預算控制

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預算控制(budgetary control)

　　預算控制是根據預算規定的收入與支出標準，來檢查和監督各部門活動，以保證組織經營目標的實現，並使費用支出受到嚴格有效約束的過程。預算控制通過編製預算並以此為基礎，執行和控制企業經營活動併在活動過程中比較預算和實際的差距及原因，然後對差異進行處理，是管理控制中運用最廣泛的一種控制方法。

　　預算的實質是用統一的貨幣單位為企業各部門的各項活動編製計劃，因此它使得企業在不同時期的活動效果和不同部門的經營績效具有可比性，可以使管理者瞭解企業經營狀的變化方向和組織中的優勢部門與問題部門，從而為調整企業的活動指明瞭方向。但如果管理者只著眼於預算目標而忽視組織的整體目標的話，預算管理則有可能偏離原來控制的目標方向，預算可能成為低效的管理部門的保護傘。

　　1．預算控制的優點

　　(1)它可以對組織中複雜紛繁的業務，採用一種共同標準——貨幣尺度來加以控制，便於對各種不同業務進行綜合比較和評價。

　　(2)它採用的報表和制度都是早已被人們熟知的，是在會計上常用的方式。

　　(3)它的目標集中指向組織業務獲得的效果。

　　(4)它有利於明確組織及其內部各單位的責任，有利於調動所有單位和個人的積極性。

　　2．預算控制的缺點

　　(1)它有管得過細的危險。預算控制只能幫助企業控制那些可以計量的，特別是可以用貨幣單位計量的業務活動，而企業文化、企業形象、企業活力等則不適合用預算控制。

　　(2)它有管得過死的危險。企業活動的外部及內部環境是在不斷變化的，這些變化會改變企業獲取資源的支出或銷售產品實現的收入，從而使預算變得不合時宜。因此，缺乏彈性、非常具體、特別是涉及較長時期的預算可能會過度束縛決策者的行動，使企業經營缺乏靈活性和適應性。

　　(3)它有讓預算目標取代組織目標的危險。項目預算或部門預算不僅對有關負責人提出了希望他們實現的結果，也為他們得到這些成果而能夠開支的費用規定了限度，這種規定可能使得主管們在活動中精打細算，小心翼翼地遵守不得超過支出預算的準則，而忽視了部門活動的本來目的。

　　(4)它有鼓勵虛報、保護落後的危險。在編製費用預算時通常會參照上期已經發生過的本項目費用，同時，主管人員也知道，在預算獲得最後批准的過程中，預算申請多半是要被削減的。因此他們的費用預算申報數要多於其實際需要數，特別是對於那些難以觀察、難以量化的費用項目更是如此。費用預算總是具有按現額遞增的習慣，如果在預算編製過程中，沒有仔細地複查相應的標準和程式，預算可能會成為低效的管理部門的保護傘，達不到對費用支出有效控制的目的要求。

　　只有充分認識了預算控制的優缺點，理解其有效性和局限性，才能在實際控制工作中有效地利用預算這種控制手段，並輔之以其他控制工具。

　　1．經營預算(Operational Budget)

　　經營預算是指企業日常發生的各項基本活動的預算。它主要包括銷售預算、生產預算、直接材料採購預算、直接人工預算、製造費用預算、單位生產成本預算、推銷及管理費用預算等。其中最基本和最關鍵的是銷售預算，它是銷售預測正式的、詳細的說明。由於銷售預測是計劃的基礎，加之企業主要是靠銷售產品和提供勞務的收入維持經營費用的支出和獲利的，因而銷售預算也就成為預算控制的基礎。產品預算是根據銷售預算中的預計銷售量，按產品品種、數量分別編製的。生產預算編好後，還應根據分季度的預計銷售量，經過對生產能力的平衡排出分季度的生產進度日程表，或稱為生產計劃大綱，在生產預算和生產調度日程表的基礎上，可以編製直接材料採購預算、直接人工預算和製造費預算。這三項預算構成對企業生產成本的總計。而推銷及管理費用預算則包括製造業務範圍之外預計發生的各種費用的明細項目，例如銷售費用、廣告費、運輸費等。對於實行標準成本控制的企業，還需要編製單位生產成本預算。其中最基本和最關鍵的是銷售預算，其他各項預算都是在銷售預算的基礎上編製的。

　　2．投資預算(Investment Budget)

　　投資預算是對企業的固定資產的購置擴建、改造、更新等，在可行性研究的基礎上編製的預算。它具體反映在何時進行投資、投資多少、資金從何處取得、何時可獲得收益、每年的現金流量為多少、需要多長時間回收全部投資等。由於投資的資金來源往往是企業的限定因素之一，而對廠房和設備等固定資產的投資又往往需要很長時間才能回收，因此，投資預算應當力求和企業的戰略以及長期計劃緊密聯繫在一起。

　　3．財務預算(Financial Budget)

　　財務預算是指企業在計劃期內反映現金收支、經營成果和財務狀況的預算。它主要包括“現金預算”“預算收益表”和“預計資產負債表”。必須指出的是，前述的各種經營預算、投資預算中的資料，都可以折算成金額反映在財務預算內。財務預算就成為各項經營業務和投資的整體計劃，故稱“總預算”。

　　綜上所述，企業的預算實際上是包括經營預算、投資預算和財務預算三大類，由各種不同的個別預算所組成的預算體系。

　　按照系統論的觀點，任何控制系統都包括控制環境、控制目標及控制技術三個方面，預算控制系統也不例外。其中，控制技術是實現控制目標的手段，它包括特定的政策、計劃、標準、機構和人員、程式、方法等內容。合理的控製程序和科學的控制方法，是控制技術的兩大重要組成部分，也是影響控制系統健全完善程度的重要因素。企業預算控制系統所採用的控制方法有很多，在此我們主要就幾種常用的預算控制方法作一介紹。

　　(一)環境控制

　　企業的生產經營活動是在特定的環境中進行的，這些環境要素既包括企業外部環境如經濟環境、政治法律環境、技術因素、社會文化觀念和企業所在的產業環境和競爭環境，也包括企業內部環境如企業架構、資源分配、企業文化等，它們對企業管理者做出的決策均產生較大影響。環境控制要求管理者關註這些因素，併在必要的時候對企業控制系統做出調整。具體涉及以下幾方面工作：

　　1．預算系統設計。企業預算控制系統設計不僅依靠管理者的個人觀點和創造性思維以及對有關企業要制定的戰略問題所做出的科學判斷，還有賴於他們對企業外部環境和內部形勢的深入分析。通過對企業內外部環境進行分析，可以使企業明確自身面臨的機會和威脅，瞭解企業所擁有的競爭能力、資源、內部優勢和劣勢，以及市場地位等信息。在此基礎上完成企業願景、理念、價值觀的設計，並建立相應的目標體系。

　　2．環境變化管理。企業所面臨的經濟、產業及管理的環境都是改變的，企業的活動也應隨之改變，這些變化因素包括行業環境的改變、新員工、新方法、新產品、新作業、新公司、新的信息系統、企業成長、企業重組、跨國經營等。企業需要通過對各種環境因素的狀態及變化趨勢進行分析，明確可以把握的機會和環境變化可能產生的威脅以及相對於現實競爭者的優勢和劣勢等情況，建立有效機制，對此做出相應的反應。如通過預算機制實現對月、季、半年和全年計劃執行的環境變化評估，每年對企業戰略規劃(如三年或五年)進行滾動式修訂，在年度計劃運行控制過程中及時跟蹤環境的變化等。

　　3．責任的分配與授權。通過預算管理系統將企業內全部活動合理有效地分配職責和許可權，併為執行任務和承擔職責的組織成員，特別是關鍵崗位的人員提供和配置所需的資源，確保他們的經驗和知識、職責許可權相匹配，使所有員工知道他們的工作行為，以及職責的擔負形式和認可方式，以便達成組織目標。

　　4．企業文化建設與員工控制。企業文化是戰略實施的重要手段。企業戰略制定以後，需要全體成員積極有效地貫徹實施，依靠企業文化具有的導向、約束、凝聚、激勵及輻射等作用，激發員工的熱情，進而影響廣大的顧客群體，這是企業戰略實施很重要的手段。在戰略形成後的實施過程中，企業文化的作用主要表現在兩個方面：一是導向作用。在企業中往往並不是所有的員工都能在同一時間對企業新的發展戰略、經營思路做到完全領悟，在這種情況下，就需要企業文化引導大家如何齊心協力往前走。二是約束功能。企業對員工的約束，可以通過制度的管理，用制度來約束，同時也需要一種文化的管理，通過共同的輿論導向、共同的行為模式，形成員工自覺的行動。

　　(二)程式控制

　　程式控制亦即控製程序，是指為保證目標實現，針對主要業務所設定的標準化程式或政策。

　　預算控製作為一種程式控制手段，它以預算管理決策許可權的劃分和授權控制、預算組織不相容職務分離控制、預算審核、預算監控與內部審計等來全面落實控制事宜。

　　首先，預算管理決策許可權的劃分是以公司治理為背景的，其目標確定、預算審核、預算執行和預算監督與考核等要體現決策——執行——監督三分立的治理規則，這是財務治理的根本要求，預算管理委員會不論是作為董事會下屬的決策支持機構、還是董事會授權的決策機構，都要超越公司經營層，體現決策與執行的分離。

　　其次，預算管理必須通過授權來進行。所謂授權是指有關單位和崗位在處理業務時，必須得到相應的授權，經批准後才能進行。預算控制很好地處理了決策與管理兩者間的關係，強調預算範圍內的由預算責任單位的第一責任人自行處理業務，而不必進行分級控制；而相對於超出預算範圍或者根本就沒有列入預算範圍內的經營活動與事項，一般通過預算調整或預算追加來處理，需要履行預算調整與追加的正規程式。從這點可以看出，預算是集權與分權的結合體，它以預算為界限來劃分授權範圍。為真正落實預算管理，企業內部必須明確預算審批許可權和預算執行許可權的劃分規則，從而進一步落實各責任主體的管理責任。

　　最後，預算監控與考核體現獨立性，以充分反映監督在控制中的作用。事實上，任何預算控制系統都離不開監督職能，而監督職能如果不具獨立性的話，則無法保證控制系統運作的權威性，內部審計、人力資源部門的績效考核等在進行預算監督考核時，都應堅持獨立性，並保證制度本身的公平、公正與公開，從而使得被監督主體置於透明狀態，只有這樣才能保證預算管理在企業內部控制所發揮的高效管理作用。

　　(三)目標控制

　　一般的，目標就是在一定時間內所致力追求的目的。對某企業組織而言，不同的歷史時期，其目標可能不同；不同的業務活動、職能部門，其目標也可能有所區別。同一歷史時期，不同組織的目標也有可能有相當大的差異。因此，目標的確定，需考慮相關的各種因素的綜合影響。確定科學合理的目標有兩方面的作用：一是提供一個中心點，據以分配資源並擬定作業計劃；二是提供一個尺度，作為評價進度與績效的標準。

　　我們認為，作為管理系統重要組成部分的內部控制，其基本目標就是為本組織預期目標的實現提供合理保證。與管理分權制相適應，內部控制的基本目標也分解為各管理層次、各管理職能機構的具體目標，兩者之間應該是統一的、一致的：內部控制的具體目標不僅是對基本目標的分解，而且也是基本目標實現的保障。可以說內部控制的目標可以有多種提法，只要與組織所處的社會經濟環境相適應、與組織內部的管理分權相適應、能夠為預期目標的實現提供合理保證，就可以認為是恰當的、可行的。

　　預算管理通過戰略規劃和經營分析來確定年度可實現的經營計劃與目標，通過目標分解來強化內部各責任預算單位的目標責任，並以此為依據強化內部預算監控與考核，以達到全面控制的目的。

　　(四)制度控制

　　預算與預測不同，預算一經確定，在企業內部便具有“法律效力”。作為一種控制制度，預算本身不是目的，預算的目的就是為了加強控制。而預算無論是作為目標控制或是程式控制，均是以規範、嚴格的制度方式實現的。

　　預算控制制度主要包括預算系統設計控制制度、預算執行控制制度和預算結果考評控制制度，由此來實現預算的事前、事中、事後的系統控制職能。

　　首先，預算控制通過對預算系統設計的制度控制，明確了不同責任主體在預算管理系統中的責任，揭示了這種責任的目標形成、表現形式以及審校程式和方法等等，從而使預算目標得以落實和細化，為目標控制提供良好的前提。

　　其次，預算控制通過一系列相應的制度，來強調和實現執行過程中的控制。重點包括：①授權制度。通過授權，使各責任單位的權力得以明確體現，這既是一種分權，又是以不失去控製為最低限度的。授權制度是權利控制者採用合理的方式，在以為實現整體利益的目標前提下，明確各單位的責任。在此範圍內，各預算單位既有權利、又有義務，作自己該做之事。這種激勵與約束並存的制度控制極大地降低了控製成本。②重點預算執行控制。不管預算實行何種形式進行控制均會耗費資源，均會導致成本發生。控制點越多，控製成本越大；控制面越廣，控製程度可能越低。因此，控制必須有重點，有核心。在預算執行過程式控制制制度中，我們特別強調企業戰略、企業管理模式、行業特征等方面的情況不同，預算控制的重點也不同，這樣可以達到事半功倍的控制效果。③信息反饋與報告制度。執行過程式控制制的一個重要基礎是必須有及時、相關的信息反饋作為支撐。沒有有效的報告制度，預算控制乃至整個內部控制均將變成空話。

　　最後，預算通過科學的考評制度，來實現其結果控制，併進一步強化預算管理的激勵和約束機製作用。

　　可見，預算控制是通過一系列制度約束，來規範企業和人的行為，由此而提升企業的“法治”能力，並促使企業逐漸達到自我控制的最高控制境界。

　　一、固定預算與彈性預算

　　1．固定預算

　　固定預算又稱靜態預算，是指根據預算期內正常的、可能實現的某一業務量水平而編製的預算。固定預算的基本特征是：

　　(1)不考慮預算期內業務量水平可能發生的變動，而只按照預期內預定的某一業務量水平為基礎確定相應的數據。

　　(2)將實際結果與按預算期內某一固定的業務量水平所確定的預算數進行比較分析，並據以進行業績評價、考核。

　　但是，未來實際發生的業務量並非一個恆定不變的數值，如果實際發生的業務量與預算的固定業務量不同，則固定預算的控製作用會大幅度減弱。為了剋服固定預算過於機械呆板和可比性差的缺點，彈性預演算法應運而生。

　　2．彈性預算

　　彈性預算又稱變動預算，是指通過歷史數據或實際情況的分析，給出預算因素與業務量之間的關係，以便確定在不同業務量下預算數值的方法。這種方法給了預算更大的活動空間，從而使預算更富有彈性和應變能力。

　　彈性預算的基本特征是：

　　(1)按預算期內某一相關範圍內的可預見的業務量確定不同的預算額，或可按其實際業務活動水平調整其預算額。

　　(2)待實際業務量發生後，將實際指標與相對應的預算額進行對比，使預算執行情況的評價與考核建立在更加客觀而可比的基礎上，從而更好地發揮預算的控製作用。

　　與固定預算相比，彈性預算具有預算範圍寬的優點。它能夠反映預算期內可預見的多種業務量相對應的不同預算額，從而擴大了預算的適用範圍，便於預算指標的調整。

　　【例1】設某公司各年的銷售量一般在15000件與30000件之間波動。對這一相關範圍內的成本性態模式分析顯示，該企業變動成本水平如表1所示。

根據上述資料，該企業的全面彈性預算如表2所示。

　　二、增量(或減量)預算與零基預算

　　1．增量(或減量)預算

　　增量(或減量)預算是編製費用預算的一種方法，它是以基期的各種費用項目實際開支數為基礎，然後結合計劃期可能會使該項目發生變動的有關因素(如產量的增減、上級規定的成本降低率的高低等)，在原有基礎上增加或減少一定的百分率而編製的預算。這種傳統方法的優點是簡便易行，但也有嚴重缺陷，即過分受基期預算的束縛，不易做到實事求是、量力而行。

　　2．零基預算

　　零基預算是指以零點為基礎而制定的預算，它排除了過去和現實中存在的各種消極因素的影響，把各項生產經營業務視為從頭開始的新工作來加以安排，從根本上考慮各個費用項目的必要性及其開支的規模，並據以制定預算。零基預算有以下優點：

　　(1)編製時不考慮過去支出的水平，所有支出均以零為始點進行觀察、分析、衡量，不受現行預算框框的約束，有助於壓縮、節約開支。

　　(2)零基預算要求對每個費用項目都進行“成本效益分析”，從經濟效益上考慮各項支出的數額和必要性，從而可以促進企業各基層單位合理使用資金，提高資金的使用效果。

　　因為零基預算需對一切支出均以零為起點進行分析研究，確定預算金額，因而編製時工作量較大。

　　三、定期預算與滾動預算

　　1．定期預算

　　如前所述，日常業務預算、特種決策預算和財務預算的編製通常以一年為期，與會計年度相配合，這樣的預算稱為“定期預算”。

　　定期預算的優點是便於把實際數和預算數進行對比，有利於對預算的執行情況進行分析和評價，但也存在著一定的缺陷：

　　(1)編製預算時往往對計劃年度後半期的經濟業務不夠明確，只能提出一個大概的輪廓和籠統的數字。

　　(2)當經營活動在預算期內發生重大變化時，由於定期預算不能隨情況的變化及時調整，就會造成預算滯後過時，使之成為虛假預算。

　　(3)定期預算在執行一段時期後，往往會使管理人員只考慮剩餘期間的經濟活動，從而缺乏長期打算。

　　為了剋服這些缺陷，很多企業開始使用“滾動預算”。

　　2．滾動預算

　　滾動預算又稱“永續預算”或“連續預算”。它的基本原理是，使預算期永遠保持12個月，每過1個月，立即在期末增列1個月的預算，逐期向後滾動，因而在任何一個時期都能使預算保持12個月的時間跨度。這種預算能使企業各級管理人員對未來永遠保持整整12個月時間的考慮和規劃，從而保證企業的經營管理工作能夠持續穩定地進行。

　　在基期編製滾動預算時，先按年度分季，並將其中第1季度按月劃分，建立各月的明細預算數字，至於其他3季的預算則可以粗一點，只列各季總數。待第1季結束後，再將第2季度的預算按月細分，後面季度的預算以此類推。這樣有利於管理人員對預算資料做經常性的分析研究，並根據執行情況加以修訂。

　　與傳統的定期預算相比，滾動預算具有以下優點：

　　(1)及時性強。由於滾動預算能夠根據前期預算的執行情況，及時調整和修訂近期預算，從而使預算更加切合實際，能夠充分發揮預算的指導和控製作用。

　　(2)連續性、完整性和穩定性突出。由於滾動預算在時間上不再受日曆年度的限制，能夠連續不斷地規劃未來的經營活動，不會造成人為間斷，同時可以使企業管理人員瞭解未來12個月內企業的總體規劃和近期預算目標。

　　採用該方法編製預算的惟一缺點就是預算工作量較大。

　　預算控制分為診斷式預算控制與互動式預算控制兩種模式。總體上兩種預算控制模式是相互配合的，但是在實施時則需要結合預算管理的需要而作出具體的選擇。

　　1．診斷式預算控制。在診斷式預算控制模式下，利用內部控制機制追蹤預算執行單位的工作進展情況，定期將工作結果與預算指標進行比較，通過反饋機制調整、改進預算的執行，以使預算執行的最終結果更加接近預算目標。

　　2．互動式預算控制。在互動式預算控制模式下，管理高層定期參與到其下層的決策過程之中，運用計劃與控制系統的反饋信息指導其下層的預算執行活動，集中精力於尚未實現的重要目標，並可根據環境及戰略的變化適時地修改正在執行的目標。

　　預算控制清楚地表明瞭計劃與控制的緊密聯繫，其作用主要體現在以下方面。

　　(1)為控制組織日常活動提供標準。預算的編製與執行始終與控制過程聯繫在一起，預算為組織的各項活動確立了數量形式的財務預算標準來對照企業活動的實際效果，大大方便了控制過程中的績效衡量工作。

　　(2)為考核、評價實際工作績效提供依據。預算使管理控制目標更加明確，使人們清楚地瞭解所擁有的資源和開支範圍，使工作更加有效。在評定各部門工作業績時，要根據預算的完成情況，分析偏離預算的程度和原因，劃清責任，實現獎罰分明。

　　(3)能協調部門間關係以達到部門間平衡。通過預算控制可以把企業內部各部門、各層次的日常工作全部納入預算並使各項預算之間相互協調，形成一個為共同完成組織總體目標的有機整體。

　　每一個部門都有收入與支出活動。一個非企業的組織，可能不會去創收，不為利潤開展工作，但它開展工作卻需要投入、需要支出。如果投入部分是政府或其他組織一次性投入的，那麼這部分投入就是它的收入了。所以說，每一個組織都要開展預算工作，知道預算控制的必要性。

　　一是預算控制是少花錢、多辦事、辦好事的前提之一。在經濟活動中，要強調經濟觀念；在非經濟活動中，同樣也要強調效率和投入產出率。通常所說的少花錢、多辦事、辦好事，就是說的這個道理。預算是實現這個目標的重要手段，它可使管理者對支出精打細算、心中有數。

　　二是預算控制是保證組織活動正常開展、實現目標的前提。任何一個組織要想生存、發展並順利地實現目標，就必須保證一定的財力。這同樣也需要有預算，做到“手中有糧，心中不慌”。這裡的“糧”指的是組織活動所必需的財力。

　　三是預算控制是做好整個控制工作的關鍵。一個組織的控制包括對人的控制、對物的控制、對資金的控制、對信息的控制。這四大控制是密切相關、緊密結合的。在市場經濟中，一切要素都要通過一定的價值尺度來度量，計算投入產出效率。所以，對財力要素的控制，或者說預算，就有很強的代表性與結合性。做好了預算工作，完成了財力控制工作，就在很大程度上實現了控制目標。這一結論，不僅對企業，即使對於非企業性的組織都同樣適用。

　　預算控制是通常以全面預算為手段，對企業內部各部門、各單位的各種財務及非財務資源所進行的控制。預算控制要求企業加強預算編製、執行、分析、考核等環節的管理，明確預算項目，建立預算標準，規範預算的編製、審定、下達和執行程式，及時分析和控制預算差異，採取改進措施，確保預算的執行。

　　《基本規範》第三十三條要求“企業實施全面預算管理制度，明確各責任單位在預算管理中的職責許可權，規範預算的編製、審定、下達和執行程式，強化預算約束”。

　　為了引導企業加強對預算的內部控制，規範預算編製、審批、執行、分析與考核，提高預算的科學性和嚴肅性，促進實現預算目標，企業還應當遵循《企業內部控制應用指引第15號——全面預算》。

　　預算是指企業結合整體目標及資源調配能力，經過合理預測、綜合計算和全面平衡，對當年或者超過一個年度的生產經營和財務事項進行相關額度、經費的計劃和安排的過程。企業預算一般包括經營預算、資本預算和財務預算。

　　企業財務預算應當圍繞企業的戰略要求和發展規劃，以業務預算、資本預算為基礎，以經營利潤為目標，以現金流為核心進行編製，並主要以財務報告形式予以充分反映。企業財務預算一般按年度編製，業務預算、資本預算、籌資預算分季度、月份落實。企業編製財務預算，應當按照先業務預算、資本預算、籌資預算，後財務預算的流程進行，並按照各預算執行單位所承擔經濟業務的類型及其責任許可權，編製不同形式的財務預算。

　　企業應當建立預算管理體系，明確預算編製、審批、執行、分析、考核等各部門、各環節的職責任務、工作程式和具體要求。企業在建立與實施預算內部控制中，至少應當強化對下列關鍵方面或者關鍵環節的控制：

　　(1)職責分工、許可權範圍和審批程式應當明確、規範，機構設置和人員配備應當科學、合理。

　　(2)預算編製、執行、調整、分析、考核的控制流程應當清晰、嚴密，對預算編製方法、審批程式、預算執行情況的檢查、預算調整、預算執行結果的分析考核等應當有明確的規定。

　　預算編製應當實行全員參與、上下結合、分級編製、逐級彙總、綜合平衡。

　　企業應當按照內部經濟活動的責任許可權進行預算控制，預算內資金實行責任人限額審批，限額以上資金實行集體審批，嚴格控制無預算的資金支出。

　　預算控制包括預算編製和預算執行。實施預算控制的步驟是：編製預算——執行預算——預算差異分析——分析總結——評價和考核預算控制的績效。其中，預算編製是預算控制的主要方面。預算編製應採取自上而下、自下而上的方法，

　　預算編製的一般程式如下所示。

　　(1)確定製定預算的依據。一般來說，由銷售部門按預測的計劃期銷售數量，根據已確定的目標利潤編製銷售預算；生產部門根據銷售部門確定的銷售預算及期初、期末存貨量編製生產預算和製造費用預算；採購部門根據生產預算編製直接材料採購預算；人事部門根據計劃期的生產任務、配備工人等編製直接人工預算；財務部門根據各部門的預算及經濟活動情況，合理安排資金、編製有關費用預算、財務預算和專門決策預算。

　　(2)在預測與決策分析的基礎上，由預算領導小組擬定組織預算的方針、政策及組織的總目標與分目標(如利潤目標、銷售目標、成本目標)，制定組織總預算並下發到各有關部門。

　　(3)層層分解、審議預算並上報。組織各生產業務部門按具體要求編製本部門預算草案，並報預算領導小組。由預算領導小組平衡，協商調整各部門的預算草案，併進行預算的彙總分析。

　　(4)確定預算方案，並將審查批准後的綜合預算和各部門預算下達給各級各部門執行，組織貫徹落實。

　　預算工作中存在著一些使預算控制失效的危險傾向。

　　(1)預算過於繁瑣帶來的危險。由於對極細微的支出也作了瑣細的規定，致使主管人員管理自己部門必要的自由都喪失了。所以，預算究竟應當細微到什麼程度，必須聯繫授權的程度進行認真酌定。過細、過繁的預算等於使授權名存實亡。

　　(2)讓預算目標取代了企業目標帶來的風險，即發生了目標的置換。在這種情況下，主管人員只是熱衷於使自己部門的費用儘量不超過預算的規定，但卻忘記了自己的首要職責是千方百計地去實現企業的目標。例如，某個企業的銷售部門為了不突破產品樣本的印刷費預算，在全國的訂貨會上只向部分參加單位提供了產品樣本，因此喪失了大量的潛在用戶，失去了可能的訂貨。目標的置換通常是由兩個方面的原因引起的：①沒有恰當地掌握預算控制的度，如預算編製得過於瑣碎，或者是制定了過於嚴厲的製裁規則以保證工作人員遵守，還可能制定了有較大吸引力的節約獎勵措施以刺激主管人員儘可能地壓縮開支。②為職能部門或作業部門設立的預算標準沒有很好地體現計劃的要求，與企業的總目標缺乏更直接的、更明確的聯繫，從而使得這些部門的主管人員只是考慮如何遵守預算和程式的要求，而不是從企業的總目標出發來考慮如何做好自己的本職工作。為了防止在預算控制出現目標置換的傾向，一方面應當使預算更好地體現計劃的要求；另一方面應當適當掌握預算控制的度，使預算具有一定的靈活性。預算的詳細程度和預算控制的嚴格程度都有一個合理的限度，一旦超出了這個限度，預算控制就會背離其目的走向反面。

　　(3)預算潛在的效能低下的風險。預算有一種因循守舊的傾向，過去所花費的某些費用，可以成為今天預算同樣一筆費用的依據。如果某個部門曾支出過一筆費用購買物料，這筆費用就成了今後預算的基數。此外，主管人員常常知道在預算的層層審批中，原來申請的金額多半會被削減。因此，申報者往往將預算費用的申請金額有意擴大，遠遠大於實際需要，所以，必須有一些更有效的管理方法來扭轉這種傾向，否則預算很可能會變成掩蓋懶散、效率低下的主管人員的保護傘。扭轉這種傾向的方法有兩種：一種是編製可變預算：另一種是“零基預演算法”。

　　人們通常認為，預算是組織實現有效管理的重要手段之一。但是，在管理實踐中總會存在一些影響預算控制有效性的障礙。那麼，怎樣才能實現有效的預算控制呢?

　　1．高層管理部門的支持。在預算通過組織的審核、批准後，高層管理部門應採取行動維護預算的權威性。比如，制訂計劃以執行預算，要求下屬部門制定本部門預算，進行預算審查，等等。這樣，預算就會使整個組織的管理工作完善起來。

　　2．所有管理者的參與。在進行預算編製時，最高層管理者應動員組織中所有管理者參與到這項工作中來。因為無數的管理實踐表明，包括基層、中層管理者在內的所有管理者真正地參與編製工作，是保證預算成功的必要條件。同時，為了避免預算方案過細、無彈性而導致無法實現真正的授權，高層管理部門應允許下屬部門擁有一定程度的修改、調整預算的權力。

　　3．制定相應的標準。為保證預算得到有效執行，管理者應制定出相應的、可操作的標準，並按標準進行衡量、分析，將各項計劃與任務轉化為對人員、經營費用、資金支出及其他資源的具體需要量，這是預算工作的關鍵步驟之一。事實上，許多預算就是因為缺乏諸如此類的標準而失效。

　　4．重視信息反饋。在預算執行過程中，管理者需要及時收集、分析相關的各種信息，明確工作當前的進展情況，並據此採取適當的行動。為了避免信息反饋過程中的堵塞、失真現象，管理者應付出努力，建立起一個靈敏、高效的管理信息系統。

　　1．傳統預算控制的局限性

　　預算是一種普遍使用的、行之有效的計劃和控制方法，但是傳統預算方法過於強調全面、詳細和控制的嚴肅性，使在其編製和執行工作中潛在著一些使預算控制失效的危險傾向。具體體現在以下幾個方面。

　　1)缺乏靈活性，適應性差。組織活動的外部環境是在不斷變化的，這些變化會改變組織的資源配置方法，從而使預算變得不合時宜，需要相應調整預算方案。因此，缺乏彈性、過於具體，特別是涉及較長時期的預算可能會過度束縛決策者的行動，使企業經營缺乏靈活性和適應性。

　　2)預算目標可能取代組織目標，發生目標置換。各種預算標準，特別是費用支出限度的規定可能使得主管人員在活動中固守本部門的費用不得超過支出預算的準則，而忽視了部門活動的本來目的，忘卻了自己的首要職責是實現企業的目標。例如，為了不超出預算要求的支出規模，銷售部門不得不放棄一些必要的產品促銷和營業推廣工作，使產品銷售受阻。

　　3)有可能存在道德風險，造成效率低下。預算通常是在以往基礎上編製的，且具有剛性，即按先例遞增的趨勢。而某項支出是否必要及增長是否合理常常被忽視。同時，由於主管人員知道，在預算獲得最後批准的過程中，存在著申請的預算金額被削減的可能性，因此預算申報數往往被有意擴大，大於實際需要，特別是對於那些難以觀察、難以量化的費用項目，更是如此。所以，必須防止預算變成掩蓋效率低下的管理人員的保護傘。

　　4)制定過於煩瑣，控制過細。在部門預算和項目預算中，組織往往不僅為各部門和項目制定具體的利潤指標，而且也限定了其具體的開支費用額度，甚至有的制定非常細。由於對極細微的支出也作了瑣細的規定，結果有可能造成各級主管人員對本部門管理自主權的喪失，使對管理者的授權名存實亡。

　　2．預算方法的改進

　　缺乏靈活性是傳統預算方法的主要缺陷，為了剋服這一不足，使預算在控制中更加有效，有必要採取可變的或靈活的預算方法。下麵介紹彈性預算和零基預算兩種預算形式。

　　(1)彈性預算

　　彈性預算是在編製費用支出預算時，考慮到計劃期內業務量可能發生的變動，編製一套能適應多種業務量的費用預算，有計劃地建立必要的預算後備力量。由於這種預算隨業務的變化做機動調整，本身具有彈性，故稱為彈性預算。

　　編製彈性費用預算時，按照與業務量關係的不同，可以把費用分為固定費用和變動費用。

　　固定費用在相關範圍內不隨業務量的變化而變化，在一個月、半年或一年的短期內更是如此；而變動費用是隨著業務量的變化而變化的費用。變動費用包括原材料、燃料、動力、人工成本等。編製可變費用預算首先要選出能反映業務量的計量單位，確定各類費用隨業務量變動規律。然後在給定各部門一定資金作為固定費用外，再在預算執行過程中，定期根據其業務量的變動趨勢來計算變動費用的金額。根據彈性預算編製方法，能夠提前半年或一年編製一個基本預算，然後只需要按業務量的變動調整費用總額即可，不需重新編製整個預算。

　　(2)零基預算

　　傳統的預算編製將前一時期預算水平作為下一時期預算編製的影響因素加以考慮。例如，在上一時期預算額的基礎上變動一定的數額即為下一期的預算額。但零基預算不同，其基本思想是：在每個預算年度開始時，把所有還在繼續開展的活動都看作從零開始，根據組織目標，重新審查各項活動對實現目標的意義和效果，重新排出優先次序，重新分配資金和其他資源，避免了預算控制中只註意前段時間變化的傾向。按照零基預算方法，預算人員在編製一項活動的預算時主要考慮以下4個方面的問題：

　　1)組織的目標是什麼?預算要達到的目標又是什麼?

　　2)這項活動有沒有必要?不開展行不行?如果必須開展，開展這項活動能取得什麼樣的效果?

　　3)開展這項活動的可選方案有哪些?目前執行的方案是不是最好的?

　　4)這項活動需要多少資金?資金獲取途徑有哪些?按目前方案使用是否合理?

　　零基預算與其說是一種預算編製辦法，倒不如說是一種預算控制思想。與傳統的預算管理相比較，零基預算的優點是預算編製依據科學，按照具體情況考慮預算大小，有利於資金分配和節約支出。其缺點是預算編製的工作量大，費用較高。零基預算特別適用於公共組織和一些輔助性業務領域。

　　零基預算基本程式如下。

　　1)建立預算目標體系。審查預算前，主持這一工作的負責人應該明確組織的目標，並將長期目標、中期目標和近期目標劃分清楚，儘可能地將可量化的目標量化，建立起一套完整清晰的目標體系。

　　2)逐項審查預算。按照一切活動從零開始的思想為指導來審查每一個預算項目。凡是在下一年度繼續進行的活動或續建的項目，項目負責人都要提交詳細的計劃執行情況報告；凡是新增加的項目都必須提交可行性分析報告；所有要繼續進行的活動都必須向專門的審查機構提交其活動確有必要繼續開展的證明；所有申請預算的項目和部門都必須提交下一預算年度的計劃，詳細說明各項開支要達到的目標和能夠取得的效益。

　　3)排定各項目、各部門的優先順序。在確定了需要開展的項目的範圍之後，由預算部門對所有的項目按照重要程度進行排序，列出重點優先項目和非重點一般項目。如果資源有限，要優先保證重點優先項目的預算。

　　4)編製預算。由預算編製人員根據審查的最終結果對預算資金進行分配，形成具體的預算。

　　在採用零基預算進行管理控制的過程中，必須註意以下一些重要問題。

　　1)全員貫徹。零基預演算法的思想應存在於每一個預算編製人員和部門項目負責人的頭腦中。只有每一個有關人員理解了零基預演算法的精神，掌握了零基預演算法的方法，擁護零基預演算法，零基預演算法才能發揮其自身優勢。

　　2)零基預算的主持者必須明確各項活動的最終目標。只有準確把握最終目標是什麼，才能據此判斷哪些活動是必需的，哪些是可做可不做的，哪些是可以取消的；哪些是要優先保證的重點項目，哪些是必須兼顧的一般項目。這樣，才能正確合理地配置資源。

　　3)擺脫傳統思想的束縛，勇於創新。從零開始要求擺脫舊有思想的束縛，以創新思想為指導積極開展零基預算工作。實行零基預演算法，無論是項目負責人還是一般工作人員，都必須勇於創新，因為那種既能夠提高效益又能夠降低成本的最優方案往往並不存在於現行的方案中，只有依靠創新才能產生。

　　4)在實行零基預演算法的過程中必須警惕流於形式主義。防止名義上從零開始，實際上一切照舊，穿新鞋走老路。對此，主要領導人必須高度警惕，最後審批預算的主要領導要親自主持參加項目的評價過程，真正使那些過去一直在進行卻不能提供效益或效益極低的活動停下來，而將資金用於能創造更高效益的項目和活動上去。這項工作需要權威，也需要藝術，還要求能力，一些領導人往往會知難而退。但是，如果想真正發揮零基預算的優越性，就必須去直面困難，剋服困難。

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