城市經營

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城市經營(City Management)

目錄

什麼是城市經營

  城市經營是指以城市政府為主導的多元經營主體根據城市功能對城市環境的要求,運用市場經濟手段,對以公共資源為主體的各種可經營資源進行資本化的市場運作,以實現這些資源資本在容量、結構、秩序和功能上的最大化與最優化,從而實現城市建設投入和產出的良性迴圈、城市功能的提升及促進城市社會、經濟、環境的和諧可持續發展。

城市經營的緣由和本質[1]

  關於城市經營理念產生的背景緣由,國內有多種觀點:第一種認為城市建設資金的長期短缺是城市經營最直接的動力;第二種認為全球化和城市競爭的加劇是城市經營的外在壓力;第三種認為中央政府的權力下放,為城市經營提供了可能。我們仔細分析這三種觀點,其實都是正確的,他們不過是分析問題時的角度不同。綜合來看,我們可以得出城市經營理念的合理緣由:在體制改革、中央權力下放及經濟全球化的國內、國際大背景下,城市競爭加劇,迫於城市建設資金的短缺,城市經營的理念也就應運而生。

  關於城市經營的本質,同樣存在許多觀點,但大體上可以分為兩類:第一類認為城市經營是指像經營企業一樣把城市的資源、資產資本化進行經營;第二類則認為城市經營的本質是一種以市場化軌道代替原有的單純財政安排的方式並向公眾提供公共物品和公共服務的新的城市管理模式,是一種更有利於促進人民利益實現和人的全面發展的城市政府運作模式。很明顯,第一類觀點直接源於對城市經營的緣由理解。而第二類觀點則在理解緣由背景的基礎上,將城市經營的目的提升到與人民利益相關的層面。鑒於目前對城市經營的種種誤區,筆者更傾向於第二類關於城市經營的本質理解。城市經營的目的不應該以營利性為主,不應該將城市當作普通的企業來經營,城市發展的目的在於讓城市成為人的城市,而不是物質的城市,城市發展的終極目標在於解放人、發展人。

城市經營的意義

  一、城市經營是籌集城市建設資金的一種方式

  我國城市建設資金的主要來源,過去一直是依靠政府撥款和很少的城市建設維護費,嚴重的資金短缺制約了城市基礎設施建設和城市發展,所以城市面貌難以改觀。改革開放後,不少大中城市為適應改革開放和吸收外資的需要,加快了城市建設步伐。在城市建設資金籌措上,解放思想,大膽探索,實事求是,開拓創新,通過城市土地的有償使用、土地批租,收取土地出讓金等,進而根據城市自身條件和可能,對城市現有資產,通過重組租賃轉讓抵押拍賣、冠名等經營運作方式,既盤活了城市存量資產,又籌集了城市建設資金,有效地解決了城市建設與資金短缺的矛盾,城市經營概念也就在城市近10多年實踐基礎上應運而生。顯然,城市經營是城市籌措建設資金的觀念和方式在實踐基礎上的理論提升。

  二、城市經營是城市建設的一種創新理念和發展模式

  城市經營主要是利用城市土地、設施等資產,多元籌集建設資金,促進和逐步完善城市基礎和各項服務設施建設,進而改善城市環境,增強城市功能,美化城市形象,為城市現代化發展和經濟競爭力增強創造條件。它是整合、盤活土地等城市資產,優化結構、合理利用,發揮最大效率,協調城市內部和外部空間關係的一種理念;是在市場經濟條件下,建設發展城市在觀念和運作上的大轉變和大提高;也是從城市生產力載體、資本載體、系統載體的本質出發,進行城市整體運作,使城市在運行中提高效率,增強聚集和擴散功能,協調城鄉關係的一種發展模式。

  三、城市經營是一種管理制度改革和機制創新

  城市經營是在市場經濟條件下,對城市發展規劃、城市建設和城市管理的機制創新。它以城市物質文明和精神文明建設和城市建設質量提高為目標,通過對城市土地、基礎和服務設施的市場化運作和管理服務,以經營方式核算管理成本,推行“以城養城,以城管城”的機制,推進社會化管理機制創新,從而實現城市資源合理配置,良性運作和高效使用,達到城市建設和城市經濟發展互動共進。顯然城市經營是促進城市經濟發展、效益提高和產業結構升級的不可或缺的重要補充。

  四、城市經營是城市政府職能轉換的一種體現

  正是由於城市經營是在市場經濟條件下的機制創新,它需要城市政府職能的真正轉換。包括城市政府機構改革和制度創新到位;政策、法規的修訂,完善和配套到位;政府工作人員的觀念轉換;以及城市規劃、建設、管理、服務一體化管理到位,才能達到預期目標。只有在城市政府職能真正轉換的條件下,城市經營才不至於“扭曲”和“變味”。

  隨著城市現代化的發展,科學技術的日新月異,經營城市的內涵和外延將不斷豐富和擴大,經營城市的理念將貫穿到城市規劃、建設和管理的全過程。經營城市,既要經營土地、水、礦產、基礎設施等已被開發的傳統有形資源,又要重視經營信息、網路、品牌、文化、知識等還未被充分開發利用的現代無形資源,實現從主要依賴傳統城市資源向大力開發利用現代城市資源的轉變。

  城市可經營利用的資源大多數是有限的,因此,經營城市中既要充分地開發利用資源,又要認真做好城市資源的保護,實現資源的可持續利用。經營城市不能只顧眼前,搞短期行為,尤其對不能再生的資源(如土地等)要有長遠的使用規劃,不能使城市生態用地和公益用地被房地產商侵占。城市要走出一條經營合理、良性發展的道路,必須著力於提升城市功能的戰略性經營意識,將經營城市的模式從建設資金導向型轉變為城市功能導向型。

城市經營的價值取向[1]

  城市經營理念的價值取向問題是哲學研究中的一個重要理論問題,也是社會生活中一個非常現實的問題。認真思考和研究城市經營理念的價值問題,防止和避免陷入價值取向上的種種誤區,是我國在新的歷史條件下城市現代化建設和管理的一項重要任務。

  (一)城市經營的功利主義價值取向

  我國目前正處於社會的轉型期,轉型期的中國城市社會最具特征的是農業經濟工業經濟信息經濟的混合形式,“城市現代化”是其主旋律,社會運行過程中充滿了矛盾和衝突,整個社會十分關註財富的聚斂。城市經營是整合、協調其矛盾的最佳途徑。但是,由於受社會大背景的影響,在城市經營中經濟利益最大化的價值取向十分突出。

  由於我國城市化加速,城市發展的階段與西方發達國家城市所處的階段有著明顯的差異,城市的集聚效應大大強於擴散效應,人口和產業向城市的迅速集中,使得城市基礎設施等成為了制約城市發展的瓶頸。為擺脫傳統城市建設的困境,建立多元化的投融資渠道,籌集城市建設資金,以解決城市基礎設施等公共物品長期被動滯後的狀況勢在必行。在資金成為城市發展最大制約的背景下,以資金為目標導向且功利性明顯的城市經營理念使應運而生。

  以資金目標為導向的功利性城市經營,把“城市經營”的目光集中在賣土地上,且經營方式單一,即批地賣地,把城市和郊區的土地能賣的全都賣掉,以贏利作為其唯一的目標。以資金為導向的功利性城市經營往往立足於“近期發展”,而忽視了城市經營對城市功能優化與提升的作用,這是城市經營中的本末倒置。城市經營中急功近利的傾向和短視行為,破壞了城市的歷史文化和自然景觀,導致城市特色的流失和城市競爭力的下降。同時,城市經營加劇了城市間的競爭,致使在招商引資中出現了鷸蚌相爭的局面,導致城市土地等資源廉價出售,而外商則在城市間相互壓價,坐享“漁翁之利”,這不僅造成了城市資產的大量流失,而且造成了城市發展的不可持續性。

  (二)城市經營的實證主義價值取向

  實證主義總體上註重實用性與可操作性,在研究過程中儘可能去除主觀性,更側重於實際問題的解決。隨著經濟全球化進程的加快,生產力的不斷發展和城市規模的擴大,世界範圍內城市與城市之間必然面臨資金競爭、人才競爭、市場競爭、城市地位的競爭。競爭論認為,城市經營是指城市政府將市場手段和行政手段相結合,藉助市場力量將可經營性資源資本化運作,減少對可經營性公共產品的支出,降低半經營性領域公共產品的成本,使城市有限的財政資本集中投入到非經營性公共產品的生產中,從而實現政府以同樣的資金營造更好的投資環境和人居環境、提高城市競爭力之效應。因此,提高城市競爭力是目前解決城市經營的實際問題,也是城市經營的目標。在我國城市經營的實踐中,城市間競爭激烈,大連、青島等城市進行“城市經營”產生了示範效應,實質上是競爭的層次與內容有了質的變化:從資源、產業到市場空間的外在爭奪,到城市自身素質、城市吸引力、城市競爭力的競爭,形成了以城市競爭力為目標導向的大連環境經營模式和青島產品經營模式。因此,城市經營採取何種經營模式,要根據城市所處的發展階段,不同的模式之間要相互學習和借鑒,在城市經營中既要註重城市的消費性功能的建設,還要註重城市的生產性功能的建設。城市某些單個功能競爭實力的提高,並不意味著城市系統性競爭能力的整體提高;反之,亦然。

  (三)城市經營的結構功能主義價值取向

  當前,一些城市以資金為導向的功利性經營城市的思路,使城市規劃、發展和管理以及經營本身面臨著諸多的矛盾,並已構成了“當前經營城市的基本矛盾”。經營城市的目標不僅僅是為瞭解決建設資金,而是一組包括眾多經濟、社會乃至政治效益的城市經營的多目標功能體系。以功能為導向的城市經營就是要求城市政府應根據城市功能定位,按照城市環境的要求,運用市場經濟手段,對構成城市空間、城市功能和城市審美載體的各種城市資源進行資本化的市場集聚、重組和營運,以實現這些資源、資本在容量、結構、秩序和功能上的最大化與最優化,以經營城市的理念規劃城市,以經營城市的手段建設城市,以經營城市的方式管理城市,以經營城市的謀略推銷城市,從而實現城市建設投入和產出的良性迴圈和城市的可持續發展。因此,城市經營除考慮經濟效益外,還必須兼顧生態、環境、文化、社會福利等眾多方面,缺一不可。城市經營就是要經營城市環境,不斷增強和優化城市功能。

  (四)城市經營的人本主義價值取向

  城市作為一個永續發展的地域空間,是經濟、文化、生態、人口等因素的綜合產物,其中人是主體,環境是條件,經濟是支柱。

城市經營的風險[2]

  一、城市經營風險的影響因素

  1.城市經營風險的社會影響因素

  (1)城市經營政府因素

  由上文城市經營的定義可知城市經營主體不僅包括政府,而且包括社會中介組織、企業和廣大市民等,呈現出一種多元化的經營主體結構。政府作為公共品的供應者,在城市經營中居於主導地位,其職能主要是找準城市定位與制定戰略規劃、建立城市經營機制與完善法規體系、做好城市經營的組織協調和配套服務工作、樹立城市形象與搞好城市營銷;至於城市經營的具體運作,應由社會中介組織、企業和廣大市民承擔。然而,在城市經營的實踐中:政府直接以市場主體的角色參與城市經營的具體運作過程中,大有變城市為公營企業的趨勢。這可能導致如下風險:其一,市場作用失靈風險。政府不僅是市場規則的制定者,而且是市場秩序的監管者,現在又要以市場主體的身份從事經營活動,等於立法者既兼裁判員又兼運動員,這必然造成市場規則缺乏權威性和公正性。其二,政治“創租”風險。根據布坎南公共選擇理論,政府行政權力的擴張會導致政府官員謀求個人利益的最大化,滋生腐敗現象。其三,有可能造成政府職能“缺位”風險。當前我國正處於社會轉型的關鍵時期,政府應該承擔更多的社會經濟管理職能。如果政府將很大精力放在城市經營具體事務的處理上,則許多政府分內該管的事情反而得不到解決。

  (2)城市經營企業因素

  企業作為城市經營主體之一,它的形成過程是其投資者按一系列審批程式形成具有法人資格的經濟實體的投資過程。企業的經營者要通過對其資產的直接運營來實現企業利潤的最大化目標。企業利潤最大化目標使得企業有強烈的利潤追逐行為。而作為經濟載體的城市不是一個以營利為目標的經濟實體,城市政府不可能靠運營其資產來獲得利潤的收入,而是提供服務使企業獲得良好的運作環境。因此,企業與城市組織的差異性可能導致如下的城市經營風險:其一,城市經營目標偏離的風險。企業的目標是最大化的盈利,這與城市經營的最終目標是不一致的;其二,導致企業自身經營風險的加大。城市經營是一種全新的城市建設與管理的理念,城市政府善處於一種嘗試摸索的階段,而對於企業來說更缺少相關經營的經驗,加之政府與企業之間的信息不對稱,企業對城市經營中公共設施的投資風險缺少明確的把握,所以,企業不敢冒然投資。

  2.城市經營風險的經濟影響因素

  (1)城市經營資產因素

  城市資產包括,1、城市有形資產:城市土地,尤其是對城市中的閑散土地,廢棄土地進行開發利用和升值,對已使用的土地進行再開發再升值;城市基礎設施,如道路、橋、飛機場、火車站、汽車站、地下管網等;城市公共產品,如水、電、氣等。2、城市無形資產:城市形象、城市知名度、城市品牌、城市投資軟環境(法規,政策、辦事效率等)。城市經營,必然涉及委托代理問題。在城市經營過程中,政府是委托人,企業是代理人。根據委托代理理論,代理人信息多於委托人,而委托人有效監督代理人的行為需要付出成本。正是因為成本因素的存在,在城市經營過程中,企業利用多於政府的信息,往往以消耗資產為手段,來達到利潤最大化目的,而不註重對資產的保值增值。這樣必將會導致城市資產面臨貶值的風險。

  (2)城市經營資金因素

  政府用於固有資產的投入相對於城市發展建設的需求來說是只能算是小筆投入,龐大的城市基礎設施建設需要政府及企業等經營主體投入巨額的資金,顯然僅靠自身的資金是遠遠不夠的。因此,舉債建設、負債經營在城市經營中是往往不可避免,政府及經營主體通常的做法是利用政府的特殊地位,以城市資產存量為依托,通過多種途徑向金融機構借款,或者擴大市政公用設施建設債券的發行規模,吸納社會資金用於基礎設施建設。這種不計成本的舉債行為極易形成政府巨額的負債,從而無力償還,留給下屆政府。可想而知,這種滾雪球式的負債對於城市未來經濟發展來說後患無窮,極易導致城市經營的債務風險。

   (3)城市經營市場因素

  在城市經營中,城市資產由按照市場運作的經營主體來經營,城市經營主體能否在市場運作中不斷實現城市建設投入產出的良性迴圈和城市產品的功能升級,並兼顧城市可持續發展的利益,所有這一切都具有波動性和不確定性。因此,其市場風險是客觀存在的。由於城市資產的固有壟斷性和公共產品屬性,註定了這類資產的投入數額巨大、直接投資回報率偏低、投資期偏長,而市場是風雲變幻的,一旦市場突變,經營主體經營失誤,極易導致經營主體經營困難。對於經營主體來說,經營失誤至多是企業破產,而對於城市來說,城市經營項目的失誤必然會嚴重影響城市居民的生活,滯後城市整體規劃的進程。

   3.城市經營風險的環境影響因素

  (1)城市經營資源因素

  這裡所提及的資源主要是指不可再生的自然資源,如土地、礦產資源等。眾所周知,現時許多城市的財政都是吃飯財政,除了人頭費和現有設施維護之外,經費所剩無幾。政府要大興建設,最大的困擾是資金缺少,尤其是在建設項目件數越來越多、規模越來越大的新形勢下,這種矛盾越發突出。城市經營的出現,使矛頭迅速轉向了經營城市的資源。但實際上,許多地方政府歪曲了城市經營的理念,為了追求政績,不惜一切代價,大搞特搞城市基礎設施建設以顯示城市經營的成果,建好後只收費而疏於經營維護,不收費的項目更是任其荒廢,殊不知對於城市來說,諸如土地一類的資源都具有稀缺性,其外延式供給更是有限。如果不從根本上轉變城市資源經營理念,必然會產生城市資源枯竭的風險。

  (2)城市經營生態因素

  在競爭日益激烈的國際國內背景中,生態環境對經濟社會要素集聚、放大的效應愈發體現出來,尤其對於至關城市功能提升的高新技術、生產性服務業,優美和諧的生態環境已經成為競爭中取勝的絕對性要素,從這種意義上看,生態環境已經成為城市經營中值得高度關註的戰略性資源。但是,很多城市為追求經濟效益,不惜以環境污染為代價,大量排放污水、廢氣,肆意砍伐森林,給生態環境造成了巨大的壓力。長此下去,生態環境嚴重破壞的風險必定難以避免。

  二、城市經營風險防範的對策

  1.城市經營風險防範對策的類型

  城市經營風險的防範對策主要有規避、控制、承受、轉移、對抗等。

  規避,這是較常採用的一種方法,對風險採取躲閃,迴避,放棄等方法,以降低或消除風險的侵害,減少或避免損失,這種方法簡單易行,安全可靠。

  控制,控制是有針對性的採取防範,保全和應急措施,對城市風險進行控制,盡最大限度消除和減少經營風險可能帶來的損失,這是一種主動積極的風險管理方法,可用於經營風險發生之前或發生之時,但經營風險控制受到技術條件、成本費用、管理水平等的限制,並非所有的經營風險都能採用。

  承受。承受是對風險管理全局考慮所做出的局部犧牲,是被動的措施,往往由於對某項經營風險無法迴避,或由於盈利的目的而需要冒險,所自願的承擔風險及其損失後果的方法。

  轉移。轉移是採取各種方法將經營風險全部或部分轉嫁,推卸出去,使風險的承受者由一個城市變成多個城市,從而相對消除和減少城市的風險損失。

  對抗。對抗是對經營風險主動出擊,破壞風險源或改變風險的作用方法,釋放風險因素蘊含的能量,意圖減少風險對城市經營活動的影響和損失,對抗是城市經營風險策略中的強硬措施,具有較強的技術難度,其本身也要冒很大的風險,如失敗可能會遭受更嚴重的損失,如果成功則會獲得較大的效益。

  城市經營和理性人一樣,一般都不願意冒風險,而針對目前可能導致國內城市經營風險的影響因素採取主動的防範措施,可以有效的降低風險的可能性,減少風險損失。

  2.我國城市經營風險防範的相關對策

  (1)樹立科學的城市經營價值觀

  在這方面,大連的城市經營給我們樹立了良好的榜樣,他們提倡“不求最大,但求最好”。要知道,城市經營本身只是城市管理的一種手段,其最終目標是要從城市的受眾群體的角度出發。城市受眾群體主要包括城市居民、企業、外來游客以及投資者等,可見,城市受眾群體是多元化的。城市絕不僅僅是經濟單元的單一內涵, 它還是一個社會文化和生態綜合系統。所以,城市經營雖以經營手段運作有關資源,但目標是多維度的,這種多維度又全面統轄在“以人為本”的城市經營價值觀里,體現出鮮明的城市顧客服務導向特征。為此,城市經營者應該尊重城市的歷史發展規律,對其綜合功能價值有一個非常明晰的認知和判斷,同時正確處理好經營城市與保護資源環境的關係。

  (2)找准定位,切實轉變政府職能

  城市政府是城市首腦,也是城市經營的主導者,擔負著管理與建設城市、推進城市發展的行政職能。因此,只有合理界定和明晰城市政府在城市經營中的地位和職能,才能積極高效地履行職責,有效地引導、規範、推動城市經營戰略的實施。城市政府在實質上應該成為服務型政府,而作為服務型政府,必須轉變其思維模式和工作方式,要從“強勢政府”、“權力政府”、“萬能政府”的認識中解脫出來,增強“有限政府”、“責任政府”、“服務型政府”的意識。要按照政企分開政事分開、政社分開的原則,打造“服務型政府”、“法制政府”、“誠信政府”和“高效政府”。使城市真正成為交易成本低、商務機會多、投資環境優、市場秩序好的創業福地。為了實現這樣的目標,作為服務型政府,必須從根本上轉變其職能,這裡包含兩層含義:一是政府要放棄部分城市資源的經營職能,將其轉移給市場或企業;二是強化政府的巨集觀調控職能、社會保障職能和服務職能。具體來說, 需要強化的政府職能主要表現在以下幾個方面: 建立有效的市場制度、城市規劃、城市品牌形象的包裝與推廣等。

  (3)建立一套行之有效的監督機制

  一些城市經營論者稱,要將城市作為企業一樣來對待,來經管。認為國家應當建立起嚴格的城市財政破產制度,並且將其與城市官員的官位和利益緊緊聯繫起來。城市經營管理不好,是可以破產的。但是城市不同於企業,而且我國現在還沒有這方面的觀念和法規。據悉,在國外一些國家,中央政府對各個城市的財政有嚴格的監控,如果城市財政出了重大問題,國家是可以宣佈某某城市財政破產的,由國家再委派一個新政府班子接管。不論是採取什麼方法,國家對城市經濟行為是有監督和調控責任的,應該對城市經營主體的經濟行為進行嚴格的監管,並形成定期報告制度,對經營主體重大經營行為決策的審批制度等。必要的時候,可以採取立法手段規範城市經營行為。

  (4)建立基於迴圈經濟模式的城市資源利用體系

  迴圈經濟的提出,是人類對難以為繼的傳統發展模式反思後的創新,是對人與自然界關係在認識上不斷演進的結果。迴圈經濟是對物質閉環流動型經濟的簡稱,它把經濟活動重構組織成一個“資源—產品—再生資源”的反饋式流程,是以“低開采、高利用、低排放”為特征的迴圈利用模式。發達國家正在把發展迴圈經濟,建立迴圈社會看作是實施可持續發展戰略的重要途徑和實現方式。相對於知識經濟而言,我們對迴圈經濟動態和趨勢的關註和研究顯得還不夠。城市資源構成了城市發展的載體,也是經營城市的直接對象。政府對城市資源進行有效聚集、重組和市場化運營,可提高資源利用價值,保證城市可持續發展。城市資源是有限的,城市政府部門應作好城市資源利用的總體規劃,制訂切實有效的措施,運用經濟的、法律的、行政手段建立城市資源可持續利用體系,促使城市資源得到有效的、可持續的迴圈利用。

  (5)建立和完善城市經營風險預警系統

  風險不可避免,但可以有效防範,關鍵是要有將損失降至最低的正確行動。一個好的風險防範機制,將有效的化險為夷,有助於鞏固城市形象,提升城市競爭力,成為企業發展的助推器。由於城市經營涉及的都是關係到廣大人民群眾的切身利益和城市形象和發展的重要工程項目,因此必須儘量降低風險的發生率及其危害性。這裡,建立全面的城市經營風險預警系統,做好城市經營風險的預警工作就顯得尤為重要,只有這樣,才能做到未雨綢繆,儘可能消滅風險事件於未然,在風險事件發生時,才能臨陣不亂,從容面對。城市經營的風險預警系統,就是在可能產生風險的警源上設置警情指標,隨時對其狀態及發展變化進行監測,並用風險發生警度來預報風險發生的程度,其目的是對經營主體在城市經營中的重大戰略問題,市場環境變化進行事先預告與分析,或通過已發生事件所得到的重要啟示,提前或及時地把握風險信息,達到防患於未然的目的。

城市經營人本化的基本思路[1]

  城市經營中出現的問題,概括起來,大致有以下方面:強調城市的外延擴張,而忽視城市的內涵發展;重物質性資源,而輕人文性資源,造成城市資源的浪費或過度開發。而所有這些都與人民群眾日益增長的物質文化生活需要構成了一定的緊張關係。然而,從根本上說,人是城市的主體。城市是人基於生存和發展的需要,通過推動生產力不斷提高而形成的。相對於城市而言,人不僅是其創造者、建設者,更是消費者,是城市社會的服務對象。因此,“為人民服務是社會主義國家城市的神聖職責”,城市經營必須“實行以人為本的方針”,註重為民造福,這也正是科學發展觀的內在要求。因此,城市經營要回到與其本質相符的經營道路,就必須走城市經營人本化之路。

  (一)政府作為城市經營主體應當增強人本意識

  城市經營的人本化,要求政府必須增強人本意識,確立以人為本的城市經營和城市發展理念,以城市群眾的需要滿足和利益實現為其經營目標,以城市群眾的滿意度、贊譽度為城市經營成敗的標準,時時處處體現出對市民的生活關懷,時時處處關註市民的全面發展,併為之提供應有的發展條件和機會,並力求形成以人為本的城市文化。

  城市經營的人本化,還要求城市管理者具有較強的道德責任感。在這方面,有兩個途徑可實現城市經營決策的道德性:一是加強政府機關工作人員的行政倫理和經濟倫理教育,使之養成從道德角度思考城市發展的習慣,並用道德去規範其經濟決策具體行政行為;二是廣泛吸收倫理研究人員進入政府決策或咨詢機構(如擔任政府咨詢員),提供決策的倫理支持,從而提高城市規劃及經營措施執行的倫理品質。

  (二)城市經營目標的倫理化

  這是城市經營的人本化關鍵。如前所述,城市經營既要盤活存量資本,又要發展增量資本。但資金的籌集、利用只是城市經營目標的經濟方面,它遠不是城市經營的全部。城市經營的是公共產品、共有資源以及城市環境、社會經濟結構、居民的生活和工作質量等。城市經營決策的重點在於資金的投向,也即:政府應以其所擁有的財力為人民提供怎樣的公共物品。因此,經營的目標不在於使城市資本增值,而在於發揮綜合效益,改善城市環境,提高城市品質和城市人口的生活質量,並對農村人口產生積極的輻射效應。只有這樣,才能實現城市品質的提高和發展能力的提升。與此相應,城市經營目標的制定是依靠人的,應當通過適當的民主過程。城市經營的內容是為了人的,應當以保證並不斷提高城市居民生活質量為中心任務。

  (三)城市資源資本化與城市建設產業化的制度性約束

  市場化是城市經營的最主要的手段特征,具體表現為“規劃設計市場化”、“土地使用市場化”、“城市建設市場化”、“城市管理市場化”。因此,城市經營必須接受市場規則或類似市場規則的約束。這種約束主要包括兩方面:

  第一,城市政府必須行之有效地、適當地對參與城市經營的企業進行制度約束和行為監控。城市經營用市場化機制運作資本,把公共設施由公共產品變成“城市商品”,在這一過程中,城市資源資本化、城市建設產業化是其兩大手段,具體包括對城市基礎設施的出讓、拍賣、抵押、轉讓使用權、經營權或授予特許權,特定稅費的徵管、土地收益金信貸資金以及外資、民間資本的利用等。這些措施既可以盤活城市資產,緩解政府財政壓力,激發其他經濟主體的城建活力,又可以讓公用事業有較快的發展。但是,由企業的營利性所決定,他們更多地關註其自身利益,而不是城市公益。因此,政府不僅要對其行為進行協調,更需要對參與城市經營的企業進行管理指導。

  第二,城市資源資本化與城市建設產業化還要求對政府內部的行為建立約束機制。無約束的權力,只會導致資源的浪費和經營者的腐敗。目前,已經發現城市建設的組織改造與國有資產重組的監督、控制出現了盲區。在城市經營過程中,不少城市都在組織上進行了相應的調整,組建了城建開發公司、城建投資公司、城建集團公司等一系列由政府工作人員負責實際運作的實體。同時,由政府出面,通過兼併、合併、租賃、入股、破產、退出等方式來重組了國有資產。這對地方經濟的發展的確起到了相當大的積極作用。然而,計劃經濟體制下政府干預經濟的方式及其弊端又開始凸顯出來,而且由於權力進入了缺乏充分的制度監督、約束的經營領域,這也成了產生腐敗的一個新的溫床。

  (四)加強城市無形資產經營,展現城市的人文品質,通過人文體現人本原則

  首先,城市經營應當以人為目的,拓寬經營視野。城市歷史、城市文化、城市生態、城市環境特色、建築風格、城市秩序和城市居民的精神風貌,對於一個城市來說,就是一筆重要的無形資產。它既意味著一種良性的投資環境,也意味著良好的人居環境。有了這一無形資產,可說明城市經營正在實現著自己的目標。因此,城市經營在突出重點、規模適度的前提下,一定要註意增強特色、強化功能,根據城市自身的資源狀況、自然地理環境、經濟基礎、文化歷史背景,確立有利於城市進步的獨特發展戰略。

  其次,城市政府要努力為城市打造一塊“純金”的道德品牌。經營好一個企業,需要打造好自己的品牌,經營好一個城市,同樣需要打造自己的品牌。一個城市要想打造自己的品牌,必須有一個道德的支點。城市的特色、城市的亮點都應當具備豐厚的道德底蘊、深刻的道德內涵。並以此給人以長久的吸引力。作為城市經營主體的政府,應當以深沉的危機感、責任感和使命感,著力打造一塊“純金”的道德品牌,決不能被眼前的蠅頭小利迷惑。否則,就不僅不能實現城市經營的真正目標,也使城市無法與其“人文空間”的本質相符合,最終砸的是“城市”這塊牌子。

  最後,城市規劃一定要拋棄只註重現在、不關心長遠的錯誤做法,剋服主觀性,以先進的生態觀和文化觀看待城區規劃,不僅立足於當前安排,更要確立長遠目標,要讓規劃能夠經得起人民的檢驗和歷史的考驗。唯此,才可能充分昭顯城市規劃的人本化取向。

城市經營的現狀[3]

  城市經營的最主要目的是籌措城市建設資金。通過城市中巨大的國有資產價值市場化獲取城市建設所需的巨額資金,從而使城市的投資環境、居住環境產生巨大變化,以促進城市經濟發展和城市地位、功能的提升。

  當前,我國城市經營的突出表現是政府主導即政府直接或間接地成為城市經營的主體。具體又可分為三種模式:一是政府集中運作模式,以大連市為代表,是由市長直接指揮下的城市開發辦公室統一進行城市經營的運作,提出“一切資本歸政府”的口號,堅持“規劃一張圖,審批一支筆”的原則。二是公司化運作模式,以上海、武漢為代表,由市政府投資成立的城市建設公司負責城市建設和管理,採取市場化運作方式來籌措資金。三是混合模式,以武漢、青島為代表,即結合了以上兩種模式的運作特點,由城市政府和城市建設公司共同運作。

  在以上三種經營模式操作下,我國城市經營存在的主要問題表現為以下幾方面:

  1.城市經營主體—各級城市政府的行為缺陷

  一是城市政府的職能定位不當。在市場經濟條件下,由於存在市場缺陷和失靈,政府的主要職能是提供公共產品,實現社會的公平和公正以及對城市的巨集觀規劃和管理。而城市經營很容易使政府陷入到干預微觀經濟運行中去,使城市政府兼有管理者和經營者雙重身份,不利於政府正確地行使自己的權力和義務,並容易產生政府角色越位和缺位。同時,容易造成政府權力失控、滋生政府腐敗行為

  二是政府工作中的短期行為太多。城市的國有資產由城市政府代表國家行使管理,因此這些國有資產相對與政府來說是低成本或無成本的,這就使得政府在城市經營中不能正確對待經營收益的成本核算。同時,由於政府領導的任期有限,在位官員受政績的驅使往往追逐短期效益,有的甚至大搞形象工程,也極易形成“上屆政府建、本屆政府挖”的局面。

  三是民主的成分太少。城市經營的主角是城市政府,而城市經營中引入的參與角色往往是投資者、開發商,而城市的居民—城市基礎設施的最主要消費者卻很難參與到城市建設中來。這進一步加劇了城市中貧困人口被邊緣化的趨勢。

  四是城市經營的目的認識不夠完善。城市經營的目的本當是通過城市經營讓城市的各個要素都完美結合,因此,除了硬體建設外,軟體建設也有著極為重要的作用。但城市經營中取得的一些經濟和市政成就極易使城市政府忽略城市經營的最終目的,為搞錢而經營、為經營而經營,偏離了城市經營的正途。

  2.城市經營的手段有限,風險無窮

  一是融資能力較低、融資手段有限。我國的金融市場不發達,且對地方政府有諸多法律限制,導致城市政府在城市經營中融資能力較低、融資手段有限。

  二是土地經營浪費嚴重。我國土地資源稀缺,城市尤其如此。而城市經營讓經營者看到土地的價值,經營者對土地的尋求和供給使城市的規模無限制地擴大,亂占耕地的圈地運動嚴重浪費了土地的使用。

  三是房產經營價格背離趨勢不可逆轉。城市房價不可逆轉的背離趨勢,脫離老百姓的實際承受能力,降低普通市民的實際生活水平;併進一步拉大貧富差距,極不利於社會安定。

城市經營的主要措施[3]

  1.遵從經濟規律,發揮壟斷優勢

  城市資源是國有資產,政府對城市的各種國有資源具有壟斷權,表現為政府在城市經營中對各種城市資源加以統籌規劃和綜合利用,以期實現最大的經濟效益和社會效益。經濟學原理表明:在產權明晰的情況下,壟斷可以最大限度地調動相關主體的經營積極性,自由競爭導致的低效率可以得到明顯的提高,並能有效防範由於產權不明確而造成的對公共資源的過度使用。政府對城市資源的壟斷所取得的收入都會直接或間接用於城市開發和建設,因此,政府在經營城市的過程中必須充分用足壟斷所帶來的優勢。例如,在一般情況下,壟斷與規模經濟如影隨形,壟斷其本身就意味著規模經營,對於公共設施如城市自來水廠、污水處理廠、垃圾焚燒站等的興建就應該根據城市的規模實現最佳經濟效益。

  2.風物長宜放眼量,應充分發掘各種資源的未來價值

  在城市經營中如何發掘相關資源的未來價值,是一個不可忽視的問題。隨著人口的膨脹、城市的不斷擴大,城市資源供給的稀缺性將越來越明顯。

  資源稀缺意味著遠期內城市資源的市場價格會大幅升漲。其對於大多數投資者來說,要求他們在當前按未來較長的時期後的市場價格購買某一資源是不切合實際的。但如果能夠及時披露未來一定時期政府有關的發展規劃和市場可能出現的供給短缺等信息,該資源的市場價格就會揚升,就可以使得未來短缺資源的遠期價值部分現值化。

  同時,由於人們都是以各種資源的現實價格來判斷相關資源的市場價格,因此,城市經營的過程中普遍存在資源價值低估的傾向。為瞭解決城市短缺資源短期價值與未來市場價值可能出現的較大差異,可以採取特許經營的方式—將特定資源今後一定時間內經營權轉讓給投資者,並對城市短缺資源的特許經營期限適當縮短,以避免投資預期與未來市場行情之間出現較大差異時給投資者或政府帶來過大的損失。

  3.打好城市經營中的“土地牌”

  經營城市最主要的手段就是經營城市的土地,傳統的做法一般有:土地出讓,將土地有償出讓給開發商,用來辦企業、造工廠、開發住宅區等;土地置換,如通過重新規劃,將市中心的占地與郊區土地置換,將好地段的占地與差地段的占地置換,將工業用地與商業、服務業用地置換,使城市的各種用地各得其所;土地整治,根據城市規劃將未來發展地段的土地通過投資,如改善路、水、電、通信等基礎設施,附上一個未來發展的預期,使土地升值,然後將其出讓或批租。

  目前通行的做法是建立政府土地收購儲備制度和土地招標拍賣制度,通過統一規劃和設計、廣告、競價三個公開的程式進行招標拍賣。

  4.引進不同的投資主體,加大投資力度,開拓城市經營的融資新渠道

  首先,在城市的一些可贏利項目上,普遍引入國有、集體、民營主體。按照“誰投資誰受益”的原則,廣泛採用BOT(建設一經營一轉讓)、TOT(轉讓一經營一轉讓)等特許權經營方式和項目融資方式,積極鼓勵各種投資參與城市建設。另外,政府還可以對部分城市基礎建設採取開放經營的方式,通過市場引入競爭,提高基礎設施使用效率,並提高城市的經營收入,以利於城市基礎設施的簡單再生產擴大再生產。對於中西部比較落後的地區,還可以採取以工代販的方式建設城市。

  其次,大力引進外資,確立走市場化道路籌措城市建設資金的新觀念。向國際資本市場融資,直接利用外資建設城市己經在部分城市取得實效。如上海市依靠各類外資,完成了楊浦大橋、地鐵一號線、二號線以及污水處理工程的建設。這些項目的部分資金就是來源於世界銀行亞洲開發銀行的中長期低息貸款。

  再次,可由中央政府統一發行國債,將募集到的資金轉借給地方城市政府,用於城市建設。並侯條件成熟,逐步允許符合一定條件的地方城市政府發行自己的城市建設債券。

  最後,應調整財政籌資方式、適當加強財政投資力度,並改變財政投資的重點。如在財政籌資方面,儘量地將收費與使用聯繫起來,並對一些不可再生資源的使用或具有較大負外部性的項目或行為征收較高的稅費。如提高城市水資源的使用收費標準,開徵污染稅,收取市區車輛行駛通行費等。

  還可將國有資產戰略調整中出售的部分國有資產划出部分,專項用於城市建設投資。而在財政投資支出中,儘量將投資重點安排在間接投資項目上,起到財政投資的引導和誘導作用。

  5.廣泛使用“搭橋法”

  在現代城市中,存在許多建設和經營中的盲點、疵點。例如,某一地段的開發,由於交通、供電供水或環境等方面的原因,開發商退避三舍、投資者敬而遠之。而一旦政府將其稍加改造,解決了這方面的問題後,這些城市建設中所謂的盲點和疵點就會身價倍增。很顯然,政府將這些盲點、疵點改造後轉讓要比直接轉讓獲利更多。但先搭橋後轉讓還是通過轉讓籌集搭橋費,如何選擇也非易事。

  一般來說,在城市建設迅速擴張期,由於存在大量的未開發地段,在政府財政比較緊張的情況下,也可以採用先轉讓、由投資者開發並配套的方式。

城市經營的理念創新[3]

  1.城市經營中政府的重新定位

  城市經營主體應當由政府、企業、非贏利組織、社區等來共同經營。城市政府的經營範圍應當是:A、城市規劃;B、衛生和環境保護;C、公共教育;D、文化娛樂,包括圖書館、體育館、科技館等的建設和管理,名勝古跡、歷史文物的保護和管理;E、社會福利;F、公共安全;G、經濟發展的穩定和規範,主要包括制定產業政策、提供技術和信息服務、完善法律法規建設以及做好市場經濟的裁判員等;H、社會精神文明建設、市民道德教育等。政府經營的目的是為了從整體上使城市功能系統健康運行,提高整個城市綜合實力和競爭力,以實現城市的健康、快速、穩定的發展。

  城市社區和非贏利組織的功能在一定程度上是輔助政府功能行使,城市政府應當藉助好這些社會力量,發揮各方面的積極性來建設城市。而那些可以由市場運作來完成的城市經營項目,則完全交給市場,由市場機制來調節,城市政府應當從這些領域退出,只是充當維護市場競爭的裁判角色。

  2.城市經營中城市文明的經營

  城市文明是城市的靈魂,教育、規範、熏陶城市居民以提升城市文明,是政府城市經營的重中之重。一個城市無論其硬體設施建設得多麼好,但是市民的文明素質不高,那麼城市形象和競爭力也會大打折扣。同時,在城市經營中,政府應該儘量多考慮弱勢群體和普通市民的利益,不能將他們排除在城市經營的成果之外。只有讓普通老百姓安居樂業,社會才能穩定,也才能真正提升城市文明和城市競爭力。註重城市文明的經營,根本點在於註重“以民為本”的城市經營思想。

  3.城市經營的整體性和長期性

  城市經營的最初目的是為了籌集城市建設資金,在一定程度上圍繞著這個目的運作,是符合城市經營要求的,但是城市經營決不能僅僅停留在這個層次上,甚至因此而大搞城市形象工程。要通過城市經營提高城市管理水平和城市文明程度,並最終實現提高城市綜合競爭力的目標。城市經營的全局性和長效性,是考察城市經營是否成功的重要指標,也是科學發展觀的必然要求。

參考文獻

  1. 1.0 1.1 1.2 羅衛國.城市經營理念的價值取向及發展路徑選擇.企業經濟2007年12期
  2. 董林,姚效興.城市經營風險初探.河海大學商學院.黑河學刊2005年4期
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