公共規制

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

公共規制(Public regulation)

　　公共規制是指具有法律地位的、相對獨立的社會公共部門（主要是行政機構），為了實現特定目標，依照一定的規則對企業、個人以及其他利益主體的活動進行干預的行為。

　　廣義的公共規制，不僅包含與微觀經濟主體有關的干預行為，還包括與巨集觀經濟有關的政策制定和執行。

　　按照政策的目的和手段不同，公共規制一般可以分為直接規制和間接規制兩個部分。

　　間接規制以形成並維持市場公平競爭秩序為目的，主要由司法機關通過反壟斷法、民法、商法等法律對不公平競爭行為實行制約，並不直接介入經濟主體的決策。

　　直接規制則是為了剋服自然壟斷、外溢性、信息不對稱、市場公害等市場失效現象，一般由政府有關行政部門依據相關法律、法規，直接介入經濟主體的決策而實施的干預行為。

　　根據其活動領域的不同，直接規制又可以分為經濟性規制和社會性規制兩大部分。

　　在經濟性規制中，公共部門通過對企業的進入、退出、價格、服務質量以及投資、財務會計等活動進行規制，對企業等經濟利益主體的決策實施強制性約束。

　　社會性規制以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛生以及保護環境和防止災害為目的，規制部門對物品和服務的質量以及與此相關的活動制定一定標準，並禁止、限制某些特定的行為。

　　公共規制的存在，源於市場和政府都可能發生機制失靈。在市場失靈的情況下，公共規制的意義在於彌補市場不足或限制市場過度，以增進市場機制的效率和保證社會福利；在政府失靈的情況下，公共規制的意義在於放鬆規制和採用激勵性規制，由市場機制來糾正政府的僵化行為，促進政府的效率和保證社會福利。

　　1．法律手段

　　法律手段規制是指規制當局依據相應的法律條文對被規制者的行為所進行的限制，以此達到創造良好的市場競爭環境的目的。法律手段規制包括正式法律規制和準法律規制兩種。

　　(1)正式法律規制

　　在中國，法律是由人民代表大會制定並通過的。在政府實施正式法律規制的過程中，要註意充分利用聽證會收集信息，並對法律進行漸進的、動態的調整，通過法律形式和內容的轉換，更好地解決市場失靈的問題。

　　(2)準法律規制

　　準法律規制通常包括兩大部分，一是國家行政法規和部委規章；二是地方性法規和地方政府規章。行政法規是由國務院制定和頒佈的，具體形式有條例、規定、辦法等；而部委規章則是由國務院各部委根據法律和行政法規，在本部門許可權內製定並頒佈的，具體形式有命令、指示等；地方性法規和地方政府規章則是各地方政府根據各自地方的具體情況，依據國家法律、法規制定的適合本地區特點的地方性法規和地方性規章，具體的形式有地方性暫行規定、辦法及地方性指示、命令等。

　　2．行政手段

　　行政手段規制一般指規制當局運用行政權力通過行政命令、處罰、規定、許可等方式對被規制者的行為所進行的規制。

　　(1)許可證(license)

　　指公共規制機構頒發的許可狀、證書、批准令、登記、特許狀、會員資格、法律豁免書或其他形式的許可證明。批准和認可，是許可、認可、特許、執照等現行法律用語的總稱。在法學中，許可指對企業等“在法律上一般被禁止的行動，限於特定場合予以解除的行為”；認可指對企業的“合同和達成協議的法律行為加以補充，使之具有法律效力的行為”；特許(包括營業執照)指把國民一般沒有的特別權利、權利能力、行為能力等用法律加以確定。一般進行經濟性規制的行業，通常是對進入規制實行許可制，對價格規制實行認可制，但是也有一些行業採用註冊和申報的形式。所謂註冊，例如進入註冊，指的是由主管機關確認其是否具備資格並符合進入的必要條件，然後承認其作為在特定行業中經營的企業。所謂申報，就進入申報來說，是指按照一定方式向主管機關提出進入申請的行為。不論哪一種，只要具備必要的條件並完成申報手續，原則上就不限制進入。如果政府機關拒絕受理註冊或者申報，則形成進入規制。

　　(2)命令(order)

　　命令是指公共規制機構針對某種特殊案例，以政策聲明或者強制性指令的形式所作出的一種決定。其內容主要分為行為、不行為、供給、服從等。例如，政府要求企業承擔某種社會義務(行為)，或者不承擔某種社會責任(不行為)等；或者政府下命令讓企業供給某種物品和服務(供給)，以及要求市場主體遵守(服從)某種公共規制規則等。

　　(3)處罰(sanction)

　　處罰即處分和懲罰，是公共規制中經常性的製裁措施，主要包括：第一，禁止令、申請限制，或者其他影響個人自由的手段；第二，撤銷救濟；第三，刑罰或罰款；第四，財產的銷毀、沒收、封存或扣留；第五，對損失、補償、賠償、補貼、成本、價格或收費的估價；第六，對許可要求的取消或終止；第七，其他限制性處罰措施。(4)援助(relief)援助即幫助和獎勵，主要包括：第一，貨幣、資助

　　(4)援助(relief)

　　援助即幫助和獎勵，主要包括：第一，貨幣、資助、許可、管轄權、取消令、例外、特權或者救濟的提供；第二，對申訴、權利、豁免、取消義務和例外的認可；第三，對個人的申請或請求以及為使個人受益所採取的其他行動。

　　3．勸告手段

　　勸告手段規制是指政府通過非權力性的行政指導所進行的規制。一般來說，公共規制機構與有關單位以面談、建議、勸阻、說服等方式加強溝通，都會受到被規制單位的重視，這是源於公共規制機構的聲望和地位及其行政影響。對於某些個別的經濟問題採用行政指導的方式進行規制，有利於行政機關採取機動處理的政策；但是如果行政機關的機動處理超越了法律許可權，就會產生不利影響。一方面有可能出現有法不依的問題，另一方面則有可能大大降低政府行政的透明度和公平性，同時模糊行政指導的標準和責任。因此，勸告手段在運用時，一定要具有明確的政策目的和職責前提，它必須以法律和行政規範為基礎，起到勸囑受規制單位遵守國家政策的作用。

　　公共規制機構的規制行為必須以法律為依據，這體現在對規制機構的授權立法和規制機構執行規制的過程中。公共規制的執行過程主要包括收集信息、制定法規和規製程序以及裁決三個階段。

　　1．收集信息

　　收集信息是公共規制機構的一項主要活動。規制機構收集和加工信息需要支付較高的費用，其中相當一部分要由消費者和企業承擔。這些開支說明市場信息不完備的程度，以及由非市場參與者收集信息所需支付的信息成本的水平。政府規制機構收集大量信息是十分必要的，因為信息收集本身即是規制的目標之一，因為規制機構有義務向公眾提供市場信息。按照行政程式法的規定，信息收集是公共規制中制定規則的一個重要過程。此外，司法部門對規制機構進行監督也需要相應的信息；規制機構監督法律或行政法規的執行情況更需要大量的信息；直接規制，如報酬率的制定與許可證或特許權的頒發，以及產品質量標準與工作場所安全標準的設定等，都需要完備的市場信息做支撐。規制機構在收集信息的過程中必須註重成本一收益分析。只要規制機構提供信息所帶來的市場價值總和大於或者等於收集這些信息所付出的社會成本，公共規制機構收集並提供信息就是必要的。有人認為，規制機構收集信息的成本過大，因此採用公共規制的方式進行資源配置是不適當的。的確，為對企業進行有效的規制，行政部門需要特別熟悉企業的技術和管理情況，充分占有大量的企業信息；即使僅為掌握“簡單的操作標準”，也需要深入企業進行調查研究。為了對市場進行規制，掌握有關消費者的需求和企業供給的大量信息，規制機構收集信息的成本將會更大。在這種情況下，往往利用市場機制進行間接規制，例如通過拍賣或者產權交易，可以大大減少信息的需要量。因此，規制機構必須在直接規制和利用市場機制進行間接規制之間作出選擇，認真區分必要信息和不必要信息。如果有關產品或者技術的信息具有公共物品的特征，並且被規制機構以較低的成本獲取的話，則規制機構信息收集的工作是有效率的。當然，如果信息收集屬於政府執行法規的一個必要環節，那麼即使信息收集的成本高於法規執行後的收益，信息收集也仍然是必要的；如果市場能夠有效地進行資源配置，信息收集不過是規制機構的習慣性工作，則這種信息收集就是沒有必要的或者無效率的。規制機構一般通過自行調查或者消費者和企業主動報告兩種方式收集信息。對於消費者和企業來說，有責任主動向規制機構提供信息。雖然提供信息可能費時費錢，然而卻是必要的，因為消費者和企業必須表明對於規制機構相關法規的服從。自行調查包括以下可能的方式：查看記錄和報告；對企業和家庭進行實際調查；召開立法聽證會；通過法院強行索要證詞和檔案等。

　　2．制定法規和頰製程序

　　法規是規制機構為達到特殊目的而制定的政策工具。公共規制機構以行政法規的形式創建準法律和規制標準，從法律上講，屬於國民特殊立法權委托的範疇。至於規製程序，則是指規制機構實施規制的基本過程。制定規製程序，首先，要明確什麼機構對什麼行業的什麼方面進行規制；其次，要劃定規制機構的權力範圍，例如主要實施價格控制或者企業的進入、退出控制等；最後，要對行政法規的常規性政策目標作出詳細說明，通常需要舉行立法聽證會。舉行立法聽證會是規製程序中最為特殊的環節。舉行公開立法聽證會一般都要事先在全國範圍內發佈公告，公告內容包括：舉行聽證會的時間、地點以及法規制定的程式；擬議中的法規所依據的法律授權；擬議中的法規的條款和內容，或者所涉及的對象及問題。在發達國家，人們經常批評法規制定的程式過於繁雜，認為舉辦立法聽證會的成本太大。但是實踐證明，堅持立法的昕證程式是必要的，主要理由如下：

　　(1)保證政策法規的正確性和穩定性

　　一方面，聽證程式能夠使規制機構聽取到各種不同意見，接觸到現實中的問題和證據，並且預期到規制的效果。同時，便於規制機構宣傳政策目標並妥善解答公眾的問題；另一方面，聽證程式能夠使各階層人士得到表達自己觀點的機會，提高了政府決策的科學性和民主性，體現了法律程式的公正原則。

　　(2)成為規制機構收集信息的主要途徑之一

　　如上所述，規制機構的大部分活動都與收集信息相關。聽證程式可以使規制機構收集到許多信息，節約了收集信息的成本。當然，有權勢的個人或者利益集團有可能操縱信息，這將降低聽證程式的價值。為此，規制機構必須努力創建能夠使個人競爭性地向規制機構提供信息的聽證環境。

　　(3)能夠產生具有重要特征從而發揮重要作用的信息聽證程式有可能披露極具專業性質的市場信息，諸如企業的關鍵技術、產品特征、消費者偏好及其購買習慣等；也有可能展示某些出人意料的後果，特別是法規的最終選擇可能引起的特殊反響；聽證過程能夠揭示出對於規制機構的某些富有爭議的觀點，這些觀點也許預示著企業和個人可能向法院提起訴訟。從本質上看，政策法規無不是社會有關各方進行博弈的結果。在公開的立法聽證會上，各種贊成或者反對的觀點相互交火，會有效地形成利益團體之間的爭論。這種爭論的過程，實際上是以規制機構作為中介的利益團體之間討價還價的過程，即博弈的過程。由於參與者之間廣泛的信息溝通，最終出台的法規往往體現了各方的某種妥協意見，即實現博弈的某種納什均衡，這將有效降低政策法規未來的執行成本。規制機構制定法規具有動態的性質，總是希望在特定的情況下實現某種特定的目標，因此一旦情況發生變化，某些法規很可能對市場功能產生消極影響，例如造成市場價格的扭曲等，這將招致反對或被修正甚至被新法規所替代。所以政府規制本身就是一個動態的過程，是規制機構與相關參與者之間互動的產物，反覆的聽證程式有效地保證了這種互動的實現。

　　3．裁決裁決

　　是指對於發生矛盾或者衝突的事務所給予的判定，有如法院的判決或者仲裁。裁決也是公共規制機構的一項職責。規制機構的裁決一般分為兩種情況，一是針對個人提出的申訴作出決定，在大部分情況下，這可以被視為非正式的裁決；二是規制機構履行正式的法庭式的程式所發佈的命令，這可以被視為正式的裁。與法規的制定一樣，規制機構的裁決必須在利益相關人與規制機構之間信息交換的過程中進行。正式的裁決往往頗費時Et，因為需要經過反覆的調查和聽證獲取必要的證據。規制機構進行正式裁決一般都要舉辦記錄在案的裁決聽證會。舉辦裁決聽證會需要註意以下三個方面的問題：

　　第一，通告。與制定法規一樣，行政程式法要求進行每項裁決之前，必須使相關各方知曉以下幾個方面的信息，諸如裁決聽證會的舉辦時間、地點和性質；舉辦裁決聽證會所依據的合法權利和正當理由；案情現狀以及法律推斷等。並且必須給相關各方“提出仲裁和考慮事實、各種觀點、解決方案及裁決建議”的機會。

　　第二，組織。裁決聽證會一般由規制機構的成員和一名以上的行政法官所主持，有時也聘請公共調解人。規制機構可能以律師做代表，而機構本身則通常扮演檢察官的角色。不允許規制機構的官員或者行政法官與任何相關者私下單獨進行交流。一旦發生此類交流，則需將其載入行政訴訟的公開記錄之中。最終由行政法官在聽證會上作出裁決，裁決結果主要取決於受到影響的各方以及規制機構本身。

　　第三，裁決效果。規制機構進行裁決時所發佈的命令應當體現規制機構的政策。雖然當代各國政府均要求規制機構為相關各方提供聽證的機會，但是在某些情況下，規制機構也可以通過發佈具有一般可應用性的法規來規避這些要求，因而作為規制機構的一種政策工具，以不同的方式進行裁決將會影響裁決的效果。而且，由於每一項裁決都需要召開一系列的聽證會，因此，規制機構通過裁決作出決策和發佈命令也是一個漸進的過程。當規制機構直接干預企業的內部決策時，裁決的結果很可能造成嚴重的低效率。由於裁決程式的一成不變性，使得它對企業的價格、產出、投入、技術及資產所進行的控制往往導致資源的無效配置。如對服務的定價予以管制，很難適應市場需求和成本的變化。更深層的問題在於對市場主體過多的直接干預，行政過程固有的拖拉將形成較大的調整成本，導致市場相對價格的扭曲和企業成本的加大。因此，規制機構制定政策法規，應該側重具有一般性的問題，而不要事無巨細地對某些非常具體的經濟決策加以裁決。

　　一些學者認為，規制機構融檢察職能和裁決職能於一身，規制過程反映了“規制的政治化”而非“規制的法律化”。特別地，規制機構更願意頒佈救濟性的命令而不是積極地去化解矛盾，因為規制機構認為化解矛盾時可能作出的錯誤決定的成本，要高於發佈救濟性命令時可能作出的錯誤決定的成本。不過，這是一種消極的態度。積極的態度應該是努力使問題得到有效的控制。

　　1．自然壟斷——公共規制存在的首要原因

　　在自然壟斷領域，雖然壟斷的市場結構可以實現規模經濟，但是，壟斷仍然會對效率和公平產生負面影響。對具有自然壟斷屬性的行業進行規制，一方面可以減少資源浪費和過度的市場進入，在技術經濟上達到效率。另一方面，通過價格規制和其他規制手段，可以防止形成壟斷價格，維護消費者利益，抑制壟斷弊端的產生。

　　2．信息不對稱

　　信息不對稱，一方面可能導致消費者在選擇商品和服務時不能實現最優；另一方面由於消費者對這些行業中企業的經營狀況和財務狀況等缺乏瞭解，一旦企業發生問題，消費者將會蒙受損失。更為嚴重的是，由於消費者缺乏對這些企業進行甄別的足夠信息，一家企業的問題也可能帶來“多米諾骨牌效應”，導致整個行業的災難。有必要由公共部門從一開始就對這些行業的進入和具體市場行為進行干預，以解決信息不對稱。

　　3．外溢性

　　由於產權的不明確以及存在交易成本等原因，很多情況下，市場本身並不能有效解決外溢性問題。由公共部門進行干預，就可能解決這一問題，促進社會福利的提高。

　　4．有益品

　　社會偏好和分配中的“家長制”可以看作有益品的兩個典型例子。

　　在現實的市場中，由於某些普遍接受的社會價值觀念（“社會偏好”）的存在，有些物品，例如毒品被視作“無價值商品”。這種物品難以在市場上正常交易，社會價值成為抑制個人選擇的因素。

　　此外，有時在分配中存在某種“家長制”，為了接受者的利益，有些偏好被強加給接受者，例如強制性義務教育、強制性保險計劃等等。