林權流轉

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

　　林權流轉是指所有權人或者使用權人將其可以依法流轉的森林、林木的所有權或者使用權和林地的使用權，按照法定程式以有償或者其他方式轉移給他人的行為。

　　1．商品

　　林權流轉的市場不同於其他有形市場，該市場中流通的商品是一種權能，本研究的範圍界定在林地使用權、林木所有權和使用權。

　　雖然林權流轉市場中的商品，即權能不同於其他有形商品，但也具有一定的使用價值和價值。經濟學中使用價值是物品對人的有用性，也就是效用。林權是一種無形資產，也是有價值的，所以可以用價格來衡量。流轉價格政策的合理制定，是使林權在流轉市場上能夠被正確估價的重要因素。

　　2．供給方

　　林權供給方是林權的提供者，是在一定時期內，在各種可能的價格下願意並且能夠提供出售林業產權的這類農戶。該類農戶的特點是：有大量可供自己支配的閑置林地；願意將其所持有的林地使用權出售或出租出去；該類農戶大多是選擇外出務工或從事其他非林職業。

　　3．需求方

　　林權需求方是林權的需求者或者購買者，是在一定時期內，在各種可能的價格下願意並且能夠購買林業產權的這類農戶。

　　4．市場中的其他微觀主體

　　林權流轉市場中的其他微觀主體，包括各級政府組織、林業主管部門及各類中介服務機構。其中，各級政府包括以國務院為代表的中央政府，以省、市、縣、鄉政府為代表及以村幹部為代表的村集體組織。林業主管部門包括國家林業局以及各級林業廳等。是各種林地流轉政策的制定者、實施者和監督者，是林權流轉行為的引導者。各類中介服務機構包括林權流轉交易中心、土地流轉咨詢公司，林業資源評估機構、各銀行金融機構，是林權流轉市場得以順利發展的中介輔助機構，其作用不容小覷。

　　集體林權制度改革一個重要的目標就是發揮市場配置資源的基礎性作用，而流轉方式合理高效與否是其改革成敗的關鍵因素。

　　征收

　　征收在我國特指國家為了公共利益的需要在有法律規定並通過法定程式在給予適當補償的情況下，把集體或個人的林地、林木、森林轉歸國家所有，在這種情況下發生所有權的單向流動。

　　儘管是為了公共利益的需要且給予適當補償，但是由於我國法律沒有明確界定公共利益的界限且此種方式可能剝奪林農的長遠可期待利益，因而這種方式在使用時要慎重。

　　承包

　　我國《農村土地承包法》第2條和《物權法》第124條規定了林地承包經營制度。此次林權改革還是要充分保障林農的承包經營權，不能因引入大資金投資林業而產生農民失地現象。

　　林地可分為有林地和宜林地、“四荒”地、採伐跡地等可能有林地。對於有林地應該按戶或者人口平均分配林地承包經營權，使得每戶或每個人都享有一定份額的林地承包經營權。然而由於林業產業的特殊性，林地承包經營權平均分配之後可能不會產生應有的規模效應，這時可以由各戶自願結成聯戶來共同開發和經營。

　　出資

　　林權出資是指林權所有者以其林權作價入股，或者作為合資、合作造林、經營林木的出資、合作條件而使林木所有權或林地使用權發生轉移的行為。林權是一種物權，林農在不違背法律的禁止性規定和不損害公共利益的前提下享有充分的自主權。林農可以將其作價入股成立林業公司，也可以作價入股投入到專業的林業公司之中。

　　集體林中可能存在確實不易分割或分割後效益大減的集體林的存在。若通過承包方式中的聯合經營仍不能解決問題時，可以採取出資方式予以流轉。先由集體經濟組織通過招標、拍賣、協商等方式引入願意投資的主體，再將林權作價入股並分配給每一個農戶一定的份額，或者由集體經濟組織統一經營管理，但是利潤需要按股分紅。

　　互換、轉讓、租賃

　　互換在廣大的農村中並不少見，應該說這是林權主體當然之權利，但是若其互換後的林權未經登記，則不能對抗善意第三人。

　　林權轉讓是指在不改變林地所有權和林地用途的前提下，通過招標、拍賣、協商的方式，將林地使用權和林木所有權有償轉讓給他人的行為。林權租賃是林權權利人作為出租人將一定期限的林地使用權和林木租賃給承租人使用，由承租者按合同約定定期支付租金的行為。林權的轉讓和租賃也是林權物權人行使其權利的方式，它既是林權主體處分權利獲得利益的需要，也是市場配置資源的客觀需要。它能夠促進林業的規模化生產，也能實現林權主體獲益的需要。轉讓側重於一次性的大量獲益，而租賃時林權主體可能考慮的是多次長期獲利。

　　抵押

　　林權抵押權是對林權的一種限制，而林權抵押也不必然導致林權之流轉，只有債務不履行，抵押權實現時才能產生林權之流轉。

　　《物權法》第180條規定抵押財產的範圍：“以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權可以抵押。”《擔保法》第42條第3款規定：“以林木抵押的，到縣級以上林業主管部門辦理抵押物登記手續。”從上述規定可以看出，《物權法》頒佈後不僅林木，林地的承包經營權也可以抵押。

　　關於林權抵押的效力，《物權法》第15條規定當事人之間訂立有關設立、變更、轉讓和消滅不動產物權的合同，除法律另有規定或者合同另有約定外，自合同成立時生效；未辦理物權登記的，不影響合同效力。《物權法》第129條規定對林地承包經營權的抵押採用登記對抗主義，未登記的權利抵押合同有效，而抵押權的效力具有相對性，有效性只存在於合同雙方當事人之間，不得對抗善意的第三人。

　　可見，我國對林權的抵押採取登記對抗主義。林權的抵押合同自成立時起生效，登記不影響合同的效力，隻影響抵押權的效力。抵押也是林權人行使其權利的重要方式，是籌集林業發展資金的重要手段。

　　(1)有利於調動林業生產者的積極性。林業生產周期長、經營風險大，如果權利人不能對林權進行合理有償流轉，則不能形成合理的收益預期，勢必影響造林育林積極性。反之，若權利人可以對林權實行有償流轉，在權衡利弊後作出理性選擇，或通過有償流轉實現近期收益，林業生產周期由長變短，經營風險得以分散；或繼續精心經營山林實現個人收益最大化。因而林權流轉有利於調動林業生產者的積極性。這樣既有利於林農通過林地、林木使用權流轉獲得流轉近期收益，同時通過參與林木管護取得較長期收益，也有利於投資投資者對林木降低了成本，提高了林木生長量和優質商品材出材率，最大限度保證了投資效益。

　　(2)有利於林業規模經營、集約經營。許多專家認為，從生產力提高的角度來看，林地分戶經營這種方式忽略了林農的個體差異，有些人擁有林地不懂經營，而一些有能力的經營實體和個人不能獲取林地進行經營，造成了林地資源利用效率低下；同時，林業生產環節對規模經營的要求比農業要強得多，無論是造林，還是防火、病蟲害防治、道路修建，以及日常管護等，一家一戶幾畝、十幾畝的經營是不能適應的。不能簡單地搞一家一戶小規模經營，這不但是小林業與大市場銜接的需要，更是林業生產本身特點的需要。林業經營體制的目標模式應該是“林權分散，經營集中”(陳根長，2002)。然而通過林權流轉，可將分散的林地、森林、林木有效集中，有利於激勵有實力的生產者進行規模經營、集約經營。由於林權向有資金、有技術、善管理的單位或個人聚集，促進林業生產要素之間的合理組合，優化森林資源、資金、技術和勞動力等生產要素的配置，有利於充分發揮林地和林業生產力，達到社會福利最大化。

　　(3)有利於科技成果的推廣。由於投資者以利益最大化為目的，他們最關心也最期盼應用林業的新品種、新技術，以提高林木生長量，縮短林木輪伐周期和投資回報周期，從而加快了科研成果轉化為林業現實生產力的進程。

　　(4)有利於吸引國內外資金，解決長期困擾林業發展資金不足的問題。以物質利益為紐帶，將森林、林木、林地使用權作價入股，或者作為合資、合作條件設立中外合作、合資林業企業，能夠把大量民間和社會資本以投資方式聚集到林業開發領域，有利於林業生產和建設。

　　一、林權流轉的特點

　　1．流轉主體多元化

　　在我國林權改革初期，農戶之間私下的林權流轉現象已經出現，發展至今林權流轉已經逐漸開始市場化，林權流轉也由單一主體變為多主體。

　　從林權轉出主體方面看，在林權改革之前，林地歸集體所有，單個農戶無權對集體林地做出支配，林權的轉出主體相對單一，大部分為村集體以及其他村民組織。林權改革之後，尤其是在2004-2007年，確權到戶的工作逐步完成，隨著大部分林地使用權和林木所有權賦予農戶，林權流轉出讓主體由原來單一的村集體組織轉變為有村集體、村民小組、各種形式的聯營及個體農戶等多主體。

　　從林權轉入主體方面看，在林權改革之前。由於部分政策的限制。林權轉入方以林場、採育場、林業企業等國有單位為主。在林權改革之後，由於政策放開，政府鼓勵林權的市場化發展，轉入主體由原來單一的國有對象轉變為多種社會經濟組織，作為自然人可以是本村或其他村落農戶，作為法人可以是國有企事業單位、私有林業企業等。

　　2．流轉形式和方式多樣化

　　林權交易內容與形式的豐富程度與產權市場的成熟度密切相關，許多研究表明，林權改革後，林業產權逐步細分到各家各戶，林權流轉市場條件初步形成，流轉趨於活躍，流轉形式多樣化，市場選擇手段也開始豐富。

　　林權流轉的形式按照不同的標準可以分為多類。謝屹在研究林地林木流轉問題時指出，當前集體林地林木流轉已出現多種形式，可按照流轉權屬、是否保留流轉後林地的收益權、流轉標的等標準劃分。另外，林木流轉按照是否已經辦理採伐證。可分為活立木轉讓和採伐證轉讓。多樣化的流轉形式促生了多種流轉手段，不保留林地收益權的林地使用權流轉一般採取轉讓、租賃、拍賣、招標等形式；保留一定收益權的林地使用權流轉一般採取股份合作、轉包或者協議的形式。

　　3．林權流轉趨勢逐漸放緩

　　林權流轉在根本上是資源要素流動和重新配置的過程，能夠反映一個地區林業經營的活性，福建和江西2個省是新一輪林權改革的試點地區，集體林地確權工作完成得比較徹底，這2個區域的集體林權流轉狀況在一定程度上反映我國林權流轉的總體趨勢。

　　林權流轉方式按照交易的公開程度可劃分為私下流轉和公開流轉，私下流轉無從統計，就公開流轉部分，不少學者研究發現，林權改革之後南方集體林區林權流轉趨勢下降。曾華鋒、聶影分析了2005-2007年福建省永安縣林業要素市場的林權流轉數據，認為林地流轉發生的頻率不高。劉祖軍在對福建省集體林權流轉的實證研究中發現。從2005-2009年福建三明、沙縣等地區，林權交易次數和交易面積均呈現逐年遞減的趨勢罔。謝屹指出江兩省林地與耕地流轉相比，林地流轉發生率較低，江西省集體林木林地流轉尚不活躍。宋娟在對江兩省林權流轉問題的研究中，得出了林權轉效率低、林權流轉的收益不合理的結論。綜合大部分學者的觀點，我國大部分地區林權流轉發生率偏低，林權流轉速度放緩，部分地區呈現萎縮的趨勢。

　　二、林權流轉制約因素

　　1．產權關係界定不清

　　多數學者認為農村林地產權主體不明晰，是導致集體林地諸多問題的罪魁禍首。我國集體林地基本制度是所有權歸集體所有，使用權歸承包家庭所有。集體所有權是高度抽象的，誰能夠處分集體共同擁有的林地，不同的法律對這個集體有不同的定義。但是當前，林地的所有權並不是林權流轉的主要內容，林地的經營權、林木的所有權和使用權才是林權流轉的主要標的，這些權利在林權改革之後，主體是非常明確的。因此，在林業產權問題上的主體不明確之說並不是影響林權流轉的主要原因。

　　在產權主體明確的情況下，林權流轉過程中依然存在諸多問題，其深層次原因在於產權結構中所包含的各個權屬之間的界限不明確。黃和亮指出完善集體土地產權制度，著力點不在於明確產權主體，應該在規範所有權和使用權的內涵和外延、所有權和使用權的關係上。聶影提出我國集體林地產權關係界定不清嚴重影響林地流轉市場化的進程。主要包括林地所有權和使用權之間界定不清以及林地使用者之間產權關係界定不清問。另一些學者等發現在林權流轉中，多主體爭奪集體林地所有權行使代表身份、同一林地上的多種使用權關係不清、集體林地使用權與行政管理權衝突等林地權屬問題比較普遍。這些研究進一步反映了我國在林業產權立法中關於各種權能關係上界定不清晰的問題。

　　2．信息不對稱

　　在林權流轉的過程中，部分地區出現了炒賣、倒賣林權的現象。謝彥明等在對雲南省林權流轉調研中發現，農戶在林權流轉中對相關的政策信息以及對林地、林木資源的市場價格行情知之甚少，信息的不對稱導致農戶在林權流轉過程中處於不利地位。姚星期等則進一步研究了林權交易中的信息問題，提出信息不對稱所導致的成本會長期存在於林權交易中，解決林權交易中的信息問題是階段性的。

　　當前我國部分地區已經開始搭建林權流轉的信息平臺，以解決林權流轉中的信息不對稱問題。隨著林權流轉的逐步推進，林權流轉信息透明化是一個基本趨勢，林權流轉過程中的信息不對稱會逐漸消失，加速該進程的關鍵在於對政府對農戶的宣傳和正確引導，另外林權交易中介組織的發展也是促進林權流轉順利進行的關鍵。

　　3．交易成本較高

　　交易成本較高也是抑制林權流轉的原因之一，對此進行研究的學者較少。郭志勤等提出目前我國林權交易成本的本質是林權改革中新舊制度交替產生的“摩擦成本”。另外，姚星期等和冷清波分別基於科斯的交易成本理論和博弈分析理論對林權交易進行分析，認為林權交易成本較大是阻礙我國林權交易市場活躍的重要因素之一，提出對林權交易市場組織以及交換媒介的創新是降低交易成本的長久之計。

　　4．制度供給不足

　　在林權流轉過程中，制度的供不應求是林權流轉不順暢的關鍵因素之一。許多學者從多角度對林權流轉制度進行了探討。此類研究主要圍繞林權流轉法律依據不足、監管機制缺失、以及各法律政策的協調性不足等幾個方面進行。

　　從法律依據角度看，杜國民等在林權流轉方面的規範性文件不足，林權流轉法律依據不明，農村土地實際產權制度供給滯後於潛在的制度需求。王世進等指出《森林法》對集體林權流轉形式的規定與其他法律、政策規定不一致。從林權流轉監管角度，賀東航等認為政府監管存在制度上的缺位和盲點，而當前制度安排無法滿足林權流轉市場化的需要。朱小靜汲取福建省南平市林權流轉制度有效改革改革的經驗，總結出我國林權流轉制度在監管制度方面的缺失閻。從林權流轉政策間的協調性角度，鄧扶平等認為林地經濟私益與生態公益的立法不協調，目前沒有專門立法的統一性和針對性來增強林地權屬立法的科學性。賀東航等、鞏固等提出林權流轉制度的協調性不足，部分法律法規與政策條文甚至衝突。展洪德也提出林權轉讓條件過於苛刻，這在一定程度上限制了林權的流轉。

　　目前林權流轉所能依據的部分法律法規的時代背景已不能適應當前流轉內容多樣化形勢，在林權流轉方面存在很多真空地帶，大部分政策條款都過於巨集觀，缺乏具體的細則，因此有很多規定還需要補充完善。在林權流轉程式方面，法律雖然已經作出了相關規定，鮮有人去遵守規定的根本原因不僅僅是監管機制缺失以及法律的強制性不夠，而是按法律程式進行林權流轉的成本問題。如果制度完備，而遵守制度的成本很高，則會抑制林權的流轉以及催生不合法的私下流轉。因此，不能只是從完善監管機制單方面去解決林權流轉不規範的問題，應該結合林權流轉過程所涉及的各個方面去綜合考慮如何規範林權流轉，監管機制的完善應該在建立已經形成成熟的林權流轉市場之後逐步進行。

　　5．配套措施不健全

　　謝彥明等提出制約林權流轉的因素在於森林資源的評估體系未跟上，大多數評估機構缺乏林業評估資質，且評估成本高。趙少毅在其碩士論文中闡述陝西省還未存在專業的森林資源資產評估機構，林權價格難以達成共識，林木流轉出現有價無市或者有市無價的現象圓。廖元昌在研究雲南省德巨集州集體林權流轉問題中指出缺乏專業的林權流轉市場是制約林權流轉的原因之一閉。聶影認為在市場條件下，農民進行林業生產經營面臨市場和自然雙重風險，2種風險相互交織下，沒有完備的風險防範機制，林地有償流轉就會面臨較大的風險而難以進行。

　　從諸多已有的研究來看，當前我國林權市場無論在產權、定價、交易市場以及風險防範方面都未形成系統。林業產權的市場化運作不是僅有幾部法律就能實現的，必須從產權、定價、交易市場等方面進行共同維護，各個方面必須協調一致才能共同促進林權市場交易。在林業產權方面，必須有詳細的權屬界定；在林權定價方面，必須有統一的森林資源評估體系；在林權流轉市場的構建方面，必須要相應的風險防範機制等。

　　三、對策

　　1．明確林業，產權權屬範圍

　　當前我國林地存在所有權和使用權之間範圍界定不清、林地使用者之間產權關係界定不清、多主體爭奪集體林地所有權行使代表身份、同一林地上的多種使用權關係不清、集體林地使用權與行政管理權衝突等林地權屬問題。無論是何種交易，產權清晰都是首要條件。從前文的分析中已經知道我國當前林業產權的主體是明確的，而在林權市場化運作的過程中，卻引起了諸多的產權糾紛，根本原因不在於林地所有權、使用權、收益權等各項權能的法律主體不清，而在於各個權能之間的關係規定不明確。明確林業產權權屬範圍，就是要對各個權利的內涵和外延做出詳細的規定，這是從根源上解決產權問題的關鍵。

　　2．建立統一森林資源評估標準

　　有效的價格機制是市場形成的標誌。林業產權要實現順利的交易必須要一個社會公允價格。林業產權的價格不僅僅取決於供求，森林是一個複雜的體系，它具有經濟和生態雙重效益，具有明顯的外部性特征。統一科學的森林資源的評估標準，是林權合理定價的必要條件。當前我國缺乏專業的森林資源評估機構，且評估成本高，導致林權價格難以達成共識，林地林木流轉出現無價無市的現象。因此，建立科學統一的森林資源評估標準是林權交易的必要條件。

　　3．出台專門的林權流轉管理細則

　　林權流轉法律法規缺乏是當前林權交易體系建設中公認的關鍵問題，必鬚根據森林資源特點以及林業產業特征制定詳細的、具有較強可操作性的林權流轉專門性的法規。從林權主體範圍、客體範圍、流轉方式、流轉程式、流轉合同規範、流轉後的監管等各個方面進行詳細的規定，以達到切實規範林權流轉行為、保障流轉雙方利益的目的。

　　4．加強林權流轉信息平臺建設

　　針對當前林權流轉信息不對稱、林農在林權流轉中總是處於弱勢地位的現狀，我國應該鼓勵林權流轉信息平臺的建設，利用信息平臺發佈林權流轉相關信息，實現林權交易買賣雙方的信息對等，激勵更多的社會資金參與林權競拍，提升林權的價值，保障普通林農的利益。該平臺不僅僅包括林權流轉的微觀信息，如當地林權流轉的面積、數量、價格等基本統計信息，還應該包括對林權流轉未來價格、趨勢的巨集觀指導。

　　一、“四位一體”的林權流轉價值取向

　　在集體林權制度主體改革完成之後，為進一步鞏固改革成果，促進林業發展，政府推出了以林權流轉為重點的集體林權配套改革。2008年，中共中央、國務院發佈《關於全面推進集體林權制度改革的意見》明確要求：“規範林地、林木流轉。在依法、自願、有償的前提下，林地承包經營權人可採取多種方式流轉林地經營權和林木所有權”。截至目前，規範森林資源流轉全國性法律規範尚未出台。各主要林業省份相繼開始了林權流轉的制度研究和實踐探索。任何制度的設立都有其基本的價值取向。價值取向是指為滿足某方面的特殊需要而在所有的價值中進行的取捨。因此，在制定林權流轉制度時，首先需明確林權流轉的價值取向。按林業的社會屬性和自然屬性，這裡將林權流轉的價值取向分為：經濟價值、社會價值、生態價值和文化價值。

　　1．經濟價值是林權流轉的外部驅動

　　在經過分山到戶、明晰產權後。廣大林農成了林業經營的主體。然而，一直以來林業經營分散、效益低下的局面並沒有真正改善。同時，隨著工商業的快速發展和農村勞動力流轉的加快，林農在非林產業獲得的收入大為增加，而林地經營的收入增長緩慢，林業經營的經濟價值並未充分顯現。然而，傳統的生產觀念和林農對林地的依賴，加之外出務工專業技能的限制，在廣大的農村和山區，林農依然對林地經營寄予厚望。因此，經濟價值催生了林農林權流轉的意願。

　　長期以來，林業產業一直是農村經濟的重要組成部分，林業經營也是農民獲得收入的主要來源。經過集體林權制度改革後，林農擁有排他性的林地使用權和對附屬於林地之上的林木擁有所有權、經營權、收益權、處置權及法律規定的連帶權利。林農成為了林業經營的真正主體。可以選擇林權流轉來獲取更大的經濟收益。相比林農的分散經營，林權流轉可以集中林業資源，實現規模經營，提高勞動生產率，增加經營效益。另一反面，林權流轉可以優化林業生產要素的配置。便於林業技術的推廣，提高資本的使用效率，進而促進林業生產，提升經濟價值。因此，在市場經濟條件下，解決林業生產比較利益低下，提升林業經營的經濟價值是林權流轉的外部驅動。

　　2．社會價值是林權流轉的內在要求

　　林業不只單純地具備經濟屬性，還富有社會屬性，是一項社會事業。因此，制定林權流轉政策時不能單純地考慮其經濟價值，還得著眼於其社會價值。隨著小康社會建設的深入發展，農村發展和農民增收問題愈來愈受到黨和國家的重視。林區是中國農村的重要區域，林農是中國農民的重要組成部分，其發展關係到國家發展的方方面面。因此。包括林權流轉在內的農村政策的制定不僅僅在於經濟價值的提升。更是關係到農村社會發展、城鄉一體化等國家發展大局面，具有重大的社會意義。因此，可以說社會價值是林權流轉的內在要求。是社會全面可持續發展的必然選擇。

　　如果說林權流轉的外部驅動是經濟行為導致的。那麼社會價值則是林權流轉的內在要求。林權流轉制度作為新時期農村發展的一項重要政策和實施指南是特色社會主義制度在農村的貫徹，是國家層面的戰略考慮。不能簡單歸結於經濟發展的必須，而是統籌城鄉發展的社會大事件，是特色社會主義農村建設的內在要求。它的價值取向始終指向中國特色社會主義現代化：林權流轉本身不是單純的林業發展問題，實質上是國家對農村社會全面發展的重要著力點；林權流轉的目的不是簡單地發展林業經濟，促進林農收入增加，更為關鍵的是基於農村現實情況的社會主義改造，是國家全面發展的重要組成部分。因此，在制定林權流轉政策時應不局限於林業問題，不囿於經濟發展，應著眼於社會發展全局，才能把握林權流轉的本質和價值。方可避免政策實施過程中的短視問題。因此，林權流轉是關係到方方面面的社會問題，其價值取嚮應始終不脫離社會價值。

　　3．生態價值是林權流轉的長遠追求

　　在林業發展的初期，一味追求林業的經濟價值，濫砍濫伐、侵占林地，極大地破壞了森林資源，生態功能退化，自然災害頻發，造成了巨大的經濟社會損失。當前，《森林法》規定用材林、經濟林、薪炭林以及國務院規定的其他的林地使用權可以依法流轉，除此之外的其他森林、林木和其他林地使用權不得流轉。並沒有明確規定生態公益林能否流轉。即使能夠流轉也應保證其用途不能改變並給予相應的生態補償。且對於用材林、經濟林、薪炭林以及國務院規定的其他的林地在流轉規程中也應將生態價值考慮在內。

　　林權流轉過程中的生態價值是兼顧林業發展過程中經濟和生態效益的需要，是林區長遠發展的必需。生態價值首先表現為一種林權流轉指導理念，是綠色流轉，生態流轉的體現，即在流轉過程中不能隨意破壞生態環境。不能更改林地的林業屬性，防止囤地炒地現象的發生。其次更是一種發展方式，要改變過去高度依賴森林伐木業的林業發展方式，倡導林地綠色經營，充分發展迴圈經濟和生態經濟。同時，堅持林地和林木的生態功能。提供更多的社會公共服務。林權流轉不能以犧牲壞境和破壞生態為代價。

　　4．文化價值是林權流轉的人文情結

　　中國浩瀚的歷史發展過程孕育了豐富多彩的林業文化。在廣大的農村和山區，林地對於林農來說不只是謀生的工具，也是一種文化和精神依托。林業文化是在悠久的林業發展實踐中總結並推廣的也必須在以後的林業發展中加以重視。因此，在制定林權流轉政策時必須尊重並攘括林業的文化價值。傳統的林業發展往往忽視了這一點，某種程度上甚至破壞了林業的文化內涵。國家林業局2007年提出了林業發展的三大體系，即產業體系、生態體系與文化體系協調發展。在以後有的林業發展實踐中，應逐步構建林業的文化體系，尊重並推廣林業文化。在林權流轉的過程中，文化價值首先表現為以人為本的流轉理念，必須堅持自願流轉的前提，也是一種民生導向的林權流轉，不能強制剝奪林農的林權，應保障流轉後失地林農的生活並給予文化撫慰。其次，在林權流轉過程中應倡導人們對林地、林木和林區的人文關懷，推崇森林審美意識，建設綠色家園，積極鼓勵林業文化創作，形成健康向上的文化氛圍，加強對林區文化建設，改善林農的文化生活水平。建設富有文化氣息的和諧林區

　　二、當前林權流轉價值取向存在的問題

　　1．林權流轉過程中經濟價值的低估

　　集體林權制度改革啟動以來，各地相繼開始了林權流轉的實踐探索，林地、林木等森林資源資產的交易行為漸趨頻繁。然而在流轉過程中由於缺乏科學合理的森林資源資產的評估和認定，導致林地、林木等經濟價值的低估。當前。在資產評估時。很多地方大多採取簡單估算的方法，甚至採取口頭議價的方式，造成評估價值與實際價值相差巨大，不僅造成了集體資產的流失，也嚴重損害了林農的切身利益。林權流轉過程中的經濟價值低估某種程度上也削弱了林農流轉林地、林木等森林資源的意願，甚至打擊了林農經營林業的積極性，對於林權流轉和林業發展大為不利。

　　2．林權流轉過程中社會價值的削弱

　　林權流轉對於林業發展來說具有重要意義，然而。至今為止，國家層面尚未出台關於林權流轉的法律法規。然而。對於地方來說林權流轉是促進林業要素自由流動。增加林業收入的重要政策。由於國家沒有明確的法律法規，而各地又具備試點的權利，導致了地方政府各自為政，開展了林權流轉的實施。有的地方政府在唯GDP論的壓力下。為了招商引資不惜改變林地用途，將林地進行商業開發，更有甚者通過種種方式變相地剝奪林農的林地經營權，導致了林業社會功能的退化，引發了種種林業糾紛，給林區社會發展造成了不良影響，也違背了國家推進林權流轉的初衷。林權流轉引發的種種社會問題正是林業社會價值削弱的直接反映。

　　3．林權流轉過程中生態價值的淡化

　　長期以來，林業生產一直處於低水平、粗放經營的狀態，森林生態價值並沒有得到認可。上世紀80年代，由於木材需求旺盛，出現了過度採伐的局面，導致了對林業資源的極大破壞。隨著集體林權制度改革的深入，一部分國有、集體所有森林資源通過流轉進入了市場，由私人經營。部分經營者由於利潤驅使，可能改變林地用途種植經濟作物、採取過度採伐、不更新造林等竭澤而漁的經營方式，不承擔造林營林的責任。一味追逐經濟價值，淡化生態價值，導致森林生態功能的退化。

　　4．林權流轉過程中文化價值的漠視

　　雖然林地、林木等森林資源具有巨大的文化價值，但人類長期以來一直漠視甚至破壞了森林的文化價值。長期以來形成的以物質和經濟為主的林業發展理念也主導了林權流轉。在林權流轉過程中依然漠視了文化價值，主導者置林農對森林資源的人文情懷和森林資源本身的文化意義於不顧。顛覆了以人為本的文化價值觀和森林資源可持續發展的文化理念，破壞了人與自然的和諧。有些地方林權流轉過程中的強制性流轉和對自然森林的隨意破壞，嚴重剝奪了林農對於林地、林木等森林資源的文化寄托，也破壞了森林自身美的文化和文藝創作的源泉。可以說，林權流轉過程中對林業文化價值的漠視短期獲得了經濟收益，長期卻擠壓了林業文化的生存空間。

　　三、完善林權流轉價值取向的政策建議

　　1．完善森林資產評估制度，科學合理認定經濟價值

　　要合理認定林地、林木等森林資產的經濟價值。必須建立完善的森林資產評估制度。當前，我國森林資產評估制度較不健全，對於森林等資源經濟價值的認定較不准確。為此，要加快組建森林資產評估機構，制定森林資產評估章程。培養森林資產評估專業人才，規範森林資產評估流程，規範森林資產流轉行為。需要進行流轉的森林資源資產應由經國家認定的具備專業資質的森林資源資產評估機構進行，按森林資源的實物量進行經濟價值的認定。為避免森林資產經濟價值的低估，應遵循以林業資源實物為評估基礎，綜合考慮森林資源的自然條件和市場價值，並結合現實環境對森林資產做出合理的預期。同時，為減少人為的對森林資產的低估，應保證評估機構的中立和規範操作。

　　2．制定林權流轉法律制度，從全局高度界定社會價值

　　當前的林權流轉政策大多是基於各地的實際情況和以當地的利益為出發點而制定的，不利於林業資源的整體配置，容易孤立林業的社會價值。目前，我國尚未制定全國性的林權流轉法律制度。各地各自為政的現象突出。而林業的社會價值是居於整體社會和全體國民的，地方政府往往只是顧及本地區的利益。對於林權流轉的社會價值的實現較為不利。當前。以明晰產權為主體集體林權制度已經完成。繼續推動以林權流轉為重點的配套改革對於社會發展具有重大意義，關係到廣大林區和林農的切身利益，也事關全面建設小康社會。因此，國家層面應抓緊制定全國性的林權流轉法律法規，明確林權流轉的方式方法，規範林權流轉行為。界定林權流轉中的社會價值，促進林業全面發展。

　　3．強化林權流轉政府監管。以行政力量保障生態價值

　　在林權流轉過程中不能將保障林業的生態功能寄希望於市場和私人經營者，而應依靠於行政力量。私人經營者作為理性經濟人視經濟利益為一切，較少關註生態價值。同時，對於公益林的流轉應慎之又慎，應有明確的法律依據，公益林的流轉應在不改變公益屬性和林地用途的基礎上進行。並基於實際給予生態補償。對於需要流轉的森林資源政府應進行嚴格監管，加強對林權流轉的申報和審核，建立林權流轉的合同管理和登記備案制度。加強林權流轉的監督檢查，從源頭上制止流轉過程中生態價值的削弱，運用政府行政力量保障林權流轉過程中及之後生態價值的發揮。

　　4．註重林權流轉文化建設，以人文關懷推廣文化價值

　　林權流轉過程中流轉的不只是林地、林木等森林資源，還應註重林業文化的傳承。長期以來，林農對森林資源傾註了大量的心血，寄托了祖祖輩輩的感情，森林資源對於他們不只是經濟財產，更是一種文化表達。同時，在漫長的林業發展過程中也形成了豐富多彩的林業文化，森林資源已融入人們的精神生活中。因此，在林權流轉過程中應充分傾聽和尊重林農的文化訴求，深入挖掘和宣傳森林資源自身的文化，給予失地林農足夠的人文關懷。支持以森林資源為依托的文化創作。同時，各級組織應從林權流轉的收益中拿出部分資金來支持當地的文化建設，建立農民書屋，開展形式多樣的文體活動，豐富和提高林農的文化生活，促進林區的文化建設，彰顯林業的文化價值。

　　一、林權流轉相關制度的建設與發展

　　早在1995年，《林業經濟體制改革總體綱要》中就明確規定：允許通過招標、拍賣、租賃、抵押、委托經營等形式，使森林資源資產變現，實現林木商品化經營。1998年修訂的《森林法》規定：用材林、經濟林、薪炭林的林木、林地使用權可以依法轉讓，也可以依法作價入股或者作為合資、合作造林、經營林木的出資、合作條件，但不得將林地改為非林地。2002年新修訂的《農村土地承包法》規定通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。2003年國務院制定的《關於加快林業發展的決定》中明確提出要加快推進森林、林木和林地使用權的合理流轉。2008年國務院制定的《關於全面推進集體林權制度改革的意見》也規定在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發利用。由此看來，政府為推動林權流轉制定了一系列的鼓勵政策，但是到目前為止，我國還沒有出台全國性的林權流轉的具體操作和實施細則，因此國家層面的林權流轉審核制度也沒有建立起來，當前森林資源流轉的主要依據就是《森林法》和《農村土地承包法》中的相關規定。但是各個地方在規範林權流轉的實踐中，也總結了很多經驗，部分省份還制定了本省範圍內的森林資源流轉條例，充分發揮政府在林權流轉中的監管作用。如江西省於2004年9月制定了《江西省森林資源轉讓條例》，福建省也於2005年9月對《福建省森林資源流轉條例》進行了修訂。

　　二、完善林權流轉審核制度的對策與思路

　　林權流轉審核制度的建立和完善是一個複雜的系統工程，當前我國林權流轉的現實迫切要求政府必須加強和完善對林權流轉的監督與審核。因此政府必須完善相關制度建設，增加制度供給，滿足林業經濟發展中的制度需求。

　　1、加強林權流轉審核制度建設

　　要在明晰產權、放活經營權、落實處置權、保障收益權的基礎上，制定和完善相關制度，加強林權流轉監管，推動林權合理、有序流轉。現有的林權流轉制度已經不能適應新時期林業經濟發展的要求，應該儘快制定全國範圍內的《林權流轉管理辦法》，以適應新形勢的需要。在《林權流轉管理辦法》中首先就要明確林權流轉審核的主體與客體，明確政府在林權流轉審核中的主體地位，同時也要明確審核的內容，即林權流轉申請審核、林權流轉合同審核以及林權變更登記。各地方省市也要根據本地林業經濟發展的實際情況和國家《林權流轉管理辦法》，制定本地區的《林權流轉實施細則(操作辦法)》，細化林權流轉管理辦法中的相關條例，形成國家、省、市、縣四級林權流轉管理辦法，全方位保障林權流轉的順利實現。

　　逐步完善承包和流轉的法律制度。對受讓人的投資能力、從事林業生產的技術經驗等要進行規範，防止無能力及無心從事林地經營的人浪費土地資源和利用炒賣手段漁利。限制出租、轉包、轉讓的最低林地面積。如果不對林地流轉面積進行最低限制，會導致林地碎化，不利於林地規模經營和林業產業化的發展趨勢。

　　2、強化政府在林權流轉審核中的職責

　　在市場經濟條件下，需正確處理政府計劃和市場在不同地區、不同時期、不同階段、不同層次中各自應發揮的作用，使林業經濟在資源配置方式上更趨合理性，使相互補充協調的資源配置方式在林業生態建設規劃、引導與培育市場、科技興林等方面發揮積極作用，促進林業發展。林權流轉涉及面廣，需要政府的大力支持和有關部門的密切配合。如何在政府的巨集觀調控下實現森林、林木、林地資源的市場化配置，是一個涉及經濟發展、社會穩定和生態效益發揮的複雜問題。要實現森林資源的合理、有序、規範流轉，政府應強化自身職責，充分發揮在林業經濟發展中的調控作用。林權流轉是對現有農村生產關係適應新時期農村生產力發展要求的局部調整，是對農村基本經營制度的進一步完善，這給林業工作提出許多新的要求，各級林業主管部門應切實轉變職能，加強對林權流轉的管理。啊在林權流轉審核的過程中，林業主管部門要強化自身職責，嚴格按照相關制度條例對林權流轉進行監管，從多個層面嚴格管理林權流轉過程，既要為林權流轉的順利通暢創造良好的政策環境，提供優良的公共服務，又要嚴格規範林權流轉的秩序，從而使林權流轉通暢而有序。

　　3、建立林權流轉審核體系

　　(1)完善林權流轉申請制度

　　集體林權流轉必須向負責審批的縣級以上林業主管部門提出申請，按照要求提供完整的申請材料，林業主管部門必須對提交的申請材料的真實性進行核實。對擬流轉的森林資源都要再次進行實地勘察調查，並張榜公示30天。公告期滿無異議的，受理流轉申請的林業主管部門應當作出是否同意或者批准的決定，並書面通知申請人。對公告期內有異議的，由受理流轉申請的林業主管部門進行覆核後，再按有關規定辦理。認真審查村民會議尤其是村民代表會議有沒有弄虛作假現象，推選村民代表有沒有會議記錄。

　　(2)規範林權流轉合同管理

　　林權流轉必須簽訂流轉合同，加強對林權流轉的規範化管理。林權流轉合同是提高合同履約率的保障，其關鍵是防止違約或者減少違約以及由此產生的各種成本，目同時對林權流轉進行合同管理可以在一定程度上保障林農利益。集體森林資源的流轉合同應當報同意或者批准流轉該森林資源的縣級以上人民政府林業主管部門備案。林業主管部門對合同是否規範，合同是否公平合理，是否有不規範不合法的條款存在，價格是否合理等都要進行嚴格的審核。林權流轉合同的內容由流轉雙方約定，一般包括下列內容：流轉雙方的名稱(姓名)和住所；流轉的森林資源的林地類型、坐落位置、面積及四至界線、林種、樹種、林齡、蓄積量等；流轉價款和支付方式；流轉期限及起止時間；森林防火和病蟲害防治責任；合同期滿時森林資源存量的處理；違約責任；解決爭議的方法等。嘲省級林業主管部門應制訂林權流轉合同的示範文本，供林權流轉當事人在訂立合同時參考。

　　(3)建立產權變更登記制度

　　林權權屬明晰是林權流轉的前提和基礎，權屬不清或者存在爭議的林權不得流轉。林權證是一種財產權利證書，林權證在林權流轉過程中的作用十分重要，只有以林權證為基礎，做到出讓方憑林權證流轉，受讓方及時辦理林權登記，才能保證林權流轉合法、有效、安全。對權屬已經合理流轉，且流轉受讓人已提出登記申請的，要及時受理，認真審查流轉合同，符合條件的要及時辦理變更登記；對流轉合同雖有不規範和不完善，但沒有損害集體利益，且流轉受讓人已實際作了大量投入，通過協商加以完善和規範後，辦理林權登記手續。登記機關依法應當公開登記檔案，並接受公眾查詢，使交易中的受讓方能清楚瞭解出讓方林權的真實性與合法性，進而放心地進行交易。

　　一、林地流轉的風險表徵

　　隨著社會主義市場經濟體制的確立和經濟全球化進程的加快，林業市場化已成為我國林業和林區經濟與社會發展的客觀要求和鮮明特征，但是隨著我國城鎮化的推進、人地矛盾的突出以及林木生產周期長。林地市場的不確定性等因素，林地流轉存在著諸多風險。下麵我們從生態風險、經濟風險和社會風險3個方面來進行分析。

　　1．生態風險

　　林權改革後山林化為小塊確權，由於森林資源具有生產經營周期長、資本長期沉澱等特征，林農不具備大規模投入的經濟實力，即使有一定的投資能力，森林經營的成本也很高，所以部分林農將林地經營權集中交給了林地經營公司。林地集中經營的生態風險主要表現在：第一，林木結構單一。經營者為了提高經營效率，會使得區域林地中樹種結構單一，這樣林地生物多樣性降低。第二，局部或微域的氣候異常。造林公司在利益的驅動下可能會不顧生態環境的保護。從而使得整個林地生態系統的多元性層次遭到破壞，森林生態系統內能流、氣流和信息流的交換降低，導致局部和微域的氣候異常。第三，生態環境惡化。造林公司對林地的掠奪性開發會導致林地產出下降，地區抗災能力差，滑坡、泥石流等自然災害頻發，給生態環境帶來巨大的壓力，如某林業公司在湖北J市的毀林事件。超過林地承載能力的掠奪式開發還會使森林植被遭到破壞，土壤肥力逐年下降，土地的抗蝕能力降低，區域水土流失程度加劇和麵積擴大。

　　2．經濟風險

　　眾所周知，我國之所以要實施集體林權改革，目的之一就是試圖通過林權制度變革，達到提升林業產出。進而提高農民收入促進農村社會經濟發展的目標。在集體林權改之前，和耕地相比，由於林地並沒有直接關係到農民的“吃飯”問題，再加上山區普遍的封閉落後及信息不通暢，林地價值很低，致使農民普遍認為“山場不值錢”。大家對集體林權改革中的產權制度安排不太關註。而集體林改後至今。由於山場持續升值。農民對林地林權的價值認知也發生了根本的變化，他們對林地林權的態度也從過去的不關註到強烈關註。

　　政府政策性的減稅讓利不僅使得農民經營林地的利潤收入大為增加。而且改變了社會各界對林地經營的利益預期，促使社會資本包括各類投機性資本紛紛向林產業集中，有的地方甚至出現了炒作林地之風。林業資本聚集的結果，自然就導致了集體林權的迅速升值。費孝通在研究上個世紀30年代的蘇南“江村”時曾經註意到，城鎮資本對鄉村投資的結果就是使得農民失去土地的所有權(費孝通，2001)。雖然外來資本的涌入以及林業經營主體的多元化，可以為林業發展帶來充沛的資金，進而提高林業的規模化和集約化經營水平，但是也會導致廣大農民失地失山。特別是外來強勢非農業資本的介入，很容易把脆弱的農村資本排斥在外，阿馬蒂亞·森認為。“社會排斥思想的真正意義在於強調了其關係特征所引起的能力剝奪以及貧困”(阿馬蒂亞·森。2005)，“貧困雖然表現為收入低，但是其根本原因是獲得收入的能力的剝奪(capability deprivation)和機會的喪失”(沈小波等，2005)。中國大部分林區，特別是山區林區，林地是大多數林農的主要生存來源，廣大林農由於自身的非農經營能力較弱，非農就業難度較大，農村勞動力轉移難以穩定，在缺少社會保障的情況下，一旦林地被剝奪，林農的生存風險將很難化解。林業企業建立產業基地，無論是採取哪種經營模式，其背後都有當地政府甚至更高層面的政府參與。政府能否在林地流轉中實行有效監管，是林農的利益能否得到保障的關鍵所在。

　　3．社會風險

　　林地流轉制度是在較高制度成本下形成、維持和強化的，涉及到林農群體、造林公司以及鄉村精英(權勢)的階層利益。由於林農缺乏有力的跟政府、開發商談判的利益團體，使得在很多情況下，林地流轉出去了，廣大農民還不知情，最後到農民手裡的，只是很少一點補償，或者農民根本就拿不到補償。福建省K縣M村林地流轉糾紛就是一個典型案例，處於弱勢群體地位的農民，在農地承包經營權流轉過程中並沒有多少發言權。

　　由於目前村幹部的身份並未納入到國家的行政系統之中，鄉村幹部作為相對獨立的利益主體。具有抽取林業剩餘價值的內在衝動。在市場經濟中利益的驅動下，他們很容易變為如杜贊奇先生所說的“盈利性經紀人”(杜贊奇，1994)。當鄉村幹部逐漸轉變為現代意義上的盈利性經紀人後．就有可能背離公共利益的看守職責，造成基層權力的濫用，出現“經紀人統治”，他們會乘林地流轉之機中飽私囊。因此，在進行經濟行為決策時。村幹部首要考慮的將是自身的利益。他們在權力運用方面的行為不再是非歧視性的為林農提供公共產品，而是演變為有償有選擇的交易行為，甚至是尋租行為(錢忠好，2003)。在林權流轉過程中，林農處於較弱的談判地位。而村級管理者把握著農地調控權，在土地流轉過程中他們會積極介入以實現個人與組織的利益，忽視甚至踐踏林農的利益。如果監督機制不健全。林地產權和利益分配的不公平將導致經濟運行的扭曲，加快窮人財富向富人的轉移，加劇整個社會的不公平。因此，政府應承擔起林地公平合理分配的重任，建立林地流轉監察機制，確保窮人與富人在林地利益分配關係中的地位平等，緩和社會財富分配不公的現象。

　　二、政府在規避林地流轉風險中的作用

　　集體林權制度改革使林權分化到林農個體手中，在小農個體分化的情況下，林地流轉制度要取得明顯的成效，必須考慮到上文提到的生態、經濟和社會三大風險，這就必然要求有外來的強大的權利資源對制度變遷的目標和過程加以引導，如果說沒有這種外來權利資源的強大幹預。讓可以控制土地的分配和出讓中獲取利益的階層自願放棄這分權利，而把終極的排他的物權化為土地權利．公正的賦予農民是根本不可能的(管清友等，2003)。這種權利資源往往與基層管理者沒有直接的利益關係，並且能夠從林業整體和整個林區的發展來考慮制度的設計，中央政府應充當這一主體。針對林權流轉的機理和特點，在當前市場監管的基礎上。政府應強化以下監管措施。

　　1．完善森林資產評估制度，避免流轉失序

　　森林資產價值的確定是森林資源流轉的前提(姚世斌等，1999)，森林資源評估是公有林權流轉、林權抵押等必不可少的重要環節，也是判斷國有、集體森林資源流轉是否規範、公有資產是否流失的主要內容。針對當前集體林權流轉的新形勢，不少地方已經成立了森林資產評估機構，但這些機構質量參差不齊，在實際操作中真正發揮作用的很少，並且有些評估機構技術不過關，公信力不夠，甚至存在合法性問題。對此應採取以下措施：一是儘快將森林資源資產評估工作納入國家資產評估工作體系，設立國家註冊森林資源資產評估考核制度，以解決森林資源資產評估機構和評估師的資質問題；二是確立林地流轉的價格標準，政府應委托相關的評估單位，依據林地生產類型、土壤肥沃程度、林產品的價值、區域人均林地面積等因素，確定區域內林地流轉的基準價格，把這個基準價格作為各地林地流轉的最低市場價，並根據林區經濟發展和區位條件等因素的變化，定期對林區林地流轉基準價進行調整。三是對各級評估人員進行培訓，提高評估人員的業務素質，並引入考核制度(景謙平等，2006)，對評估人員進行定期考核，並頒發不同等級的職業資格證書，對於評估能力和素質不過關的人員吊銷其證書，避免因評估人員自身的素質不高而引起流轉失序。

　　2．構建信息披露平臺。提高政府公共服務能力

　　信息是林地流轉得以有效運行的重要基礎，許多林地流轉的不法行為也往往是因為林地流轉信息的不對稱引起的。由於信息不對稱，在林地流轉過程中，可能造成林地發包者與承包者之間的利益失衡，影響社會公平、公正原則以及林業資源配置的效率。

　　政府必須嚴格約束自身的行為，明確自己的職責。在保障林農個人產權和林權交易市場獨立性的基礎上，通過有效、合法、透明的方式對林權流轉進行監管。一方面政府要確立信息披露標準，統一各類林權交易的術語和統計指標以及信息披露的主體和時間、內容和程式等；另一方面，要建立規範的信息披露渠道。政府應通過多種渠道定期公佈林權流轉的相關信息，這些信息可以是直接的林地流轉的原始信息，也可以是林地流轉的相關法規、政策等。把林農所需要的信息送到田間地頭。使林農及時瞭解林權交易市場的需求、供給、價格、交易狀況等，從而增強他們與承包方談判的能力。

　　3．建立有效的保障體系。保護林農權益

　　林農的權益不僅包括生存權，也包括話語權。在林權流轉過程中，政府不僅要構建林農的社會保障體系，還要培育林農的權益維護組織。農民在漫長的歷史長河中，積澱了對土地的深深眷戀，他們把土地當作命根子(譚日輝等，2005)，目前，由於全面、正式的農村社會保障體系尚沒有確立，林地仍然擔負著林農特別是山區林農最基本的生活保障功能。在廣大的林區，農民失去了林地，就失去了賴以生存的依靠，對於廣大林農來說，土地的社會保障功能強於生產功能(許月明，2006)。構建一個城鄉統籌的社會保障體系，是解決林業勞動者與基層政府、造林企業主之間的矛盾，保障林農生存權的重要舉措之一。構建林農社會保障體系，一是要多渠道籌集社會保障基金。可以通過政府的財政支持、林地使用權流轉的部分所得、村集體補助、林農個人繳納等多渠道籌集社會保障資金：二是建立符合林區情況的多層次的社會保障體系。不同的林區可以根據各自的經濟發展水平，建立起符合當地實際的、標準不同的社會保障體系；三是加快林農社會保障的立法建設，為林農社會保障提供法律支持。不同的林區可根據本林區發展的需要出台相應的地方性法規。以促進林農社會保障體系的建立和完善。

　　同時，要培育林業協會，保障林農話語權。對林農而言，細碎化的林地使他們在競爭中處於弱勢地位，把分散的和缺乏有機聯繫的林農組織起來顯得非常必要。聯合體不僅擴大了林地面積，平攤了交易成本，更為重要的是增加了單個林農的話語權(戴星翼等，2006)，增強了他們在交易談判桌上與強勢資本討價還價的能力。因此，政府應積極培育林業協會，增強它們在林權流轉中的功能。

　　4．做好林地流轉的後續監管，提高林地使用效率

　　集體森林資源不僅是可經營的社會資產，也是自然資源的重要組成部分，無論是人工林還是天然林，商品林還是生態公益林。抑或是組成森林的各類動植物、微生物及其依附的各類林地及形成的生態、景觀、文化等資源都是有價值的。因此，政府應對流轉後的林權進行嚴格的監管，確保林地的使用效率和森林資源的可持續發展。政府一方面要加強流轉後林地土壤肥力的保護、林業基礎設施的建設和維護，相鄰林地的四至和界址的管理和維護。另一方面還要對流轉後的林地使用進行監督和管理，重點監督林地流轉後林地用途是否按林地使用總體規劃要求和林地流轉合同約定的用途進行開發與使用。隨著工業化和城鎮化進程的加快，擅自改變林地用途的事件時有發生。在人口增加和城鄉居民生活水平不斷提高的情況下，社會對林產品的需求將呈剛性增長，同時由於全球氣候變暖，林地的生態效應顯得尤為突出，這就要求今後我國必須保持必要數量的林地。由於林權轉讓監管不力，林轉後的林地除了大部分仍為林業用地外，還有部分用於農業以及二三產業中。因此，政府應努力做好林地流轉的後續監管，嚴格控制改變林地用途的行為。