生态补偿

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生态补偿(Ecological Compensation)

　　生态补偿是指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式，转移到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体的过程。^[1]

　　生态补偿，一般是指“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力”，或对社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲、补偿作用。生态补偿可理解为环境保护的经济手段，是外部成本内部化的机制，包括利益驱动、激励和协调机制等涵义。^[2]

　　①要立法：不仅是补偿法，首先是生态保护法

　　②要有专项资金

　　③要有执行机制

　　通常来说，生态补偿是经济性的。从经济上讲，必须在自然资源的价值中，充分考虑自然资源的固有利用价值与生态环境价值，以及治理环境污染和生态破坏的劳动投人。确定生态补偿费的标准很大程度上决定生态服务功能能否度量和如何度量。比如有人认为生态补偿的评估要以农民损失的生产资料——耕地的使用权地价来计算，假如移民后可获得同等新土地使用权也可不再补偿。以耕地的使用权地价计算耕地生态价值的方法存在片面性。

　　耕地永久性消失的生态补偿的真实费用的组成应当反映三个方面的指数：耕地的使用权地价（耕地的农作物生产当量），耕地作为农用地转为城镇国有土地或建设用地的土地增殖价值（基于土地使用权有偿使用的市场价值），和土地资源生态服务功能的生态价值。而每一方面的利益都有所属的具体的利益主体。

　　以农民丧失生产资料为例，伴随农民作为土地资源使用权人失去生产资料，同时发生的利益关系还有：集体或国家（在土地征用的条件下）作为土地所有人丧失或取得土地资源用途转化（农用地用途转换或农用地向非农用地转换）的增殖（或减量）价值，以及国家作为土地生态客体利益代理人丧失或取得土地生态效益。我国现行的土地征用补偿标准在市场对土地的全面价值（ 经济和生态）认定方面存在严重落差。切实保护耕地的重要措施，首先必须将耕地永久消失的补偿标准诚实与用途转移后的土地价值相适应，减少农用地与建设用地的土地价值落差，其次还要考虑耕地的生态价值，尤其在耕地的土地用途发生质的转化（如转化为建设用地）的时候。耕地用途转化的生态补偿标准的例子反映出合理把握生态补偿方式和标准的客观尺度是非常重要的。在资源经济补偿、资源生态补偿和区域生态补偿中，惟资源生态属性标准能够量化生态补偿的限度。它又可以被设定成三个方面的资源生态属性标准，即资源经济生产力标准（第二性生产力标准）、资源生态生命力标准（ 第一性生产力标准）和生态系统区域安全标准。一种标准对应一个类型的生态补偿限度。

　　我国目前主要有四种贯彻生态补偿的形式：

　　(1)政策补偿

　　即中央政府对省级政府、省级政府对市级政府的权力和机会补偿。受补偿者在授权的权限内，利用制订政策的优先权和优惠待遇，制订一系列创新性的政策，促进发展并筹集资金。利用制度资源和政策资源进行补偿是十分重要，尤其是在资金十分贫乏，经济十分薄弱情形中更为重要，“ 给政策，就是一种补偿”。

　　(2)资金补偿

　　这是最常见的补偿实践也是最迫切的补偿需求。资金补偿常见的形式有补偿金、赠款、减免税收、退税、信用担保的贷款、补贴、财政转移支付、贴息和加速折旧等。

　　(3)实物补偿

　　即补偿者运用物质、劳力和土地等进行补偿，解决受补偿者部分的生产要素和生活要素，改善受补偿者的生活状况，增强生产能力。

　　(4)智力补偿

　　即补偿者开展智力服务，提供无偿技术咨询和指导，培养受补偿地区或群体的技术人才和管理人才，输送各类专业人才，提高受补偿者生产技能、技术含量和管理组织水平。由于生态补偿的发生存在区域差别，因此从补偿接受方的便利考虑，以资金补偿最为灵活方便、受欢迎。

　　(1)生态补偿费与生态补偿税。从一般意义上说，税和费都是政府取得财政收入的形式。税收是政府为了实现其职能的需要，凭借歧治权力，按照一定的标准强制无偿地取得财政收入的一种形式，具有强制性、无偿性、固定性特征。对于某些公共产品、公共服务成本的补偿，有时不适合采用征税力式，政府便采fH较为便利和灵活有效的收费方式，作为调节经济活动的必要补充。它包括使用费和规费两种。

　　(2)生态补偿保证金制度。1977年，美国国会通过的《露天矿矿区土地管理及复垦条例》(SMCRA)。根据SMCRA，任何一个企业进行露天矿的开采，都必须得到有关机构颁发的许可证：矿区开采实行复垦抵押金制度，未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦；采矿企业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金，用于SMCRA实施前老矿区土地的恢复和复垦。英国1995年出台的环境保护法，德国的联邦矿产法。等也都作了类似的规定。

　　(3)财政补贴制度。政府财政预算外资金来源主要包括排污费、资源使用费等。对于保护生态环境的行动进行补偿时，“积极补贴”的资金最好是尽可能地来自对进行非可持续性活动的税收。根据国际的经验，这种形式的补贴经常应用在能源部门。其做法是对使用矿物燃料的企业征收较高税收，用这部分收入来补贴不使用矿物燃料的企业。对于有利于资源保护的经济行为减免税费，如对农民减免农业税、特产税、教育附加费等等，同样可以起到鼓励正确的行为方式的作用。

　　(4)优惠信贷。小额贷款是以低息贷款的形式向有利生态环境的行为和活动提供一定的启动资金，鼓励当地人从事该行为和活动。同时，贷款又可以刺激借贷人有效地使用贷款，提高行勾的生态效率。

　　(5)交易体系。排污许可证交易市场、资源配额交易市场以及责任保险市场等是科斯定理在实践中的主要应用。

　　(6)国内外基金。建立生态补偿基金是由政府、非政府、机构或个人拿出资金支持生态保护行为或项目，它要求的只是一个有效的地方财政管理体系。由丁受国家的财政体系影响较小，因此其操作比较容易。捐款是国际环境非政府机构经常使用的补偿手段。一般是一个人或机构通过非政府机构用捐款的形式购买生物多样性或湿地环境，是不需要偿还的。由于这种形式的资金是有限的，因此更适宜用于贫困地区。

　　1．庇古手段与外部性的补偿

　　资源与环境经济学认为，引起资源不合理的开发利用以及环境污染破坏的一个重要原凼是外部性。

　　外部性作为一个正式的概念，最早是由马歇尔提出，庇古则区分了外部经济和外部不经济:“此问题的本质是，个人A在对个人B提供某项支付代价的劳动过程中，附带地亦对其他人提供劳务(并非同样的劳务)或损害，而不能从受益的一方取得支付，亦不能对受害的一方施以补偿。”经济学家对外部性产生的原因和解决办法有不同的认识，其中，最著名的是庇占税和科斯定理。

　　庇古认为：外部性产生的原因在于市场失灵必须通过政府干预来解决。对于正的外部影响政府应予以补贴，对于负的外部影响应处以罚款，以使外部性生产者的私人成本等于社会成本，从而提高整个社会的福利水平。但是对于政府能否有效地校正外部性，西方经济学界存在争议，就连庇古也怀疑道：“确定恰当的补助金和课税标准，实际上有很大困难。要做出一个符台科学的决定，几乎完全没有必要的材料可以作为概括”。可见，要准确确定边际外部成本十分困难。

　　2.科斯手段与产权明晰

　　科斯则认为不能将外部性问题简单地看成是市场失灵。他认为，外部性问题的实质在于双方产权界定不清，出现了行为权利和利益边界不确定的现象，从而产生了外部性问题。因此，要解决外部性问题，必须明确产权，郎确定人们是否有利用自己的财产采取某种行动并造成相应后果的权利。他提出科斯第-定理：如果产权是明晰的，同时交易费用为零，那么无论产权最初如何界定，都可以通过市场交易使资源的配置达到帕累托最优，即通过市场交易可以消除外部性。科斯进一步探讨了市场交易费用不为零的情况，并提出了科斯第二定理：当交易费用为正且较小时，可以通过合法权利的初始界定来提高资源配置效率，实现外部效应内部化，无需抛弃市场机制。

　　3.生态补偿的内涵

　　庇古和科斯手段的目的都是为了解决外部性问题，使社会成本内在化；两者在资源与环境保护领域的应用即为生态补偿手段。在产权没有明确界定的情况下，由于无法决定谁的行为妨碍了谁，谁应该受到限制，因而也就不能作出谁应该补偿谁的决定。而在界定清楚产权的基础上，即A产权相对于B产权而言，其所界定的行为权利与利益边界是十分明确、无交叉含混的，此时，若A产权丰体的行为超过了其产权所界定的行为或利益边界时，他相对于B产权而言，就是非产权主体。在这种情况下．A要么因其行为对B产权主体所造成的损害加以补偿，要幺因要求B产权主体将其产权的一部分转让(即通过市场交易重新划定产权边界)而作出补偿。只有这样的补偿才是确定的，清晰的，才是有意义的，公平的。因此，笔者认为，生态补偿应以资源产权的明确界定作为前提，在此前提下，通过体现超越产权界定边界的行为的成本，或通过市场交易体现产权转让的成本，从而引导经济主体采取成奉更低的行为方式，达到资源产权界定的最初日的：使资源和环境被适度持续地开发和利用，使经济发展与保护生态达到平衡协调。

　　第一，在资源开发利用过程对资源环境的生态功能的保护和补偿，这类的实例有国家对实施退耕还林的补偿政策等；

　　第二，对生态安全重要的区域或自然客体采取绝对保护时对利益牺牲者的补偿，如对自然保护区周围的群众为保护自然保护区而牺牲自己的财产和人参利益所进行的补偿。我国已出台的关于生态建设补偿的法律法规中，以建立森林生态效益补偿制度的法律法规最多，也最臻完善。

　　1、生态补偿制度体系建设不成熟

　　尽管我国已经出台了一系列生态补偿政策和相关法律法规，但由于没有较为统一的立法体系,并且没有针对各领域的生态补偿标准，导致全国范围内生态补偿制度体系的错综复杂和混乱。主要表现在于围绕生态补偿的基础性制度不完善，其中，最为核心的是产权制度的不健全。生态产权制度是生态补偿的依据和起点，生态产权制度的不健全，会导致后续生态补偿行动的偏向和脱轨;还表现在对于生态补偿产权的评估测算制度体系也较为落后，没有统一的量化标准，更没有针对各个生态领域的量化标准，导致监测和评估我国生态环境具体情况成为巨大难题。

　　2、生态补偿依据和标准确定难

　　从制度体系层面来说，我国没有关于生态补偿依据和标准确立的相关制度。但从生态补偿标准和依据本身来讲，其确定难度是当前困扰我国乃至全球各个国家开展生态环境补偿的巨大难题。一方面在于几乎每一个生态环境补偿项目所用的测量参数和测量背景均存在巨大差异，即使是同类型的生态环境补偿项目，也会由于地理条件的不同，无法使用统一的评估标准和依据。另- -方面，在硬件技术层面，对于生态环境的动态监测和评估技术不成熟，所转化的模型和量化数据无法成为有效依据，是制约我国生态补偿标准确定的技术难题之一。

　　3、监管体系不完善

　　监管体系的不完善，既体现在顶层设计方面，也体现在社会主体的参与程度低方面。顶层设计方面，我国缺乏系统完备的法律法规，立法保障是最强有力的政策工具，除根本大法《宪法》没有对生态补偿机制进行相关规定以外，《中华人民共和国环境保护法》也没有对生态补偿进行深入针对性的探讨和阐述。建立一套行之有效、系统完备、专业具体的生态补偿法律法规是我国生态补偿监管保障体系的重要难题。体现在社会参与层面的则是具体的生态补偿执行过程中，基层政府权责模糊，组织领导效率低下且分散，部门间、区域间条块分割明显，使得政府本身参与落实生态补偿机制的程度难以深入，进一步导致企业、社会组织甚至公民在参与生态补偿的过程当中缺乏积极性和主动性。

　　(1)制定生态友好的开发政策和规划，避免双重赤字，不能亡羊补牢

　　(2)对开发政策和规划认真执行环境影响评价

　　(3)把生态补偿放在经济建设和社会保障同等重要的地位