林权流转

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　　林权流转是指所有权人或者使用权人将其可以依法流转的森林、林木的所有权或者使用权和林地的使用权，按照法定程序以有偿或者其他方式转移给他人的行为。

　　1．商品

　　林权流转的市场不同于其他有形市场，该市场中流通的商品是一种权能，本研究的范围界定在林地使用权、林木所有权和使用权。

　　虽然林权流转市场中的商品，即权能不同于其他有形商品，但也具有一定的使用价值和价值。经济学中使用价值是物品对人的有用性，也就是效用。林权是一种无形资产，也是有价值的，所以可以用价格来衡量。流转价格政策的合理制定，是使林权在流转市场上能够被正确估价的重要因素。

　　2．供给方

　　林权供给方是林权的提供者，是在一定时期内，在各种可能的价格下愿意并且能够提供出售林业产权的这类农户。该类农户的特点是：有大量可供自己支配的闲置林地；愿意将其所持有的林地使用权出售或出租出去；该类农户大多是选择外出务工或从事其他非林职业。

　　3．需求方

　　林权需求方是林权的需求者或者购买者，是在一定时期内，在各种可能的价格下愿意并且能够购买林业产权的这类农户。

　　4．市场中的其他微观主体

　　林权流转市场中的其他微观主体，包括各级政府组织、林业主管部门及各类中介服务机构。其中，各级政府包括以国务院为代表的中央政府，以省、市、县、乡政府为代表及以村干部为代表的村集体组织。林业主管部门包括国家林业局以及各级林业厅等。是各种林地流转政策的制定者、实施者和监督者，是林权流转行为的引导者。各类中介服务机构包括林权流转交易中心、土地流转咨询公司，林业资源评估机构、各银行金融机构，是林权流转市场得以顺利发展的中介辅助机构，其作用不容小觑。

　　集体林权制度改革一个重要的目标就是发挥市场配置资源的基础性作用，而流转方式合理高效与否是其改革成败的关键因素。

　　征收

　　征收在我国特指国家为了公共利益的需要在有法律规定并通过法定程序在给予适当补偿的情况下，把集体或个人的林地、林木、森林转归国家所有，在这种情况下发生所有权的单向流动。

　　尽管是为了公共利益的需要且给予适当补偿，但是由于我国法律没有明确界定公共利益的界限且此种方式可能剥夺林农的长远可期待利益，因而这种方式在使用时要慎重。

　　承包

　　我国《农村土地承包法》第2条和《物权法》第124条规定了林地承包经营制度。此次林权改革还是要充分保障林农的承包经营权，不能因引入大资金投资林业而产生农民失地现象。

　　林地可分为有林地和宜林地、“四荒”地、采伐迹地等可能有林地。对于有林地应该按户或者人口平均分配林地承包经营权，使得每户或每个人都享有一定份额的林地承包经营权。然而由于林业产业的特殊性，林地承包经营权平均分配之后可能不会产生应有的规模效应，这时可以由各户自愿结成联户来共同开发和经营。

　　出资

　　林权出资是指林权所有者以其林权作价入股，或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件而使林木所有权或林地使用权发生转移的行为。林权是一种物权，林农在不违背法律的禁止性规定和不损害公共利益的前提下享有充分的自主权。林农可以将其作价入股成立林业公司，也可以作价入股投入到专业的林业公司之中。

　　集体林中可能存在确实不易分割或分割后效益大减的集体林的存在。若通过承包方式中的联合经营仍不能解决问题时，可以采取出资方式予以流转。先由集体经济组织通过招标、拍卖、协商等方式引入愿意投资的主体，再将林权作价入股并分配给每一个农户一定的份额，或者由集体经济组织统一经营管理，但是利润需要按股分红。

　　互换、转让、租赁

　　互换在广大的农村中并不少见，应该说这是林权主体当然之权利，但是若其互换后的林权未经登记，则不能对抗善意第三人。

　　林权转让是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下，通过招标、拍卖、协商的方式，将林地使用权和林木所有权有偿转让给他人的行为。林权租赁是林权权利人作为出租人将一定期限的林地使用权和林木租赁给承租人使用，由承租者按合同约定定期支付租金的行为。林权的转让和租赁也是林权物权人行使其权利的方式，它既是林权主体处分权利获得利益的需要，也是市场配置资源的客观需要。它能够促进林业的规模化生产，也能实现林权主体获益的需要。转让侧重于一次性的大量获益，而租赁时林权主体可能考虑的是多次长期获利。

　　抵押

　　林权抵押权是对林权的一种限制，而林权抵押也不必然导致林权之流转，只有债务不履行，抵押权实现时才能产生林权之流转。

　　《物权法》第180条规定抵押财产的范围：“以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵押。”《担保法》第42条第3款规定：“以林木抵押的，到县级以上林业主管部门办理抵押物登记手续。”从上述规定可以看出，《物权法》颁布后不仅林木，林地的承包经营权也可以抵押。

　　关于林权抵押的效力，《物权法》第15条规定当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。《物权法》第129条规定对林地承包经营权的抵押采用登记对抗主义，未登记的权利抵押合同有效，而抵押权的效力具有相对性，有效性只存在于合同双方当事人之间，不得对抗善意的第三人。

　　可见，我国对林权的抵押采取登记对抗主义。林权的抵押合同自成立时起生效，登记不影响合同的效力，只影响抵押权的效力。抵押也是林权人行使其权利的重要方式，是筹集林业发展资金的重要手段。

　　(1)有利于调动林业生产者的积极性。林业生产周期长、经营风险大，如果权利人不能对林权进行合理有偿流转，则不能形成合理的收益预期，势必影响造林育林积极性。反之，若权利人可以对林权实行有偿流转，在权衡利弊后作出理性选择，或通过有偿流转实现近期收益，林业生产周期由长变短，经营风险得以分散；或继续精心经营山林实现个人收益最大化。因而林权流转有利于调动林业生产者的积极性。这样既有利于林农通过林地、林木使用权流转获得流转近期收益，同时通过参与林木管护取得较长期收益，也有利于投资投资者对林木降低了成本，提高了林木生长量和优质商品材出材率，最大限度保证了投资效益。

　　(2)有利于林业规模经营、集约经营。许多专家认为，从生产力提高的角度来看，林地分户经营这种方式忽略了林农的个体差异，有些人拥有林地不懂经营，而一些有能力的经营实体和个人不能获取林地进行经营，造成了林地资源利用效率低下；同时，林业生产环节对规模经营的要求比农业要强得多，无论是造林，还是防火、病虫害防治、道路修建，以及日常管护等，一家一户几亩、十几亩的经营是不能适应的。不能简单地搞一家一户小规模经营，这不但是小林业与大市场衔接的需要，更是林业生产本身特点的需要。林业经营体制的目标模式应该是“林权分散，经营集中”(陈根长，2002)。然而通过林权流转，可将分散的林地、森林、林木有效集中，有利于激励有实力的生产者进行规模经营、集约经营。由于林权向有资金、有技术、善管理的单位或个人聚集，促进林业生产要素之间的合理组合，优化森林资源、资金、技术和劳动力等生产要素的配置，有利于充分发挥林地和林业生产力，达到社会福利最大化。

　　(3)有利于科技成果的推广。由于投资者以利益最大化为目的，他们最关心也最期盼应用林业的新品种、新技术，以提高林木生长量，缩短林木轮伐周期和投资回报周期，从而加快了科研成果转化为林业现实生产力的进程。

　　(4)有利于吸引国内外资金，解决长期困扰林业发展资金不足的问题。以物质利益为纽带，将森林、林木、林地使用权作价入股，或者作为合资、合作条件设立中外合作、合资林业企业，能够把大量民间和社会资本以投资方式聚集到林业开发领域，有利于林业生产和建设。

　　一、林权流转的特点

　　1．流转主体多元化

　　在我国林权改革初期，农户之间私下的林权流转现象已经出现，发展至今林权流转已经逐渐开始市场化，林权流转也由单一主体变为多主体。

　　从林权转出主体方面看，在林权改革之前，林地归集体所有，单个农户无权对集体林地做出支配，林权的转出主体相对单一，大部分为村集体以及其他村民组织。林权改革之后，尤其是在2004-2007年，确权到户的工作逐步完成，随着大部分林地使用权和林木所有权赋予农户，林权流转出让主体由原来单一的村集体组织转变为有村集体、村民小组、各种形式的联营及个体农户等多主体。

　　从林权转入主体方面看，在林权改革之前。由于部分政策的限制。林权转入方以林场、采育场、林业企业等国有单位为主。在林权改革之后，由于政策放开，政府鼓励林权的市场化发展，转入主体由原来单一的国有对象转变为多种社会经济组织，作为自然人可以是本村或其他村落农户，作为法人可以是国有企事业单位、私有林业企业等。

　　2．流转形式和方式多样化

　　林权交易内容与形式的丰富程度与产权市场的成熟度密切相关，许多研究表明，林权改革后，林业产权逐步细分到各家各户，林权流转市场条件初步形成，流转趋于活跃，流转形式多样化，市场选择手段也开始丰富。

　　林权流转的形式按照不同的标准可以分为多类。谢屹在研究林地林木流转问题时指出，当前集体林地林木流转已出现多种形式，可按照流转权属、是否保留流转后林地的收益权、流转标的等标准划分。另外，林木流转按照是否已经办理采伐证。可分为活立木转让和采伐证转让。多样化的流转形式促生了多种流转手段，不保留林地收益权的林地使用权流转一般采取转让、租赁、拍卖、招标等形式；保留一定收益权的林地使用权流转一般采取股份合作、转包或者协议的形式。

　　3．林权流转趋势逐渐放缓

　　林权流转在根本上是资源要素流动和重新配置的过程，能够反映一个地区林业经营的活性，福建和江西2个省是新一轮林权改革的试点地区，集体林地确权工作完成得比较彻底，这2个区域的集体林权流转状况在一定程度上反映我国林权流转的总体趋势。

　　林权流转方式按照交易的公开程度可划分为私下流转和公开流转，私下流转无从统计，就公开流转部分，不少学者研究发现，林权改革之后南方集体林区林权流转趋势下降。曾华锋、聂影分析了2005-2007年福建省永安县林业要素市场的林权流转数据，认为林地流转发生的频率不高。刘祖军在对福建省集体林权流转的实证研究中发现。从2005-2009年福建三明、沙县等地区，林权交易次数和交易面积均呈现逐年递减的趋势罔。谢屹指出江两省林地与耕地流转相比，林地流转发生率较低，江西省集体林木林地流转尚不活跃。宋娟在对江两省林权流转问题的研究中，得出了林权转效率低、林权流转的收益不合理的结论。综合大部分学者的观点，我国大部分地区林权流转发生率偏低，林权流转速度放缓，部分地区呈现萎缩的趋势。

　　二、林权流转制约因素

　　1．产权关系界定不清

　　多数学者认为农村林地产权主体不明晰，是导致集体林地诸多问题的罪魁祸首。我国集体林地基本制度是所有权归集体所有，使用权归承包家庭所有。集体所有权是高度抽象的，谁能够处分集体共同拥有的林地，不同的法律对这个集体有不同的定义。但是当前，林地的所有权并不是林权流转的主要内容，林地的经营权、林木的所有权和使用权才是林权流转的主要标的，这些权利在林权改革之后，主体是非常明确的。因此，在林业产权问题上的主体不明确之说并不是影响林权流转的主要原因。

　　在产权主体明确的情况下，林权流转过程中依然存在诸多问题，其深层次原因在于产权结构中所包含的各个权属之间的界限不明确。黄和亮指出完善集体土地产权制度，着力点不在于明确产权主体，应该在规范所有权和使用权的内涵和外延、所有权和使用权的关系上。聂影提出我国集体林地产权关系界定不清严重影响林地流转市场化的进程。主要包括林地所有权和使用权之间界定不清以及林地使用者之间产权关系界定不清问。另一些学者等发现在林权流转中，多主体争夺集体林地所有权行使代表身份、同一林地上的多种使用权关系不清、集体林地使用权与行政管理权冲突等林地权属问题比较普遍。这些研究进一步反映了我国在林业产权立法中关于各种权能关系上界定不清晰的问题。

　　2．信息不对称

　　在林权流转的过程中，部分地区出现了炒卖、倒卖林权的现象。谢彦明等在对云南省林权流转调研中发现，农户在林权流转中对相关的政策信息以及对林地、林木资源的市场价格行情知之甚少，信息的不对称导致农户在林权流转过程中处于不利地位。姚星期等则进一步研究了林权交易中的信息问题，提出信息不对称所导致的成本会长期存在于林权交易中，解决林权交易中的信息问题是阶段性的。

　　当前我国部分地区已经开始搭建林权流转的信息平台，以解决林权流转中的信息不对称问题。随着林权流转的逐步推进，林权流转信息透明化是一个基本趋势，林权流转过程中的信息不对称会逐渐消失，加速该进程的关键在于对政府对农户的宣传和正确引导，另外林权交易中介组织的发展也是促进林权流转顺利进行的关键。

　　3．交易成本较高

　　交易成本较高也是抑制林权流转的原因之一，对此进行研究的学者较少。郭志勤等提出目前我国林权交易成本的本质是林权改革中新旧制度交替产生的“摩擦成本”。另外，姚星期等和冷清波分别基于科斯的交易成本理论和博弈分析理论对林权交易进行分析，认为林权交易成本较大是阻碍我国林权交易市场活跃的重要因素之一，提出对林权交易市场组织以及交换媒介的创新是降低交易成本的长久之计。

　　4．制度供给不足

　　在林权流转过程中，制度的供不应求是林权流转不顺畅的关键因素之一。许多学者从多角度对林权流转制度进行了探讨。此类研究主要围绕林权流转法律依据不足、监管机制缺失、以及各法律政策的协调性不足等几个方面进行。

　　从法律依据角度看，杜国民等在林权流转方面的规范性文件不足，林权流转法律依据不明，农村土地实际产权制度供给滞后于潜在的制度需求。王世进等指出《森林法》对集体林权流转形式的规定与其他法律、政策规定不一致。从林权流转监管角度，贺东航等认为政府监管存在制度上的缺位和盲点，而当前制度安排无法满足林权流转市场化的需要。朱小静汲取福建省南平市林权流转制度有效改革改革的经验，总结出我国林权流转制度在监管制度方面的缺失阎。从林权流转政策间的协调性角度，邓扶平等认为林地经济私益与生态公益的立法不协调，目前没有专门立法的统一性和针对性来增强林地权属立法的科学性。贺东航等、巩固等提出林权流转制度的协调性不足，部分法律法规与政策条文甚至冲突。展洪德也提出林权转让条件过于苛刻，这在一定程度上限制了林权的流转。

　　目前林权流转所能依据的部分法律法规的时代背景已不能适应当前流转内容多样化形势，在林权流转方面存在很多真空地带，大部分政策条款都过于宏观，缺乏具体的细则，因此有很多规定还需要补充完善。在林权流转程序方面，法律虽然已经作出了相关规定，鲜有人去遵守规定的根本原因不仅仅是监管机制缺失以及法律的强制性不够，而是按法律程序进行林权流转的成本问题。如果制度完备，而遵守制度的成本很高，则会抑制林权的流转以及催生不合法的私下流转。因此，不能只是从完善监管机制单方面去解决林权流转不规范的问题，应该结合林权流转过程所涉及的各个方面去综合考虑如何规范林权流转，监管机制的完善应该在建立已经形成成熟的林权流转市场之后逐步进行。

　　5．配套措施不健全

　　谢彦明等提出制约林权流转的因素在于森林资源的评估体系未跟上，大多数评估机构缺乏林业评估资质，且评估成本高。赵少毅在其硕士论文中阐述陕西省还未存在专业的森林资源资产评估机构，林权价格难以达成共识，林木流转出现有价无市或者有市无价的现象圆。廖元昌在研究云南省德宏州集体林权流转问题中指出缺乏专业的林权流转市场是制约林权流转的原因之一闭。聂影认为在市场条件下，农民进行林业生产经营面临市场和自然双重风险，2种风险相互交织下，没有完备的风险防范机制，林地有偿流转就会面临较大的风险而难以进行。

　　从诸多已有的研究来看，当前我国林权市场无论在产权、定价、交易市场以及风险防范方面都未形成系统。林业产权的市场化运作不是仅有几部法律就能实现的，必须从产权、定价、交易市场等方面进行共同维护，各个方面必须协调一致才能共同促进林权市场交易。在林业产权方面，必须有详细的权属界定；在林权定价方面，必须有统一的森林资源评估体系；在林权流转市场的构建方面，必须要相应的风险防范机制等。

　　三、对策

　　1．明确林业，产权权属范围

　　当前我国林地存在所有权和使用权之间范围界定不清、林地使用者之间产权关系界定不清、多主体争夺集体林地所有权行使代表身份、同一林地上的多种使用权关系不清、集体林地使用权与行政管理权冲突等林地权属问题。无论是何种交易，产权清晰都是首要条件。从前文的分析中已经知道我国当前林业产权的主体是明确的，而在林权市场化运作的过程中，却引起了诸多的产权纠纷，根本原因不在于林地所有权、使用权、收益权等各项权能的法律主体不清，而在于各个权能之间的关系规定不明确。明确林业产权权属范围，就是要对各个权利的内涵和外延做出详细的规定，这是从根源上解决产权问题的关键。

　　2．建立统一森林资源评估标准

　　有效的价格机制是市场形成的标志。林业产权要实现顺利的交易必须要一个社会公允价格。林业产权的价格不仅仅取决于供求，森林是一个复杂的体系，它具有经济和生态双重效益，具有明显的外部性特征。统一科学的森林资源的评估标准，是林权合理定价的必要条件。当前我国缺乏专业的森林资源评估机构，且评估成本高，导致林权价格难以达成共识，林地林木流转出现无价无市的现象。因此，建立科学统一的森林资源评估标准是林权交易的必要条件。

　　3．出台专门的林权流转管理细则

　　林权流转法律法规缺乏是当前林权交易体系建设中公认的关键问题，必须根据森林资源特点以及林业产业特征制定详细的、具有较强可操作性的林权流转专门性的法规。从林权主体范围、客体范围、流转方式、流转程序、流转合同规范、流转后的监管等各个方面进行详细的规定，以达到切实规范林权流转行为、保障流转双方利益的目的。

　　4．加强林权流转信息平台建设

　　针对当前林权流转信息不对称、林农在林权流转中总是处于弱势地位的现状，我国应该鼓励林权流转信息平台的建设，利用信息平台发布林权流转相关信息，实现林权交易买卖双方的信息对等，激励更多的社会资金参与林权竞拍，提升林权的价值，保障普通林农的利益。该平台不仅仅包括林权流转的微观信息，如当地林权流转的面积、数量、价格等基本统计信息，还应该包括对林权流转未来价格、趋势的宏观指导。

　　一、“四位一体”的林权流转价值取向

　　在集体林权制度主体改革完成之后，为进一步巩固改革成果，促进林业发展，政府推出了以林权流转为重点的集体林权配套改革。2008年，中共中央、国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》明确要求：“规范林地、林木流转。在依法、自愿、有偿的前提下，林地承包经营权人可采取多种方式流转林地经营权和林木所有权”。截至目前，规范森林资源流转全国性法律规范尚未出台。各主要林业省份相继开始了林权流转的制度研究和实践探索。任何制度的设立都有其基本的价值取向。价值取向是指为满足某方面的特殊需要而在所有的价值中进行的取舍。因此，在制定林权流转制度时，首先需明确林权流转的价值取向。按林业的社会属性和自然属性，这里将林权流转的价值取向分为：经济价值、社会价值、生态价值和文化价值。

　　1．经济价值是林权流转的外部驱动

　　在经过分山到户、明晰产权后。广大林农成了林业经营的主体。然而，一直以来林业经营分散、效益低下的局面并没有真正改善。同时，随着工商业的快速发展和农村劳动力流转的加快，林农在非林产业获得的收入大为增加，而林地经营的收入增长缓慢，林业经营的经济价值并未充分显现。然而，传统的生产观念和林农对林地的依赖，加之外出务工专业技能的限制，在广大的农村和山区，林农依然对林地经营寄予厚望。因此，经济价值催生了林农林权流转的意愿。

　　长期以来，林业产业一直是农村经济的重要组成部分，林业经营也是农民获得收入的主要来源。经过集体林权制度改革后，林农拥有排他性的林地使用权和对附属于林地之上的林木拥有所有权、经营权、收益权、处置权及法律规定的连带权利。林农成为了林业经营的真正主体。可以选择林权流转来获取更大的经济收益。相比林农的分散经营，林权流转可以集中林业资源，实现规模经营，提高劳动生产率，增加经营效益。另一反面，林权流转可以优化林业生产要素的配置。便于林业技术的推广，提高资本的使用效率，进而促进林业生产，提升经济价值。因此，在市场经济条件下，解决林业生产比较利益低下，提升林业经营的经济价值是林权流转的外部驱动。

　　2．社会价值是林权流转的内在要求

　　林业不只单纯地具备经济属性，还富有社会属性，是一项社会事业。因此，制定林权流转政策时不能单纯地考虑其经济价值，还得着眼于其社会价值。随着小康社会建设的深入发展，农村发展和农民增收问题愈来愈受到党和国家的重视。林区是中国农村的重要区域，林农是中国农民的重要组成部分，其发展关系到国家发展的方方面面。因此。包括林权流转在内的农村政策的制定不仅仅在于经济价值的提升。更是关系到农村社会发展、城乡一体化等国家发展大局面，具有重大的社会意义。因此，可以说社会价值是林权流转的内在要求。是社会全面可持续发展的必然选择。

　　如果说林权流转的外部驱动是经济行为导致的。那么社会价值则是林权流转的内在要求。林权流转制度作为新时期农村发展的一项重要政策和实施指南是特色社会主义制度在农村的贯彻，是国家层面的战略考虑。不能简单归结于经济发展的必须，而是统筹城乡发展的社会大事件，是特色社会主义农村建设的内在要求。它的价值取向始终指向中国特色社会主义现代化：林权流转本身不是单纯的林业发展问题，实质上是国家对农村社会全面发展的重要着力点；林权流转的目的不是简单地发展林业经济，促进林农收入增加，更为关键的是基于农村现实情况的社会主义改造，是国家全面发展的重要组成部分。因此，在制定林权流转政策时应不局限于林业问题，不囿于经济发展，应着眼于社会发展全局，才能把握林权流转的本质和价值。方可避免政策实施过程中的短视问题。因此，林权流转是关系到方方面面的社会问题，其价值取向应始终不脱离社会价值。

　　3．生态价值是林权流转的长远追求

　　在林业发展的初期，一味追求林业的经济价值，滥砍滥伐、侵占林地，极大地破坏了森林资源，生态功能退化，自然灾害频发，造成了巨大的经济社会损失。当前，《森林法》规定用材林、经济林、薪炭林以及国务院规定的其他的林地使用权可以依法流转，除此之外的其他森林、林木和其他林地使用权不得流转。并没有明确规定生态公益林能否流转。即使能够流转也应保证其用途不能改变并给予相应的生态补偿。且对于用材林、经济林、薪炭林以及国务院规定的其他的林地在流转规程中也应将生态价值考虑在内。

　　林权流转过程中的生态价值是兼顾林业发展过程中经济和生态效益的需要，是林区长远发展的必需。生态价值首先表现为一种林权流转指导理念，是绿色流转，生态流转的体现，即在流转过程中不能随意破坏生态环境。不能更改林地的林业属性，防止囤地炒地现象的发生。其次更是一种发展方式，要改变过去高度依赖森林伐木业的林业发展方式，倡导林地绿色经营，充分发展循环经济和生态经济。同时，坚持林地和林木的生态功能。提供更多的社会公共服务。林权流转不能以牺牲坏境和破坏生态为代价。

　　4．文化价值是林权流转的人文情结

　　中国浩瀚的历史发展过程孕育了丰富多彩的林业文化。在广大的农村和山区，林地对于林农来说不只是谋生的工具，也是一种文化和精神依托。林业文化是在悠久的林业发展实践中总结并推广的也必须在以后的林业发展中加以重视。因此，在制定林权流转政策时必须尊重并攘括林业的文化价值。传统的林业发展往往忽视了这一点，某种程度上甚至破坏了林业的文化内涵。国家林业局2007年提出了林业发展的三大体系，即产业体系、生态体系与文化体系协调发展。在以后有的林业发展实践中，应逐步构建林业的文化体系，尊重并推广林业文化。在林权流转的过程中，文化价值首先表现为以人为本的流转理念，必须坚持自愿流转的前提，也是一种民生导向的林权流转，不能强制剥夺林农的林权，应保障流转后失地林农的生活并给予文化抚慰。其次，在林权流转过程中应倡导人们对林地、林木和林区的人文关怀，推崇森林审美意识，建设绿色家园，积极鼓励林业文化创作，形成健康向上的文化氛围，加强对林区文化建设，改善林农的文化生活水平。建设富有文化气息的和谐林区

　　二、当前林权流转价值取向存在的问题

　　1．林权流转过程中经济价值的低估

　　集体林权制度改革启动以来，各地相继开始了林权流转的实践探索，林地、林木等森林资源资产的交易行为渐趋频繁。然而在流转过程中由于缺乏科学合理的森林资源资产的评估和认定，导致林地、林木等经济价值的低估。当前。在资产评估时。很多地方大多采取简单估算的方法，甚至采取口头议价的方式，造成评估价值与实际价值相差巨大，不仅造成了集体资产的流失，也严重损害了林农的切身利益。林权流转过程中的经济价值低估某种程度上也削弱了林农流转林地、林木等森林资源的意愿，甚至打击了林农经营林业的积极性，对于林权流转和林业发展大为不利。

　　2．林权流转过程中社会价值的削弱

　　林权流转对于林业发展来说具有重要意义，然而。至今为止，国家层面尚未出台关于林权流转的法律法规。然而。对于地方来说林权流转是促进林业要素自由流动。增加林业收入的重要政策。由于国家没有明确的法律法规，而各地又具备试点的权利，导致了地方政府各自为政，开展了林权流转的实施。有的地方政府在唯GDP论的压力下。为了招商引资不惜改变林地用途，将林地进行商业开发，更有甚者通过种种方式变相地剥夺林农的林地经营权，导致了林业社会功能的退化，引发了种种林业纠纷，给林区社会发展造成了不良影响，也违背了国家推进林权流转的初衷。林权流转引发的种种社会问题正是林业社会价值削弱的直接反映。

　　3．林权流转过程中生态价值的淡化

　　长期以来，林业生产一直处于低水平、粗放经营的状态，森林生态价值并没有得到认可。上世纪80年代，由于木材需求旺盛，出现了过度采伐的局面，导致了对林业资源的极大破坏。随着集体林权制度改革的深入，一部分国有、集体所有森林资源通过流转进入了市场，由私人经营。部分经营者由于利润驱使，可能改变林地用途种植经济作物、采取过度采伐、不更新造林等竭泽而渔的经营方式，不承担造林营林的责任。一味追逐经济价值，淡化生态价值，导致森林生态功能的退化。

　　4．林权流转过程中文化价值的漠视

　　虽然林地、林木等森林资源具有巨大的文化价值，但人类长期以来一直漠视甚至破坏了森林的文化价值。长期以来形成的以物质和经济为主的林业发展理念也主导了林权流转。在林权流转过程中依然漠视了文化价值，主导者置林农对森林资源的人文情怀和森林资源本身的文化意义于不顾。颠覆了以人为本的文化价值观和森林资源可持续发展的文化理念，破坏了人与自然的和谐。有些地方林权流转过程中的强制性流转和对自然森林的随意破坏，严重剥夺了林农对于林地、林木等森林资源的文化寄托，也破坏了森林自身美的文化和文艺创作的源泉。可以说，林权流转过程中对林业文化价值的漠视短期获得了经济收益，长期却挤压了林业文化的生存空间。

　　三、完善林权流转价值取向的政策建议

　　1．完善森林资产评估制度，科学合理认定经济价值

　　要合理认定林地、林木等森林资产的经济价值。必须建立完善的森林资产评估制度。当前，我国森林资产评估制度较不健全，对于森林等资源经济价值的认定较不准确。为此，要加快组建森林资产评估机构，制定森林资产评估章程。培养森林资产评估专业人才，规范森林资产评估流程，规范森林资产流转行为。需要进行流转的森林资源资产应由经国家认定的具备专业资质的森林资源资产评估机构进行，按森林资源的实物量进行经济价值的认定。为避免森林资产经济价值的低估，应遵循以林业资源实物为评估基础，综合考虑森林资源的自然条件和市场价值，并结合现实环境对森林资产做出合理的预期。同时，为减少人为的对森林资产的低估，应保证评估机构的中立和规范操作。

　　2．制定林权流转法律制度，从全局高度界定社会价值

　　当前的林权流转政策大多是基于各地的实际情况和以当地的利益为出发点而制定的，不利于林业资源的整体配置，容易孤立林业的社会价值。目前，我国尚未制定全国性的林权流转法律制度。各地各自为政的现象突出。而林业的社会价值是居于整体社会和全体国民的，地方政府往往只是顾及本地区的利益。对于林权流转的社会价值的实现较为不利。当前。以明晰产权为主体集体林权制度已经完成。继续推动以林权流转为重点的配套改革对于社会发展具有重大意义，关系到广大林区和林农的切身利益，也事关全面建设小康社会。因此，国家层面应抓紧制定全国性的林权流转法律法规，明确林权流转的方式方法，规范林权流转行为。界定林权流转中的社会价值，促进林业全面发展。

　　3．强化林权流转政府监管。以行政力量保障生态价值

　　在林权流转过程中不能将保障林业的生态功能寄希望于市场和私人经营者，而应依靠于行政力量。私人经营者作为理性经济人视经济利益为一切，较少关注生态价值。同时，对于公益林的流转应慎之又慎，应有明确的法律依据，公益林的流转应在不改变公益属性和林地用途的基础上进行。并基于实际给予生态补偿。对于需要流转的森林资源政府应进行严格监管，加强对林权流转的申报和审核，建立林权流转的合同管理和登记备案制度。加强林权流转的监督检查，从源头上制止流转过程中生态价值的削弱，运用政府行政力量保障林权流转过程中及之后生态价值的发挥。

　　4．注重林权流转文化建设，以人文关怀推广文化价值

　　林权流转过程中流转的不只是林地、林木等森林资源，还应注重林业文化的传承。长期以来，林农对森林资源倾注了大量的心血，寄托了祖祖辈辈的感情，森林资源对于他们不只是经济财产，更是一种文化表达。同时，在漫长的林业发展过程中也形成了丰富多彩的林业文化，森林资源已融入人们的精神生活中。因此，在林权流转过程中应充分倾听和尊重林农的文化诉求，深入挖掘和宣传森林资源自身的文化，给予失地林农足够的人文关怀。支持以森林资源为依托的文化创作。同时，各级组织应从林权流转的收益中拿出部分资金来支持当地的文化建设，建立农民书屋，开展形式多样的文体活动，丰富和提高林农的文化生活，促进林区的文化建设，彰显林业的文化价值。

　　一、林权流转相关制度的建设与发展

　　早在1995年，《林业经济体制改革总体纲要》中就明确规定：允许通过招标、拍卖、租赁、抵押、委托经营等形式，使森林资源资产变现，实现林木商品化经营。1998年修订的《森林法》规定：用材林、经济林、薪炭林的林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地。2002年新修订的《农村土地承包法》规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。2003年国务院制定的《关于加快林业发展的决定》中明确提出要加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转。2008年国务院制定的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》也规定在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。由此看来，政府为推动林权流转制定了一系列的鼓励政策，但是到目前为止，我国还没有出台全国性的林权流转的具体操作和实施细则，因此国家层面的林权流转审核制度也没有建立起来，当前森林资源流转的主要依据就是《森林法》和《农村土地承包法》中的相关规定。但是各个地方在规范林权流转的实践中，也总结了很多经验，部分省份还制定了本省范围内的森林资源流转条例，充分发挥政府在林权流转中的监管作用。如江西省于2004年9月制定了《江西省森林资源转让条例》，福建省也于2005年9月对《福建省森林资源流转条例》进行了修订。

　　二、完善林权流转审核制度的对策与思路

　　林权流转审核制度的建立和完善是一个复杂的系统工程，当前我国林权流转的现实迫切要求政府必须加强和完善对林权流转的监督与审核。因此政府必须完善相关制度建设，增加制度供给，满足林业经济发展中的制度需求。

　　1、加强林权流转审核制度建设

　　要在明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权的基础上，制定和完善相关制度，加强林权流转监管，推动林权合理、有序流转。现有的林权流转制度已经不能适应新时期林业经济发展的要求，应该尽快制定全国范围内的《林权流转管理办法》，以适应新形势的需要。在《林权流转管理办法》中首先就要明确林权流转审核的主体与客体，明确政府在林权流转审核中的主体地位，同时也要明确审核的内容，即林权流转申请审核、林权流转合同审核以及林权变更登记。各地方省市也要根据本地林业经济发展的实际情况和国家《林权流转管理办法》，制定本地区的《林权流转实施细则(操作办法)》，细化林权流转管理办法中的相关条例，形成国家、省、市、县四级林权流转管理办法，全方位保障林权流转的顺利实现。

　　逐步完善承包和流转的法律制度。对受让人的投资能力、从事林业生产的技术经验等要进行规范，防止无能力及无心从事林地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利。限制出租、转包、转让的最低林地面积。如果不对林地流转面积进行最低限制，会导致林地碎化，不利于林地规模经营和林业产业化的发展趋势。

　　2、强化政府在林权流转审核中的职责

　　在市场经济条件下，需正确处理政府计划和市场在不同地区、不同时期、不同阶段、不同层次中各自应发挥的作用，使林业经济在资源配置方式上更趋合理性，使相互补充协调的资源配置方式在林业生态建设规划、引导与培育市场、科技兴林等方面发挥积极作用，促进林业发展。林权流转涉及面广，需要政府的大力支持和有关部门的密切配合。如何在政府的宏观调控下实现森林、林木、林地资源的市场化配置，是一个涉及经济发展、社会稳定和生态效益发挥的复杂问题。要实现森林资源的合理、有序、规范流转，政府应强化自身职责，充分发挥在林业经济发展中的调控作用。林权流转是对现有农村生产关系适应新时期农村生产力发展要求的局部调整，是对农村基本经营制度的进一步完善，这给林业工作提出许多新的要求，各级林业主管部门应切实转变职能，加强对林权流转的管理。啊在林权流转审核的过程中，林业主管部门要强化自身职责，严格按照相关制度条例对林权流转进行监管，从多个层面严格管理林权流转过程，既要为林权流转的顺利通畅创造良好的政策环境，提供优良的公共服务，又要严格规范林权流转的秩序，从而使林权流转通畅而有序。

　　3、建立林权流转审核体系

　　(1)完善林权流转申请制度

　　集体林权流转必须向负责审批的县级以上林业主管部门提出申请，按照要求提供完整的申请材料，林业主管部门必须对提交的申请材料的真实性进行核实。对拟流转的森林资源都要再次进行实地勘察调查，并张榜公示30天。公告期满无异议的，受理流转申请的林业主管部门应当作出是否同意或者批准的决定，并书面通知申请人。对公告期内有异议的，由受理流转申请的林业主管部门进行复核后，再按有关规定办理。认真审查村民会议尤其是村民代表会议有没有弄虚作假现象，推选村民代表有没有会议记录。

　　(2)规范林权流转合同管理

　　林权流转必须签订流转合同，加强对林权流转的规范化管理。林权流转合同是提高合同履约率的保障，其关键是防止违约或者减少违约以及由此产生的各种成本，目同时对林权流转进行合同管理可以在一定程度上保障林农利益。集体森林资源的流转合同应当报同意或者批准流转该森林资源的县级以上人民政府林业主管部门备案。林业主管部门对合同是否规范，合同是否公平合理，是否有不规范不合法的条款存在，价格是否合理等都要进行严格的审核。林权流转合同的内容由流转双方约定，一般包括下列内容：流转双方的名称(姓名)和住所；流转的森林资源的林地类型、坐落位置、面积及四至界线、林种、树种、林龄、蓄积量等；流转价款和支付方式；流转期限及起止时间；森林防火和病虫害防治责任；合同期满时森林资源存量的处理；违约责任；解决争议的方法等。嘲省级林业主管部门应制订林权流转合同的示范文本，供林权流转当事人在订立合同时参考。

　　(3)建立产权变更登记制度

　　林权权属明晰是林权流转的前提和基础，权属不清或者存在争议的林权不得流转。林权证是一种财产权利证书，林权证在林权流转过程中的作用十分重要，只有以林权证为基础，做到出让方凭林权证流转，受让方及时办理林权登记，才能保证林权流转合法、有效、安全。对权属已经合理流转，且流转受让人已提出登记申请的，要及时受理，认真审查流转合同，符合条件的要及时办理变更登记；对流转合同虽有不规范和不完善，但没有损害集体利益，且流转受让人已实际作了大量投入，通过协商加以完善和规范后，办理林权登记手续。登记机关依法应当公开登记档案，并接受公众查询，使交易中的受让方能清楚了解出让方林权的真实性与合法性，进而放心地进行交易。

　　一、林地流转的风险表征

　　随着社会主义市场经济体制的确立和经济全球化进程的加快，林业市场化已成为我国林业和林区经济与社会发展的客观要求和鲜明特征，但是随着我国城镇化的推进、人地矛盾的突出以及林木生产周期长。林地市场的不确定性等因素，林地流转存在着诸多风险。下面我们从生态风险、经济风险和社会风险3个方面来进行分析。

　　1．生态风险

　　林权改革后山林化为小块确权，由于森林资源具有生产经营周期长、资本长期沉淀等特征，林农不具备大规模投入的经济实力，即使有一定的投资能力，森林经营的成本也很高，所以部分林农将林地经营权集中交给了林地经营公司。林地集中经营的生态风险主要表现在：第一，林木结构单一。经营者为了提高经营效率，会使得区域林地中树种结构单一，这样林地生物多样性降低。第二，局部或微域的气候异常。造林公司在利益的驱动下可能会不顾生态环境的保护。从而使得整个林地生态系统的多元性层次遭到破坏，森林生态系统内能流、气流和信息流的交换降低，导致局部和微域的气候异常。第三，生态环境恶化。造林公司对林地的掠夺性开发会导致林地产出下降，地区抗灾能力差，滑坡、泥石流等自然灾害频发，给生态环境带来巨大的压力，如某林业公司在湖北J市的毁林事件。超过林地承载能力的掠夺式开发还会使森林植被遭到破坏，土壤肥力逐年下降，土地的抗蚀能力降低，区域水土流失程度加剧和面积扩大。

　　2．经济风险

　　众所周知，我国之所以要实施集体林权改革，目的之一就是试图通过林权制度变革，达到提升林业产出。进而提高农民收入促进农村社会经济发展的目标。在集体林权改之前，和耕地相比，由于林地并没有直接关系到农民的“吃饭”问题，再加上山区普遍的封闭落后及信息不通畅，林地价值很低，致使农民普遍认为“山场不值钱”。大家对集体林权改革中的产权制度安排不太关注。而集体林改后至今。由于山场持续升值。农民对林地林权的价值认知也发生了根本的变化，他们对林地林权的态度也从过去的不关注到强烈关注。

　　政府政策性的减税让利不仅使得农民经营林地的利润收入大为增加。而且改变了社会各界对林地经营的利益预期，促使社会资本包括各类投机性资本纷纷向林产业集中，有的地方甚至出现了炒作林地之风。林业资本聚集的结果，自然就导致了集体林权的迅速升值。费孝通在研究上个世纪30年代的苏南“江村”时曾经注意到，城镇资本对乡村投资的结果就是使得农民失去土地的所有权(费孝通，2001)。虽然外来资本的涌入以及林业经营主体的多元化，可以为林业发展带来充沛的资金，进而提高林业的规模化和集约化经营水平，但是也会导致广大农民失地失山。特别是外来强势非农业资本的介入，很容易把脆弱的农村资本排斥在外，阿马蒂亚·森认为。“社会排斥思想的真正意义在于强调了其关系特征所引起的能力剥夺以及贫困”(阿马蒂亚·森。2005)，“贫困虽然表现为收入低，但是其根本原因是获得收入的能力的剥夺(capability deprivation)和机会的丧失”(沈小波等，2005)。中国大部分林区，特别是山区林区，林地是大多数林农的主要生存来源，广大林农由于自身的非农经营能力较弱，非农就业难度较大，农村劳动力转移难以稳定，在缺少社会保障的情况下，一旦林地被剥夺，林农的生存风险将很难化解。林业企业建立产业基地，无论是采取哪种经营模式，其背后都有当地政府甚至更高层面的政府参与。政府能否在林地流转中实行有效监管，是林农的利益能否得到保障的关键所在。

　　3．社会风险

　　林地流转制度是在较高制度成本下形成、维持和强化的，涉及到林农群体、造林公司以及乡村精英(权势)的阶层利益。由于林农缺乏有力的跟政府、开发商谈判的利益团体，使得在很多情况下，林地流转出去了，广大农民还不知情，最后到农民手里的，只是很少一点补偿，或者农民根本就拿不到补偿。福建省K县M村林地流转纠纷就是一个典型案例，处于弱势群体地位的农民，在农地承包经营权流转过程中并没有多少发言权。

　　由于目前村干部的身份并未纳入到国家的行政系统之中，乡村干部作为相对独立的利益主体。具有抽取林业剩余价值的内在冲动。在市场经济中利益的驱动下，他们很容易变为如杜赞奇先生所说的“盈利性经纪人”(杜赞奇，1994)。当乡村干部逐渐转变为现代意义上的盈利性经纪人后．就有可能背离公共利益的看守职责，造成基层权力的滥用，出现“经纪人统治”，他们会乘林地流转之机中饱私囊。因此，在进行经济行为决策时。村干部首要考虑的将是自身的利益。他们在权力运用方面的行为不再是非歧视性的为林农提供公共产品，而是演变为有偿有选择的交易行为，甚至是寻租行为(钱忠好，2003)。在林权流转过程中，林农处于较弱的谈判地位。而村级管理者把握着农地调控权，在土地流转过程中他们会积极介入以实现个人与组织的利益，忽视甚至践踏林农的利益。如果监督机制不健全。林地产权和利益分配的不公平将导致经济运行的扭曲，加快穷人财富向富人的转移，加剧整个社会的不公平。因此，政府应承担起林地公平合理分配的重任，建立林地流转监察机制，确保穷人与富人在林地利益分配关系中的地位平等，缓和社会财富分配不公的现象。

　　二、政府在规避林地流转风险中的作用

　　集体林权制度改革使林权分化到林农个体手中，在小农个体分化的情况下，林地流转制度要取得明显的成效，必须考虑到上文提到的生态、经济和社会三大风险，这就必然要求有外来的强大的权利资源对制度变迁的目标和过程加以引导，如果说没有这种外来权利资源的强大干预。让可以控制土地的分配和出让中获取利益的阶层自愿放弃这分权利，而把终极的排他的物权化为土地权利．公正的赋予农民是根本不可能的(管清友等，2003)。这种权利资源往往与基层管理者没有直接的利益关系，并且能够从林业整体和整个林区的发展来考虑制度的设计，中央政府应充当这一主体。针对林权流转的机理和特点，在当前市场监管的基础上。政府应强化以下监管措施。

　　1．完善森林资产评估制度，避免流转失序

　　森林资产价值的确定是森林资源流转的前提(姚世斌等，1999)，森林资源评估是公有林权流转、林权抵押等必不可少的重要环节，也是判断国有、集体森林资源流转是否规范、公有资产是否流失的主要内容。针对当前集体林权流转的新形势，不少地方已经成立了森林资产评估机构，但这些机构质量参差不齐，在实际操作中真正发挥作用的很少，并且有些评估机构技术不过关，公信力不够，甚至存在合法性问题。对此应采取以下措施：一是尽快将森林资源资产评估工作纳入国家资产评估工作体系，设立国家注册森林资源资产评估考核制度，以解决森林资源资产评估机构和评估师的资质问题；二是确立林地流转的价格标准，政府应委托相关的评估单位，依据林地生产类型、土壤肥沃程度、林产品的价值、区域人均林地面积等因素，确定区域内林地流转的基准价格，把这个基准价格作为各地林地流转的最低市场价，并根据林区经济发展和区位条件等因素的变化，定期对林区林地流转基准价进行调整。三是对各级评估人员进行培训，提高评估人员的业务素质，并引入考核制度(景谦平等，2006)，对评估人员进行定期考核，并颁发不同等级的职业资格证书，对于评估能力和素质不过关的人员吊销其证书，避免因评估人员自身的素质不高而引起流转失序。

　　2．构建信息披露平台。提高政府公共服务能力

　　信息是林地流转得以有效运行的重要基础，许多林地流转的不法行为也往往是因为林地流转信息的不对称引起的。由于信息不对称，在林地流转过程中，可能造成林地发包者与承包者之间的利益失衡，影响社会公平、公正原则以及林业资源配置的效率。

　　政府必须严格约束自身的行为，明确自己的职责。在保障林农个人产权和林权交易市场独立性的基础上，通过有效、合法、透明的方式对林权流转进行监管。一方面政府要确立信息披露标准，统一各类林权交易的术语和统计指标以及信息披露的主体和时间、内容和程序等；另一方面，要建立规范的信息披露渠道。政府应通过多种渠道定期公布林权流转的相关信息，这些信息可以是直接的林地流转的原始信息，也可以是林地流转的相关法规、政策等。把林农所需要的信息送到田间地头。使林农及时了解林权交易市场的需求、供给、价格、交易状况等，从而增强他们与承包方谈判的能力。

　　3．建立有效的保障体系。保护林农权益

　　林农的权益不仅包括生存权，也包括话语权。在林权流转过程中，政府不仅要构建林农的社会保障体系，还要培育林农的权益维护组织。农民在漫长的历史长河中，积淀了对土地的深深眷恋，他们把土地当作命根子(谭日辉等，2005)，目前，由于全面、正式的农村社会保障体系尚没有确立，林地仍然担负着林农特别是山区林农最基本的生活保障功能。在广大的林区，农民失去了林地，就失去了赖以生存的依靠，对于广大林农来说，土地的社会保障功能强于生产功能(许月明，2006)。构建一个城乡统筹的社会保障体系，是解决林业劳动者与基层政府、造林企业主之间的矛盾，保障林农生存权的重要举措之一。构建林农社会保障体系，一是要多渠道筹集社会保障基金。可以通过政府的财政支持、林地使用权流转的部分所得、村集体补助、林农个人缴纳等多渠道筹集社会保障资金：二是建立符合林区情况的多层次的社会保障体系。不同的林区可以根据各自的经济发展水平，建立起符合当地实际的、标准不同的社会保障体系；三是加快林农社会保障的立法建设，为林农社会保障提供法律支持。不同的林区可根据本林区发展的需要出台相应的地方性法规。以促进林农社会保障体系的建立和完善。

　　同时，要培育林业协会，保障林农话语权。对林农而言，细碎化的林地使他们在竞争中处于弱势地位，把分散的和缺乏有机联系的林农组织起来显得非常必要。联合体不仅扩大了林地面积，平摊了交易成本，更为重要的是增加了单个林农的话语权(戴星翼等，2006)，增强了他们在交易谈判桌上与强势资本讨价还价的能力。因此，政府应积极培育林业协会，增强它们在林权流转中的功能。

　　4．做好林地流转的后续监管，提高林地使用效率

　　集体森林资源不仅是可经营的社会资产，也是自然资源的重要组成部分，无论是人工林还是天然林，商品林还是生态公益林。抑或是组成森林的各类动植物、微生物及其依附的各类林地及形成的生态、景观、文化等资源都是有价值的。因此，政府应对流转后的林权进行严格的监管，确保林地的使用效率和森林资源的可持续发展。政府一方面要加强流转后林地土壤肥力的保护、林业基础设施的建设和维护，相邻林地的四至和界址的管理和维护。另一方面还要对流转后的林地使用进行监督和管理，重点监督林地流转后林地用途是否按林地使用总体规划要求和林地流转合同约定的用途进行开发与使用。随着工业化和城镇化进程的加快，擅自改变林地用途的事件时有发生。在人口增加和城乡居民生活水平不断提高的情况下，社会对林产品的需求将呈刚性增长，同时由于全球气候变暖，林地的生态效应显得尤为突出，这就要求今后我国必须保持必要数量的林地。由于林权转让监管不力，林转后的林地除了大部分仍为林业用地外，还有部分用于农业以及二三产业中。因此，政府应努力做好林地流转的后续监管，严格控制改变林地用途的行为。