隱性財政赤字

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　　所謂隱性財政赤字是指財政應支未支、應付未付和由其他部門墊作財政性開支的款項。是按收支歷史趨勢推算的理論赤字與實際赤字的差額。

　　隱性財政赤字是政府職能中隱含的，應由財政承擔支出，併在財政收支中實際發生，而在財政收支賬面上沒有或無法顯示出來的財政資金缺口。如社保資金缺口，政府擔保資金缺口，公共投資缺口，醫療衛生融資缺口，政府公共部門的債務以及其他無法償還的債務，清償國有企業的負債，國家保險範圍外的銀行破產，環境保護，災害救濟等。通常隱性赤字表現為一種政府道義上的責任，由於它存在於特定的體制條件和統計核算方法中，不能反映或不能完全反映在財政預算收支、預算外收支、銀行或非銀行金融機構的資金來源和運用的賬面上，其表現形式較為隱蔽，經常容易被忽視，而一旦事件發生，則使政府面臨公眾的預期和利益集團的壓力，給政府財政造成極大的被動，對國家財政形成更大的衝擊，我國曾經多次出現過的“假平衡、真赤字”所造成的後果就證明瞭這一點。因此，如果僅僅以顯性財政赤字來作為衡量財政赤字風險的指標而不把隱性財政赤字計算在內顯然是不全面和不准確的。

　　當前，我國的隱性財政赤字主要體現在以下幾個方面：由於社會保障制度轉軌和社會保障資金不足而導致的未來或有支出；由地方政府債務而形成的隱性財政赤字；因金融風險財政化而導致的未來政府支出；重大工程項目和欠發達地區戰略性開發的投資可能成為隱性財政赤字的又一來源。

　　1、由於社會保障制度轉軌和社會保障資金不足而形成的隱性財政赤字

　　我國的社會保障體系還處於轉型期，對應上個世紀五六十年代的生育高峰，我國正在逐步進入老齡化社會；同時現代社會人們生活水平逐步提高，人的壽命在不斷延長，青年人受教育的時間也越來越長，造成社會保障基金繳費人越來越少，受益人卻在不斷壯大。現收現付制很難滿足未來龐大的資金支付需求。不僅如此，隨著改革過程中新的社會保障項目的增加，如失業救濟，又會增加社會保障資金的支出，從而進一步加大財政負擔。財政作為社會保障制度的“兜底者”，不可避免地成了社會保障責任的最終承擔者，這將構成我國政府未來或有支出的一個重要來源。在各項社會保障支出中，以養老金缺口的問題最為顯著。談起養老金缺口，一般來說有兩層概念。一是現實缺口，指每年收取的養老保險費與支出的養老金之間的差額，即收不抵支的部分。二是全口徑缺口，指預計到若幹年後制度轉軌完成，這期間每年養老金收支缺口的總計數值，是一筆幾十年的總賬。

　　根據2004年財政報告，2004年中央財政用於養老保險專項轉移支付資金524億元，這其實可以視為養老金當年的現實缺口。數據顯示，從 1998年至2004年，中央財政向養老保險基金補貼了1700多億元。但從現實缺口來看，全國各地的情況不同，有的地方缺口比較大，有的地方沒有缺口。中央每年都要調集大量資金補助有缺口的地方，而沒有缺口的地方，其養老保險金收入大於支出的部分就積累下來了。我國養老保險金的收支總體上還是平衡的，2004年我國機關事業、企業單位養老保險費收入4258億元，支出3502億元，累計結餘2975億元，其中包括中央財政的524億元轉移支付。因此，將中央補貼考慮在內，養老保險金在全國算大賬當年尚有結餘，並且這一數值正在緩慢增長。

　　如果對養老金進行全口徑缺口計算，情況就不樂觀了。以全口徑來計算養老金缺口，除當年的現實缺口之外，還有三個指標不可忽略：個人空賬規模、隱性債務和制度設計缺陷帶來的缺口。

　　1995年3月，國務院發佈了《關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》，確立了社會統籌和個人賬戶結合的養老保險模式，是我國養老保險由現收現付向統賬結合制度轉軌的始點。按照正常流程來說，企業和個人繳納養老保險費後，一部分拿出來用於支付已退休人員的養老金，另一部分應存在個人賬戶中留給職工個人退休後使用。然而，養老金制度從開始實施以來，部分地區養老保險費一直“收不抵支”，個人賬戶的錢被挪用以發放養老金，個人賬戶從創建起就是空的。這種做法雖然填補了眼前的赤字，減輕了現實的壓力，然而這部分錢終究也是要歸還的。目前個人空賬規模發展的勢頭非常迅猛。2002年，我國的個人空賬規模為4800億元，而到2004年就已近6000億元。

　　1995年改革後，我國養老保險實行“老人老辦法，中人中辦法，新人新辦法”。1995年以前已退休職工以及1995年以前參加工作並尚未退休的中年職工，在改革之前都沒有個人賬戶的積累，而他們的養老金則都要從現在統賬結合的養老金里支出。這一支出規模非常之大，目前僅參加養老保險的退休人員就已多達4100萬人。這部分缺口被稱為隱性債務(或稱歷史欠債、隱含負債、轉製成本)，也是目前最主要的缺口。由於計算模型和測算變數的設計不同，我國學術界對於隱性債務的計算數值不一。最低的測算數值為1.8萬億元，最高的甚至高達11萬億元

　　除個人空賬和隱性債務之外，我國養老保險制度在設計上也存在一些問題，客觀上造成了養老金缺口的產生，主要表現在對養老金提取年限估計過短，對養老金水平設計過低。目前我國的養老保險制度將養老金的提取年限預計成10年，但目前我國的人均壽命為72歲，男性職工60歲退休後平均將領取12 年養老金，這裡面就已經留下了2年的缺口。更重要的是女性50歲退休人均將領取22年養老金。這說明制度在設計上就留下了隱性赤字，這個隱性赤字落到目前參加養老保險的16342萬人頭上，這也是一筆不小的支出。

　　如果將上述各種因素考慮進去，我國養老金的缺口將是非常驚人的。據估計，我國養老金負債占GDP的比例，最低估計為25％，最高估計為120％。中國人民銀行行長周小川認為，養老金問題已經成為我國公共財政的最大隱患，養老金問題不僅僅是財政問題，這也將成為我國貨幣政策的一大威。

　　2、由地方政府債務而形成的隱性財政赤字

　　據估算，目前全國地方政府顯性債務餘額在1萬億元以上。其中，直接顯性債務約占債務總額的60％，主要有地方政府作為直接債務人承借的外國政府貸款、國際金融組織貸款、國債轉貸資金、解決地方金融風險專項借款、農業綜合開發借款，以及地方政府自行向銀行、單位及個人直接借款等，累計拖欠行政事業單位人員工資也在此列；或有顯性債務約占債務總額的40％。主要有地方政府擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款、中外合資融資租賃公司貸款、地方政府自行擔保借款，以及拖欠國有企業離退體職工養老金、糧食企業虧損掛賬等根據法律和政策規定政府財政要兜底的支付事項。

　　中國現行的《預演算法》等有關法律明確規定：嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債，但事實上，各級地方政府都在不同程度地舉債度日或負債運行，特別是隨著農村費稅改革和城鎮清理亂收費力度的進一步加大，對政府提供公共產品、社保及低保等要求日益強烈，地縣及以下政府的財政收支缺口越來越大，財政平衡越來越困難。一方面，《預演算法》等相關法律禁止地方政府負債，另一方面，地方政府需要大量的財政資金維持政府的運轉和滿足許多政府建設項目的資金需求，為了規避法律約束，一些地方政府採用了“繞著紅燈走”的辦法大量自行舉債。

　　一個代表性案例是北京市申奧成功後，為2008年奧運會規劃的投資已達3000億元左右，而北京市2001年地方財政收支的規模僅450億元左右。為此，北京市曾提出發行“奧運債券”的計劃，以市政府為發債主體，以政府稅收進行擔保，但這一方案最終未獲國家批准。其後在各種因素的推動下，2003年3月，發行首期20億元奧運工程企業債券獲國家發展改革委批准，這些企業債券被稱為“準奧運債券”。與“奧運債券”相同的是，它們都需要通過奧運工程收益、政府預算收入等作為還款資金來源，而且北京市財政最終不可避免要承擔債務清償的“兜底”責任。所不同的是，“奧運債券”為政府公債，如果獲准發行，發債數額、資金運用、還本付息等都需要納入政府預算報告範圍，置於公眾監督之下。而“奧運工程企業債券”名義上不屬於地方政府債券，發行時只需要國家發展改革委審批，相關財務信息也不用納入政府預算。但是，發行這種企業債券，北京市政府的償債責任並沒有絲毫減少，只是從顯性債務變為一種隱性債務而已。

　　目前，各級地方政府借“經營城市”、“政府資本運營”等名義大搞城市建設，而所需的建設資金大部分都來自於銀行。人民銀行規定不允許地方政府直接從銀行貸款，地方的應對辦法是成立各種政府性公司，受政府委托進行城市基礎設施建設或舊城改造，往往以現有的土地作為抵押向銀行貸款來籌集建設資金。這些公司名稱各異，但功能明確，就是為城市的基礎設施投資進行融資貸款。從名義上看，這些貸款的抵押品是土地，而背後的真正保障是政府信用。土地儲備中心、開發區和政府性公司這些依托政府信用的貸款，其還款能力既取決於政府對經營性用地的運營收入，又取決於當地政府的財政收入狀況。這些貸款多以短期為主，一般為1-2年，因此，當土地出手順暢且行情看漲時，政府可以通過豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款，但是，這類完全依賴於土地出讓收入的貸款易受巨集觀經濟政策的影響。這類貸款在土地出讓收入不足以還款時，將由政府財政兜底，而在某些地區政府貸款都已超過了地方財政收入，如何兜底已成問題。如調查在Z省的S縣，2003年以土地儲備中心、各類園區開發公司和政府控股投資公司的名義進行的儲備土地抵押貸款金額為17.1204億元，超過了上年政府地方財政收入，2004年1-9月政府依靠儲備土地進行的抵押貸款14.0308億元，也超過了上年地方財政收入。這些政府背景的抵押貸款也將成為地方政府或有債務的重要來源。

　　目前，我國鄉鎮政府的負債也是地方債務的一個重要組成部分。全國鄉鎮的數量眾多，情況各異，對其負債情況的統計和控制非常困難，而鄉鎮政府一旦出現財政支付危機，最終也要由上級政府“兜底”。據財政部科研所2003年的調查，在我國除臺灣和兩個特別行政區以外的31個省級行政單位中，鄉村債務總額平均約為279億元，全國鄉村債務總額超過6000億元，鄉村債務占我國GDP的比重在5％－10％之間，占我國財政收入的比重在30％-50％之間。

　　3、因金融風險財政化而導致的未來政府支出

　　金融業是一個帶有顯著“公共性”的行業，也可以說是國民經濟中的一個公共部門，隨著整個經濟的不斷市場化和金融化，其公共產品的色彩越來越濃。對政府財政來說，面對金融風險因素，需要由財政提供救助和保護的可能性越來越大，政府在這方面的支出責任明顯增加。因此，金融風險的財政化也是我國未來或有財政支出的重要內容，也可以作為隱性財政赤字的一部分。

　　到目前為止，雖然我國還沒有出現過貨幣危機或大面積的銀行倒閉事件，也沒有出現系統性支付危機，但並不能說明我國不存在爆發金融危機的可能性。而恰恰相反，我國金融業目前蘊藏著巨大的風險，如商業銀行不良貸款比例過高、資本金嚴重不足、盈利能力差、內部控制機制不健全、風險管理水平低以及部分領域還存在監管真空等問題，這些因素都可能導致金融危機的發生。我國金融機構的許多風險因素是在經濟轉軌過程中形成的，屬體制性問題，為了化解這些金融風險因素，需要政府通過財政手段提供相應支持。

　　通過財政措施來化解金融風險因素，主要的途徑有以下幾種：

　　(1)追加註資，增厚銀行“家底”。如1998年3月，財政部發行特種國債2700億元，用來補充國有獨資商業銀行的資本金，以加強國有銀行的抗風險能力。2004年1月，國家又動用外匯儲備450億美元，向中國銀行和中國建設銀行註資。

　　(2)財政出資，解決金融機構的退出問題。1995年以來，中央財政與地方財政分別或共同出資解決了一些金融機構的重組與退出問題。

　　(3)成立資產管理公司，收購國有商業銀行不良資產。1999年，財政部出資400億元成立了四家全資的資產管理公司，共向四大國有商業銀行收購了1.4萬億元不良資產，使它們得以輕裝上陣。

　　(4)沖銷呆賬。1997年沖銷了國有商業銀行的呆賬300億元，1998年又沖銷了400億元。

　　(5)直接或間接減徵營業稅。為了減輕金融機構的稅收支出負擔，從2001年開始，國家規定每年下調金融企業營業稅稅率1個百分點。同時，還通過縮短國有商業銀行應收未收利息的計收年限，以減小國有商業銀行營業稅稅基。

　　(6)中央財政的明補和暗補。一些被關閉金融機構的對外主權債務由中央財政負責償還，這是中央財政的明補。在處理一些被關閉金融機構時，對接手其相關資產和債務的國有商業銀行，在一定期限內，可減免上交中央銀行的再貸款利息，這等於中央財政提供了暗補。

　　(7)債權轉股權。國家對有問題金融機構的債權轉化為股權，以減輕原債務人的負擔，使其得以繼續經營下去。實際上，在這一過程中，債權人或中央財政是有損失的，因為在一定期限內，很難從原債務人那裡分得紅利。

　　(8)中央銀行再貸款。1997年以來，為了化解地方金融機構的支付危機，並對其重組，地方政府共向中國人民銀行申請了1411億元再貸款。與此同時，於1999年成立的4家資產管理公司也向中央銀行申請了6338億元的再貸款。無論中央銀行向何種類型的金融機構提供再貸款，其損失最終還得由中央財政補充。

　　目前，我國四大國有商業銀行中的中國銀行、建設銀行和工商銀行已完成股份制改造，通過引入戰略投資者和股票發行上市等手段充實資本金，不良資產率和資本金比例已達到和接近巴塞爾協議規定的監管要求，而農業銀行的股份制改造還未開始。由於農業銀行在歷史上承擔了較多的農村政策性業務，農業銀行的資產質量是四大國有銀行中最差的，據估計，在某些省份，農業銀行的不良資產比例高達50％以上，如果在農業銀行的股份制改造過程中也採取與前三家國有商業銀行一樣的註資方法，農業銀行所需要的註資將超過前三家國有商業銀行的總和。除銀行業金融機構以外，其他金融機構的風險因素同樣非常嚴重。從2004年以來，已有數十家證券公司因資不抵債而被托管，其中也不乏財政註資的情況；信托業在經歷了第五次整頓之後，還沒有形成自己的核心業務和盈利能力，其發展對地方政府存在很大的依賴；我國各地的農村信用社已劃歸地方政府管理，農村信用社一旦出現支付危機，地方政府必將不得不出面救助。因此，來自金融領域的政府潛在債務不但規模龐大，而且在今後的很長一段時期內將一直存在，構成我國隱性財政赤字的一個重要部分。

　　4、重大工程項目和欠發達地區戰略性開發的投資失敗構成的或有財政支出

　　“九五”和“十五”時期，我國先後進行了三峽水電工程、南水北調、西氣東輸等重大工程項目，以及西部大開發、東北老工業基地振興等國家戰略性開發投資。這些項目戰略都具有投資大、時期長、投資不確定、變化因素多、操作複雜等特點。資金的來源主要是通過銀行貸款、國家擔保或國家貼息等方式進行，最終的負債者是政府，因此，這些項目和戰略性開發的投資成效高低直接決定了政府面對金融機構的財政風險。一旦這些投資項目不能獲得預期的回報，政府將因此而承擔巨額債務，這也是我國隱性財政赤字的一個組成部分。以河南省為例，根據河南省統計局的統計數據顯示，2005年河南省的資金來源中，自籌資金占全部資金來源的61.7％，銀行貸款不到20％。例如20年前，河南開始施行“貸款修路，收費還貸”政策，2003年，該省實施“交通大發展”戰略，全省交通基礎設施建設累計投資達到985億元，2005年更是突破400億元，居全國領先水平。目前省級公路建設貸款高達321億元，僅利息就達到了25億元，而 2005年全省的幹線公路(包括省級公路和國道地方段)通行費征收額僅為20.07億元。河南省150多條幹線公路收費站僅有51個完成了征收任務。按照 2006年幹線公路收費比上年增長8％的目標計算，全年河南省的幹線公路通行費收入還不夠償還省級統貸統還貸款的利息。

　　由隱性財政赤字所帶來的風險必將向金融領域轉移，並可能會影響到我國的金融穩定。概括來說，隱性財政赤字風險向金融風險的傳導主要通過兩個途徑：第一個途徑是機構傳導途徑，主要是通過地方政府對金融機構的貸款和地方政府的貸款擔保的形式，地方政府的財政困境直接通過銀行貸款轉化為銀行的不良貸款；第二個途徑是政策傳導途徑，即隱性財政赤字必將影響到中央銀行的貨幣政策，並可能會影響到幣值的穩定。

　　1、機構傳導途徑

　　在政府舉債投資方式上，由於國家對地方政府直接舉債行為進行了嚴格限制，越來越多的地方政府採用變通方式來舉債，如通過成立類似“視窗公司” 的負債載體來籌集資金。這也是當前各級地方政府採用最普遍、也是最主要的一種間接籌資方式。為了達到借貸主體合法化和籌資方便，地方各級政府部門尤其是地市級政府部門近年來紛紛設立各類公司，如城建部門成立城市基礎設施建設公司，財政部門成立國資經營公司，交通部門根據道路名稱成立建設公司等等，這些企業又通過出資、參股裂變為多家獨立法人企業，分別進行籌資，從事政府投資活動。

　　由於有政府信用做擔保，各商業銀行對這種“銀政合作”形式貸款的積極性很高，打開各大商業銀行網站，簽署數百億乃至超千億元“銀政合作”的例子比比皆是。以中國建設銀行為例，2006年4月3日，建行為廈門提供500億元；2006年3月23日，為遼寧省提供1000億元；2006年1月 23日，為河北省提供1200億元。同一期間，其他銀行也多有大手筆。地方政府運用“變通”方式推動基層銀行過多介入政府投資領域，形成了大量信貸資金長期化、財政化趨勢，發展到一定階段，必將形成信貸資金“空殼化”，為此銀行業要為地方政府(或財政)承擔巨額的資產損失，銀行業的風險狀況有可能進一步加劇。

　　2、政策傳導途徑

　　財政赤字可通過增發貨幣來影響貨幣供給量，從而產生貨幣擴張效應，誘發金融危機。如果中央銀行能夠壓縮商業銀行的貸款規模，在提供財政借款時，不打破年度貸款總規模，那麼，財政性貨幣發行不會發生，也就不會形成潛在的金融風險。但事實上這是難以做到的。因為一方面我國的赤字額是在年終結算時才能最終知道，而庫款的支付是在預算執行中就已經撥出當赤字發生時，增加的貨幣已經進入流通領域；另一方面，新的預算年度難以通過壓縮貸款規模來促使貨幣回籠。要想在原有的信貸規模基礎上壓縮各商業銀行的信貸規模，在實際操作中是很難控制的。因此，在中央銀行依靠財政性貨幣發行向財政貸款的條件下，就會因過量的貨幣發行而引發通貨膨脹，形成潛在的金融風險。由於隱性財政赤字難以在年初的財政預算中反映出來，對貨幣政策的影響更大，更容易導致信貸規模的失控而誘發金融風險。

　　1、改革現行的養老金體系，降低養老金體系中的隱性債務

　　從各國經驗來看，同時改變養老金體系中幾個參數變數可以縮小資金缺口，如提高退休年齡、降低預扣養老金支付額等。我國應該在擴大養老金體系覆蓋面之前採取這些措施，防止沒有資金保障的欠賬。此外，養老金的歷史欠賬不應該用當前交納的資金來彌補，應選擇其他辦法來補充資金，如利用出售國有資產所得資金的一定比例來彌補養老金歷史欠賬。另外，要通過做實個人賬戶保證個人賬戶的積累用於未來的養老金支付，將個人繳納和企業繳納的資金分別計入個人賬戶和統籌賬戶，個人賬戶不用於當期支付。

　　2、改革現行地方政府投融資體制，逐步化解地方政府債務風險

　　一是地方政府要通過完善投資機制、理順投資渠道、創建公平合理的投資環境，充分調動社會投資力量包括國外資金，參與政府投資項目，緩解政府投資支出壓力，改變政府投資主體單一、高負債經營模式；二是要縮小政府投資領域，嚴格控制國有資本投向一般性競爭領域，確立企業投資主體地位，形成企業自主決策、自擔風險、銀行獨立審貸、政府間接調控的投融資體制；三是允許和支持地方政府根據地方經濟的發展狀況，合理、合法、適度發債或通過上級財政轉移支付的方式，彌補地方財政的缺口；四是要繼續深化政府機構改革，減少政府編製，控制地方政府的費用支出，杜絕“吃飯財政”增加地方政府債務的情況。

　　3、建立地方政府債務預警系統

　　債務風險預警機制的目標是根據地方債務風險現狀，構建債務風險預警系統和風險防範化解機制，實現債務風險管理的規範化、系統化和科學化。具體而言，預警機制的功能目標包括預警功能、實時監控功能、風險預算功能。為了有效監控地方政府債務，中央政府和各級地方政府建立的監控體系應當統一，由專門機構和專職人員對地方政府債務進行定期統計和動態監控，隨時把握本級政府和下級政府的債務規模、債務結構和風險狀況，進行早期預警，並規定合理的債務安全線。與此同時，還可充分發揮市場機制的作用，鼓勵信用評價機構對各地、各級地方政府進行信用評級，以加強市場、社會對地方政府發債行為、債務規模及債務風險的監督和約束。

　　4、防範金融風險的“財政化”

　　處於體制轉軌時期的我國，金融領域的風險與國企的經營風險有著十分密切的關係，金融機構由於支持國企改革和發展所帶來的不良資產最終還要由政府來“埋單”。因此，防範金融風險應深化國企和國有銀行的產權制度改革，理順銀企關係，使銀行和企業真正成為自主經營、自擔風險的市場法人主體。一是要促進國有商業銀行進行股份制改造，允許其吸納社會資金，拓寬商業銀行補充資本金的合理渠道，提高商業銀行的資本充足率；二是要加強商業銀行的內控制度建設，完善以風險管理為核心的資產負債比例管理制度，健全其自律機制和金融監管微觀基礎，構築全方位的銀行風險防範體系；三要構建銀企之間債權債務硬約束機制，企業有權選擇銀行，銀行也有權選擇企業，可根據企業狀況確定貸與不貸、貸多貸少、利率高低等。

　　5、將公共財政與私人部門投資有機結合起來，促進欠發達地區發展

　　欠發達地區發展存在著較大的資金註入需求，如果單純地依靠公共財政資金，不僅資金供給有限。也會加大財政風險。因此，促進欠發達地區發展應該更多地吸納和引入私人部門的資金，增強私人部門的主動性、積極性，並給予政策上的優惠和扶持。政府通過政策支持並結合公共財政投資來引導私人部門的投資，不但可以增加資金的供給，還能提高投資的效率和質量，減少政府的盲目投資，降低投資風險。

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