息部门,负责处理信息收集等工作。

  2.决策咨询系统

  决策咨询系统由服务于决策中枢系统以实现决策目标任务的专家学者、专职人员和决策咨询机关组成。决策咨询系统存在的价值在于:一是公共政策问题的复杂性。决策中枢系统很难全面地了解公共政策问题,需要由熟悉该类问题的专家、学者提供政策咨询;二是决策中枢系统的主要职责是决策,没有更多的精力和时间来查阅相关资料分析芜杂的信息。考虑到这两个方面的主要因素,决策中枢系统就需要决策咨询系统提供相应的咨询服务。

  在中国,决策咨询系统以政府的政策研究室为主,以社会科学院、科学院等研究机构和高等学校咨询力量为辅。

  3.决策中枢系统

  决策中枢系统是公共决策体制的核心,它的主要职责是根据决策目标,从诸多的备选方案中作出选择。决策中枢系统由掌握公共决策权力的组织和个人组成,其他组织和个人无权进入这一系统。由于决策质量与掌握公共权力的决策人员素质高低有较密切的关系,因此,要求决策人员具备科学的世界观、较高的文化知识、丰富的决策阅历和良好的民主作风。而且,要不断提高决策者的责任意识,加强服务观念,尽可能避免决策失误。

  4.决策执行系统

  决策中枢系统作出决策以后,大量的具体工作就依赖于决策执行系统。决策执行系统是由实现决策目标、完成决策任务为宗旨的组织和人员组成。对决策执行系统而言,它需要全面理解决策中枢系统的决策指令,在规定的时间内,根据具体情况,有计划、有步骤地完成决策目标。

  5.决策监控系统

  为了防止决策活动出现重大误差,提高决策目标实现的程度,就需要有一个决策监控系统。决策监控系统往往由决策信息系统、决策咨询系统、决策中枢系统、决策执行系统相关组织和人员组成。一旦发现问题,及时向相关系统报告,以便有足够的时间纠正问题。

  6.决策评估系统

  为了检查决策信息系统、决策中枢系统、决策咨询系统、决策执行系统和决策监控系统是否正常地在行使功能,择优决策和实现决策目标,吸取经验教训,提高决策质量,就有必要启动决策评估系统,帮助决策体制科学化、民主化和程序化。在通常情况下,决策评估系统在内部进行,而在特殊情况下,决策评估系统由内部系统组织和人员、外部系统组织和人员两部分组成。决策评估系统的启动,往往在事后进行。

公共决策体制的类型[1]

  公共决策体制是决策权力的分配,决策的程序、规则和方式的总和,其主要的构成因素有:

  (1)决策权力。权力指影响他人的能力,通常体制在两个方面的不同对分享和行使权力尤为关键,一是选举(的范围),二是反对的自由,即“那些最接近政府实际决策过程的人必须在无操纵的选举中竞争选票的程度,在这个过程中,那些反对政府行为的人也能按平等的条件竞争”。

  (2)决策程序。决策程序指由前后相继的步骤、环节与活动所构成的决策形成过程。

  (3)决策规则和方式。决策规则和方式是政策形成所遵循的原则和采取的投票方式。“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的智慧,而是取决于决策规则”。

  不同的公共决策体制所遵循的决策规则和方式具有一定的共性,如理性和科学,但总的说来,公共决策体制是与政治体制密切相连的,尤其表现在其决策权力的分配制度上。科学合理的公共决策体制为公共决策职能的实现提供有力的组织保证和制度保证,在决策中规范决策活动,降低决策成本,使决策方案科学、可行。因此,公共决策体制在公共政策研究中具有重要的作用。

参考文献

  1. 1.0 1.1 陶学荣编著.公共政策概论.江西出版集团,2007.11.
  2. 刘圣中主编.公共政策学=PUBLIC POLICY.武汉大学出版社,2008.12.
  3. 徐家良主编.公共政策分析引论.北京师范大学出版社,2009.01.

  

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