城市经营

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城市经营(City Management)

目录

什么是城市经营

  城市经营是指以城市政府为主导的多元经营主体根据城市功能对城市环境的要求,运用市场经济手段,对以公共资源为主体的各种可经营资源进行资本化的市场运作,以实现这些资源资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化,从而实现城市建设投入和产出的良性循环、城市功能的提升及促进城市社会、经济、环境的和谐可持续发展。

城市经营的缘由和本质[1]

  关于城市经营理念产生的背景缘由,国内有多种观点:第一种认为城市建设资金的长期短缺是城市经营最直接的动力;第二种认为全球化和城市竞争的加剧是城市经营的外在压力;第三种认为中央政府的权力下放,为城市经营提供了可能。我们仔细分析这三种观点,其实都是正确的,他们不过是分析问题时的角度不同。综合来看,我们可以得出城市经营理念的合理缘由:在体制改革、中央权力下放及经济全球化的国内、国际大背景下,城市竞争加剧,迫于城市建设资金的短缺,城市经营的理念也就应运而生。

  关于城市经营的本质,同样存在许多观点,但大体上可以分为两类:第一类认为城市经营是指像经营企业一样把城市的资源、资产资本化进行经营;第二类则认为城市经营的本质是一种以市场化轨道代替原有的单纯财政安排的方式并向公众提供公共物品和公共服务的新的城市管理模式,是一种更有利于促进人民利益实现和人的全面发展的城市政府运作模式。很明显,第一类观点直接源于对城市经营的缘由理解。而第二类观点则在理解缘由背景的基础上,将城市经营的目的提升到与人民利益相关的层面。鉴于目前对城市经营的种种误区,笔者更倾向于第二类关于城市经营的本质理解。城市经营的目的不应该以营利性为主,不应该将城市当作普通的企业来经营,城市发展的目的在于让城市成为人的城市,而不是物质的城市,城市发展的终极目标在于解放人、发展人。

城市经营的意义

  一、城市经营是筹集城市建设资金的一种方式

  我国城市建设资金的主要来源,过去一直是依靠政府拨款和很少的城市建设维护费,严重的资金短缺制约了城市基础设施建设和城市发展,所以城市面貌难以改观。改革开放后,不少大中城市为适应改革开放和吸收外资的需要,加快了城市建设步伐。在城市建设资金筹措上,解放思想,大胆探索,实事求是,开拓创新,通过城市土地的有偿使用、土地批租,收取土地出让金等,进而根据城市自身条件和可能,对城市现有资产,通过重组租赁转让抵押拍卖、冠名等经营运作方式,既盘活了城市存量资产,又筹集了城市建设资金,有效地解决了城市建设与资金短缺的矛盾,城市经营概念也就在城市近10多年实践基础上应运而生。显然,城市经营是城市筹措建设资金的观念和方式在实践基础上的理论提升。

  二、城市经营是城市建设的一种创新理念和发展模式

  城市经营主要是利用城市土地、设施等资产,多元筹集建设资金,促进和逐步完善城市基础和各项服务设施建设,进而改善城市环境,增强城市功能,美化城市形象,为城市现代化发展和经济竞争力增强创造条件。它是整合、盘活土地等城市资产,优化结构、合理利用,发挥最大效率,协调城市内部和外部空间关系的一种理念;是在市场经济条件下,建设发展城市在观念和运作上的大转变和大提高;也是从城市生产力载体、资本载体、系统载体的本质出发,进行城市整体运作,使城市在运行中提高效率,增强聚集和扩散功能,协调城乡关系的一种发展模式。

  三、城市经营是一种管理制度改革和机制创新

  城市经营是在市场经济条件下,对城市发展规划、城市建设和城市管理的机制创新。它以城市物质文明和精神文明建设和城市建设质量提高为目标,通过对城市土地、基础和服务设施的市场化运作和管理服务,以经营方式核算管理成本,推行“以城养城,以城管城”的机制,推进社会化管理机制创新,从而实现城市资源合理配置,良性运作和高效使用,达到城市建设和城市经济发展互动共进。显然城市经营是促进城市经济发展、效益提高和产业结构升级的不可或缺的重要补充。

  四、城市经营是城市政府职能转换的一种体现

  正是由于城市经营是在市场经济条件下的机制创新,它需要城市政府职能的真正转换。包括城市政府机构改革和制度创新到位;政策、法规的修订,完善和配套到位;政府工作人员的观念转换;以及城市规划、建设、管理、服务一体化管理到位,才能达到预期目标。只有在城市政府职能真正转换的条件下,城市经营才不至于“扭曲”和“变味”。

  随着城市现代化的发展,科学技术的日新月异,经营城市的内涵和外延将不断丰富和扩大,经营城市的理念将贯穿到城市规划、建设和管理的全过程。经营城市,既要经营土地、水、矿产、基础设施等已被开发的传统有形资源,又要重视经营信息、网络、品牌、文化、知识等还未被充分开发利用的现代无形资源,实现从主要依赖传统城市资源向大力开发利用现代城市资源的转变。

  城市可经营利用的资源大多数是有限的,因此,经营城市中既要充分地开发利用资源,又要认真做好城市资源的保护,实现资源的可持续利用。经营城市不能只顾眼前,搞短期行为,尤其对不能再生的资源(如土地等)要有长远的使用规划,不能使城市生态用地和公益用地被房地产商侵占。城市要走出一条经营合理、良性发展的道路,必须着力于提升城市功能的战略性经营意识,将经营城市的模式从建设资金导向型转变为城市功能导向型。

城市经营的价值取向[1]

  城市经营理念的价值取向问题是哲学研究中的一个重要理论问题,也是社会生活中一个非常现实的问题。认真思考和研究城市经营理念的价值问题,防止和避免陷入价值取向上的种种误区,是我国在新的历史条件下城市现代化建设和管理的一项重要任务。

  (一)城市经营的功利主义价值取向

  我国目前正处于社会的转型期,转型期的中国城市社会最具特征的是农业经济工业经济信息经济的混合形式,“城市现代化”是其主旋律,社会运行过程中充满了矛盾和冲突,整个社会十分关注财富的聚敛。城市经营是整合、协调其矛盾的最佳途径。但是,由于受社会大背景的影响,在城市经营中经济利益最大化的价值取向十分突出。

  由于我国城市化加速,城市发展的阶段与西方发达国家城市所处的阶段有着明显的差异,城市的集聚效应大大强于扩散效应,人口和产业向城市的迅速集中,使得城市基础设施等成为了制约城市发展的瓶颈。为摆脱传统城市建设的困境,建立多元化的投融资渠道,筹集城市建设资金,以解决城市基础设施等公共物品长期被动滞后的状况势在必行。在资金成为城市发展最大制约的背景下,以资金为目标导向且功利性明显的城市经营理念使应运而生。

  以资金目标为导向的功利性城市经营,把“城市经营”的目光集中在卖土地上,且经营方式单一,即批地卖地,把城市和郊区的土地能卖的全都卖掉,以赢利作为其唯一的目标。以资金为导向的功利性城市经营往往立足于“近期发展”,而忽视了城市经营对城市功能优化与提升的作用,这是城市经营中的本末倒置。城市经营中急功近利的倾向和短视行为,破坏了城市的历史文化和自然景观,导致城市特色的流失和城市竞争力的下降。同时,城市经营加剧了城市间的竞争,致使在招商引资中出现了鹬蚌相争的局面,导致城市土地等资源廉价出售,而外商则在城市间相互压价,坐享“渔翁之利”,这不仅造成了城市资产的大量流失,而且造成了城市发展的不可持续性。

  (二)城市经营的实证主义价值取向

  实证主义总体上注重实用性与可操作性,在研究过程中尽可能去除主观性,更侧重于实际问题的解决。随着经济全球化进程的加快,生产力的不断发展和城市规模的扩大,世界范围内城市与城市之间必然面临资金竞争、人才竞争、市场竞争、城市地位的竞争。竞争论认为,城市经营是指城市政府将市场手段和行政手段相结合,借助市场力量将可经营性资源资本化运作,减少对可经营性公共产品的支出,降低半经营性领域公共产品的成本,使城市有限的财政资本集中投入到非经营性公共产品的生产中,从而实现政府以同样的资金营造更好的投资环境和人居环境、提高城市竞争力之效应。因此,提高城市竞争力是目前解决城市经营的实际问题,也是城市经营的目标。在我国城市经营的实践中,城市间竞争激烈,大连、青岛等城市进行“城市经营”产生了示范效应,实质上是竞争的层次与内容有了质的变化:从资源、产业到市场空间的外在争夺,到城市自身素质、城市吸引力、城市竞争力的竞争,形成了以城市竞争力为目标导向的大连环境经营模式和青岛产品经营模式。因此,城市经营采取何种经营模式,要根据城市所处的发展阶段,不同的模式之间要相互学习和借鉴,在城市经营中既要注重城市的消费性功能的建设,还要注重城市的生产性功能的建设。城市某些单个功能竞争实力的提高,并不意味着城市系统性竞争能力的整体提高;反之,亦然。

  (三)城市经营的结构功能主义价值取向

  当前,一些城市以资金为导向的功利性经营城市的思路,使城市规划、发展和管理以及经营本身面临着诸多的矛盾,并已构成了“当前经营城市的基本矛盾”。经营城市的目标不仅仅是为了解决建设资金,而是一组包括众多经济、社会乃至政治效益的城市经营的多目标功能体系。以功能为导向的城市经营就是要求城市政府应根据城市功能定位,按照城市环境的要求,运用市场经济手段,对构成城市空间、城市功能和城市审美载体的各种城市资源进行资本化的市场集聚、重组和营运,以实现这些资源、资本在容量、结构、秩序和功能上的最大化与最优化,以经营城市的理念规划城市,以经营城市的手段建设城市,以经营城市的方式管理城市,以经营城市的谋略推销城市,从而实现城市建设投入和产出的良性循环和城市的可持续发展。因此,城市经营除考虑经济效益外,还必须兼顾生态、环境、文化、社会福利等众多方面,缺一不可。城市经营就是要经营城市环境,不断增强和优化城市功能。

  (四)城市经营的人本主义价值取向

  城市作为一个永续发展的地域空间,是经济、文化、生态、人口等因素的综合产物,其中人是主体,环境是条件,经济是支柱。

城市经营的风险[2]

  一、城市经营风险的影响因素

  1.城市经营风险的社会影响因素

  (1)城市经营政府因素

  由上文城市经营的定义可知城市经营主体不仅包括政府,而且包括社会中介组织、企业和广大市民等,呈现出一种多元化的经营主体结构。政府作为公共品的供应者,在城市经营中居于主导地位,其职能主要是找准城市定位与制定战略规划、建立城市经营机制与完善法规体系、做好城市经营的组织协调和配套服务工作、树立城市形象与搞好城市营销;至于城市经营的具体运作,应由社会中介组织、企业和广大市民承担。然而,在城市经营的实践中:政府直接以市场主体的角色参与城市经营的具体运作过程中,大有变城市为公营企业的趋势。这可能导致如下风险:其一,市场作用失灵风险。政府不仅是市场规则的制定者,而且是市场秩序的监管者,现在又要以市场主体的身份从事经营活动,等于立法者既兼裁判员又兼运动员,这必然造成市场规则缺乏权威性和公正性。其二,政治“创租”风险。根据布坎南公共选择理论,政府行政权力的扩张会导致政府官员谋求个人利益的最大化,滋生腐败现象。其三,有可能造成政府职能“缺位”风险。当前我国正处于社会转型的关键时期,政府应该承担更多的社会经济管理职能。如果政府将很大精力放在城市经营具体事务的处理上,则许多政府分内该管的事情反而得不到解决。

  (2)城市经营企业因素

  企业作为城市经营主体之一,它的形成过程是其投资者按一系列审批程序形成具有法人资格的经济实体的投资过程。企业的经营者要通过对其资产的直接运营来实现企业利润的最大化目标。企业利润最大化目标使得企业有强烈的利润追逐行为。而作为经济载体的城市不是一个以营利为目标的经济实体,城市政府不可能靠运营其资产来获得利润的收入,而是提供服务使企业获得良好的运作环境。因此,企业与城市组织的差异性可能导致如下的城市经营风险:其一,城市经营目标偏离的风险。企业的目标是最大化的盈利,这与城市经营的最终目标是不一致的;其二,导致企业自身经营风险的加大。城市经营是一种全新的城市建设与管理的理念,城市政府善处于一种尝试摸索的阶段,而对于企业来说更缺少相关经营的经验,加之政府与企业之间的信息不对称,企业对城市经营中公共设施的投资风险缺少明确的把握,所以,企业不敢冒然投资。

  2.城市经营风险的经济影响因素

  (1)城市经营资产因素

  城市资产包括,1、城市有形资产:城市土地,尤其是对城市中的闲散土地,废弃土地进行开发利用和升值,对已使用的土地进行再开发再升值;城市基础设施,如道路、桥、飞机场、火车站、汽车站、地下管网等;城市公共产品,如水、电、气等。2、城市无形资产:城市形象、城市知名度、城市品牌、城市投资软环境(法规,政策、办事效率等)。城市经营,必然涉及委托代理问题。在城市经营过程中,政府是委托人,企业是代理人。根据委托代理理论,代理人信息多于委托人,而委托人有效监督代理人的行为需要付出成本。正是因为成本因素的存在,在城市经营过程中,企业利用多于政府的信息,往往以消耗资产为手段,来达到利润最大化目的,而不注重对资产的保值增值。这样必将会导致城市资产面临贬值的风险。

  (2)城市经营资金因素

  政府用于固有资产的投入相对于城市发展建设的需求来说是只能算是小笔投入,庞大的城市基础设施建设需要政府及企业等经营主体投入巨额的资金,显然仅靠自身的资金是远远不够的。因此,举债建设、负债经营在城市经营中是往往不可避免,政府及经营主体通常的做法是利用政府的特殊地位,以城市资产存量为依托,通过多种途径向金融机构借款,或者扩大市政公用设施建设债券的发行规模,吸纳社会资金用于基础设施建设。这种不计成本的举债行为极易形成政府巨额的负债,从而无力偿还,留给下届政府。可想而知,这种滚雪球式的负债对于城市未来经济发展来说后患无穷,极易导致城市经营的债务风险。

   (3)城市经营市场因素

  在城市经营中,城市资产由按照市场运作的经营主体来经营,城市经营主体能否在市场运作中不断实现城市建设投入产出的良性循环和城市产品的功能升级,并兼顾城市可持续发展的利益,所有这一切都具有波动性和不确定性。因此,其市场风险是客观存在的。由于城市资产的固有垄断性和公共产品属性,注定了这类资产的投入数额巨大、直接投资回报率偏低、投资期偏长,而市场是风云变幻的,一旦市场突变,经营主体经营失误,极易导致经营主体经营困难。对于经营主体来说,经营失误至多是企业破产,而对于城市来说,城市经营项目的失误必然会严重影响城市居民的生活,滞后城市整体规划的进程。

   3.城市经营风险的环境影响因素

  (1)城市经营资源因素

  这里所提及的资源主要是指不可再生的自然资源,如土地、矿产资源等。众所周知,现时许多城市的财政都是吃饭财政,除了人头费和现有设施维护之外,经费所剩无几。政府要大兴建设,最大的困扰是资金缺少,尤其是在建设项目件数越来越多、规模越来越大的新形势下,这种矛盾越发突出。城市经营的出现,使矛头迅速转向了经营城市的资源。但实际上,许多地方政府歪曲了城市经营的理念,为了追求政绩,不惜一切代价,大搞特搞城市基础设施建设以显示城市经营的成果,建好后只收费而疏于经营维护,不收费的项目更是任其荒废,殊不知对于城市来说,诸如土地一类的资源都具有稀缺性,其外延式供给更是有限。如果不从根本上转变城市资源经营理念,必然会产生城市资源枯竭的风险。

  (2)城市经营生态因素

  在竞争日益激烈的国际国内背景中,生态环境对经济社会要素集聚、放大的效应愈发体现出来,尤其对于至关城市功能提升的高新技术、生产性服务业,优美和谐的生态环境已经成为竞争中取胜的绝对性要素,从这种意义上看,生态环境已经成为城市经营中值得高度关注的战略性资源。但是,很多城市为追求经济效益,不惜以环境污染为代价,大量排放污水、废气,肆意砍伐森林,给生态环境造成了巨大的压力。长此下去,生态环境严重破坏的风险必定难以避免。

  二、城市经营风险防范的对策

  1.城市经营风险防范对策的类型

  城市经营风险的防范对策主要有规避、控制、承受、转移、对抗等。

  规避,这是较常采用的一种方法,对风险采取躲闪,回避,放弃等方法,以降低或消除风险的侵害,减少或避免损失,这种方法简单易行,安全可靠。

  控制,控制是有针对性的采取防范,保全和应急措施,对城市风险进行控制,尽最大限度消除和减少经营风险可能带来的损失,这是一种主动积极的风险管理方法,可用于经营风险发生之前或发生之时,但经营风险控制受到技术条件、成本费用、管理水平等的限制,并非所有的经营风险都能采用。

  承受。承受是对风险管理全局考虑所做出的局部牺牲,是被动的措施,往往由于对某项经营风险无法回避,或由于盈利的目的而需要冒险,所自愿的承担风险及其损失后果的方法。

  转移。转移是采取各种方法将经营风险全部或部分转嫁,推卸出去,使风险的承受者由一个城市变成多个城市,从而相对消除和减少城市的风险损失。

  对抗。对抗是对经营风险主动出击,破坏风险源或改变风险的作用方法,释放风险因素蕴含的能量,意图减少风险对城市经营活动的影响和损失,对抗是城市经营风险策略中的强硬措施,具有较强的技术难度,其本身也要冒很大的风险,如失败可能会遭受更严重的损失,如果成功则会获得较大的效益。

  城市经营和理性人一样,一般都不愿意冒风险,而针对目前可能导致国内城市经营风险的影响因素采取主动的防范措施,可以有效的降低风险的可能性,减少风险损失。

  2.我国城市经营风险防范的相关对策

  (1)树立科学的城市经营价值观

  在这方面,大连的城市经营给我们树立了良好的榜样,他们提倡“不求最大,但求最好”。要知道,城市经营本身只是城市管理的一种手段,其最终目标是要从城市的受众群体的角度出发。城市受众群体主要包括城市居民、企业、外来游客以及投资者等,可见,城市受众群体是多元化的。城市绝不仅仅是经济单元的单一内涵, 它还是一个社会文化和生态综合系统。所以,城市经营虽以经营手段运作有关资源,但目标是多维度的,这种多维度又全面统辖在“以人为本”的城市经营价值观里,体现出鲜明的城市顾客服务导向特征。为此,城市经营者应该尊重城市的历史发展规律,对其综合功能价值有一个非常明晰的认知和判断,同时正确处理好经营城市与保护资源环境的关系。

  (2)找准定位,切实转变政府职能

  城市政府是城市首脑,也是城市经营的主导者,担负着管理与建设城市、推进城市发展的行政职能。因此,只有合理界定和明晰城市政府在城市经营中的地位和职能,才能积极高效地履行职责,有效地引导、规范、推动城市经营战略的实施。城市政府在实质上应该成为服务型政府,而作为服务型政府,必须转变其思维模式和工作方式,要从“强势政府”、“权力政府”、“万能政府”的认识中解脱出来,增强“有限政府”、“责任政府”、“服务型政府”的意识。要按照政企分开政事分开、政社分开的原则,打造“服务型政府”、“法制政府”、“诚信政府”和“高效政府”。使城市真正成为交易成本低、商务机会多、投资环境优、市场秩序好的创业福地。为了实现这样的目标,作为服务型政府,必须从根本上转变其职能,这里包含两层含义:一是政府要放弃部分城市资源的经营职能,将其转移给市场或企业;二是强化政府的宏观调控职能、社会保障职能和服务职能。具体来说, 需要强化的政府职能主要表现在以下几个方面: 建立有效的市场制度、城市规划、城市品牌形象的包装与推广等。

  (3)建立一套行之有效的监督机制

  一些城市经营论者称,要将城市作为企业一样来对待,来经管。认为国家应当建立起严格的城市财政破产制度,并且将其与城市官员的官位和利益紧紧联系起来。城市经营管理不好,是可以破产的。但是城市不同于企业,而且我国现在还没有这方面的观念和法规。据悉,在国外一些国家,中央政府对各个城市的财政有严格的监控,如果城市财政出了重大问题,国家是可以宣布某某城市财政破产的,由国家再委派一个新政府班子接管。不论是采取什么方法,国家对城市经济行为是有监督和调控责任的,应该对城市经营主体的经济行为进行严格的监管,并形成定期报告制度,对经营主体重大经营行为决策的审批制度等。必要的时候,可以采取立法手段规范城市经营行为。

  (4)建立基于循环经济模式的城市资源利用体系

  循环经济的提出,是人类对难以为继的传统发展模式反思后的创新,是对人与自然界关系在认识上不断演进的结果。循环经济是对物质闭环流动型经济的简称,它把经济活动重构组织成一个“资源—产品—再生资源”的反馈式流程,是以“低开采、高利用、低排放”为特征的循环利用模式。发达国家正在把发展循环经济,建立循环社会看作是实施可持续发展战略的重要途径和实现方式。相对于知识经济而言,我们对循环经济动态和趋势的关注和研究显得还不够。城市资源构成了城市发展的载体,也是经营城市的直接对象。政府对城市资源进行有效聚集、重组和市场化运营,可提高资源利用价值,保证城市可持续发展。城市资源是有限的,城市政府部门应作好城市资源利用的总体规划,制订切实有效的措施,运用经济的、法律的、行政手段建立城市资源可持续利用体系,促使城市资源得到有效的、可持续的循环利用。

  (5)建立和完善城市经营风险预警系统

  风险不可避免,但可以有效防范,关键是要有将损失降至最低的正确行动。一个好的风险防范机制,将有效的化险为夷,有助于巩固城市形象,提升城市竞争力,成为企业发展的助推器。由于城市经营涉及的都是关系到广大人民群众的切身利益和城市形象和发展的重要工程项目,因此必须尽量降低风险的发生率及其危害性。这里,建立全面的城市经营风险预警系统,做好城市经营风险的预警工作就显得尤为重要,只有这样,才能做到未雨绸缪,尽可能消灭风险事件于未然,在风险事件发生时,才能临阵不乱,从容面对。城市经营的风险预警系统,就是在可能产生风险的警源上设置警情指标,随时对其状态及发展变化进行监测,并用风险发生警度来预报风险发生的程度,其目的是对经营主体在城市经营中的重大战略问题,市场环境变化进行事先预告与分析,或通过已发生事件所得到的重要启示,提前或及时地把握风险信息,达到防患于未然的目的。

城市经营人本化的基本思路[1]

  城市经营中出现的问题,概括起来,大致有以下方面:强调城市的外延扩张,而忽视城市的内涵发展;重物质性资源,而轻人文性资源,造成城市资源的浪费或过度开发。而所有这些都与人民群众日益增长的物质文化生活需要构成了一定的紧张关系。然而,从根本上说,人是城市的主体。城市是人基于生存和发展的需要,通过推动生产力不断提高而形成的。相对于城市而言,人不仅是其创造者、建设者,更是消费者,是城市社会的服务对象。因此,“为人民服务是社会主义国家城市的神圣职责”,城市经营必须“实行以人为本的方针”,注重为民造福,这也正是科学发展观的内在要求。因此,城市经营要回到与其本质相符的经营道路,就必须走城市经营人本化之路。

  (一)政府作为城市经营主体应当增强人本意识

  城市经营的人本化,要求政府必须增强人本意识,确立以人为本的城市经营和城市发展理念,以城市群众的需要满足和利益实现为其经营目标,以城市群众的满意度、赞誉度为城市经营成败的标准,时时处处体现出对市民的生活关怀,时时处处关注市民的全面发展,并为之提供应有的发展条件和机会,并力求形成以人为本的城市文化。

  城市经营的人本化,还要求城市管理者具有较强的道德责任感。在这方面,有两个途径可实现城市经营决策的道德性:一是加强政府机关工作人员的行政伦理和经济伦理教育,使之养成从道德角度思考城市发展的习惯,并用道德去规范其经济决策具体行政行为;二是广泛吸收伦理研究人员进入政府决策或咨询机构(如担任政府咨询员),提供决策的伦理支持,从而提高城市规划及经营措施执行的伦理品质。

  (二)城市经营目标的伦理化

  这是城市经营的人本化关键。如前所述,城市经营既要盘活存量资本,又要发展增量资本。但资金的筹集、利用只是城市经营目标的经济方面,它远不是城市经营的全部。城市经营的是公共产品、共有资源以及城市环境、社会经济结构、居民的生活和工作质量等。城市经营决策的重点在于资金的投向,也即:政府应以其所拥有的财力为人民提供怎样的公共物品。因此,经营的目标不在于使城市资本增值,而在于发挥综合效益,改善城市环境,提高城市品质和城市人口的生活质量,并对农村人口产生积极的辐射效应。只有这样,才能实现城市品质的提高和发展能力的提升。与此相应,城市经营目标的制定是依靠人的,应当通过适当的民主过程。城市经营的内容是为了人的,应当以保证并不断提高城市居民生活质量为中心任务。

  (三)城市资源资本化与城市建设产业化的制度性约束

  市场化是城市经营的最主要的手段特征,具体表现为“规划设计市场化”、“土地使用市场化”、“城市建设市场化”、“城市管理市场化”。因此,城市经营必须接受市场规则或类似市场规则的约束。这种约束主要包括两方面:

  第一,城市政府必须行之有效地、适当地对参与城市经营的企业进行制度约束和行为监控。城市经营用市场化机制运作资本,把公共设施由公共产品变成“城市商品”,在这一过程中,城市资源资本化、城市建设产业化是其两大手段,具体包括对城市基础设施的出让、拍卖、抵押、转让使用权、经营权或授予特许权,特定税费的征管、土地收益金信贷资金以及外资、民间资本的利用等。这些措施既可以盘活城市资产,缓解政府财政压力,激发其他经济主体的城建活力,又可以让公用事业有较快的发展。但是,由企业的营利性所决定,他们更多地关注其自身利益,而不是城市公益。因此,政府不仅要对其行为进行协调,更需要对参与城市经营的企业进行管理指导。

  第二,城市资源资本化与城市建设产业化还要求对政府内部的行为建立约束机制。无约束的权力,只会导致资源的浪费和经营者的腐败。目前,已经发现城市建设的组织改造与国有资产重组的监督、控制出现了盲区。在城市经营过程中,不少城市都在组织上进行了相应的调整,组建了城建开发公司、城建投资公司、城建集团公司等一系列由政府工作人员负责实际运作的实体。同时,由政府出面,通过兼并、合并、租赁、入股、破产、退出等方式来重组了国有资产。这对地方经济的发展的确起到了相当大的积极作用。然而,计划经济体制下政府干预经济的方式及其弊端又开始凸显出来,而且由于权力进入了缺乏充分的制度监督、约束的经营领域,这也成了产生腐败的一个新的温床。

  (四)加强城市无形资产经营,展现城市的人文品质,通过人文体现人本原则

  首先,城市经营应当以人为目的,拓宽经营视野。城市历史、城市文化、城市生态、城市环境特色、建筑风格、城市秩序和城市居民的精神风貌,对于一个城市来说,就是一笔重要的无形资产。它既意味着一种良性的投资环境,也意味着良好的人居环境。有了这一无形资产,可说明城市经营正在实现着自己的目标。因此,城市经营在突出重点、规模适度的前提下,一定要注意增强特色、强化功能,根据城市自身的资源状况、自然地理环境、经济基础、文化历史背景,确立有利于城市进步的独特发展战略。

  其次,城市政府要努力为城市打造一块“纯金”的道德品牌。经营好一个企业,需要打造好自己的品牌,经营好一个城市,同样需要打造自己的品牌。一个城市要想打造自己的品牌,必须有一个道德的支点。城市的特色、城市的亮点都应当具备丰厚的道德底蕴、深刻的道德内涵。并以此给人以长久的吸引力。作为城市经营主体的政府,应当以深沉的危机感、责任感和使命感,着力打造一块“纯金”的道德品牌,决不能被眼前的蝇头小利迷惑。否则,就不仅不能实现城市经营的真正目标,也使城市无法与其“人文空间”的本质相符合,最终砸的是“城市”这块牌子。

  最后,城市规划一定要抛弃只注重现在、不关心长远的错误做法,克服主观性,以先进的生态观和文化观看待城区规划,不仅立足于当前安排,更要确立长远目标,要让规划能够经得起人民的检验和历史的考验。唯此,才可能充分昭显城市规划的人本化取向。

城市经营的现状[3]

  城市经营的最主要目的是筹措城市建设资金。通过城市中巨大的国有资产价值市场化获取城市建设所需的巨额资金,从而使城市的投资环境、居住环境产生巨大变化,以促进城市经济发展和城市地位、功能的提升。

  当前,我国城市经营的突出表现是政府主导即政府直接或间接地成为城市经营的主体。具体又可分为三种模式:一是政府集中运作模式,以大连市为代表,是由市长直接指挥下的城市开发办公室统一进行城市经营的运作,提出“一切资本归政府”的口号,坚持“规划一张图,审批一支笔”的原则。二是公司化运作模式,以上海、武汉为代表,由市政府投资成立的城市建设公司负责城市建设和管理,采取市场化运作方式来筹措资金。三是混合模式,以武汉、青岛为代表,即结合了以上两种模式的运作特点,由城市政府和城市建设公司共同运作。

  在以上三种经营模式操作下,我国城市经营存在的主要问题表现为以下几方面:

  1.城市经营主体—各级城市政府的行为缺陷

  一是城市政府的职能定位不当。在市场经济条件下,由于存在市场缺陷和失灵,政府的主要职能是提供公共产品,实现社会的公平和公正以及对城市的宏观规划和管理。而城市经营很容易使政府陷入到干预微观经济运行中去,使城市政府兼有管理者和经营者双重身份,不利于政府正确地行使自己的权力和义务,并容易产生政府角色越位和缺位。同时,容易造成政府权力失控、滋生政府腐败行为

  二是政府工作中的短期行为太多。城市的国有资产由城市政府代表国家行使管理,因此这些国有资产相对与政府来说是低成本或无成本的,这就使得政府在城市经营中不能正确对待经营收益的成本核算。同时,由于政府领导的任期有限,在位官员受政绩的驱使往往追逐短期效益,有的甚至大搞形象工程,也极易形成“上届政府建、本届政府挖”的局面。

  三是民主的成分太少。城市经营的主角是城市政府,而城市经营中引入的参与角色往往是投资者、开发商,而城市的居民—城市基础设施的最主要消费者却很难参与到城市建设中来。这进一步加剧了城市中贫困人口被边缘化的趋势。

  四是城市经营的目的认识不够完善。城市经营的目的本当是通过城市经营让城市的各个要素都完美结合,因此,除了硬件建设外,软件建设也有着极为重要的作用。但城市经营中取得的一些经济和市政成就极易使城市政府忽略城市经营的最终目的,为搞钱而经营、为经营而经营,偏离了城市经营的正途。

  2.城市经营的手段有限,风险无穷

  一是融资能力较低、融资手段有限。我国的金融市场不发达,且对地方政府有诸多法律限制,导致城市政府在城市经营中融资能力较低、融资手段有限。

  二是土地经营浪费严重。我国土地资源稀缺,城市尤其如此。而城市经营让经营者看到土地的价值,经营者对土地的寻求和供给使城市的规模无限制地扩大,乱占耕地的圈地运动严重浪费了土地的使用。

  三是房产经营价格背离趋势不可逆转。城市房价不可逆转的背离趋势,脱离老百姓的实际承受能力,降低普通市民的实际生活水平;并进一步拉大贫富差距,极不利于社会安定。

城市经营的主要措施[3]

  1.遵从经济规律,发挥垄断优势

  城市资源是国有资产,政府对城市的各种国有资源具有垄断权,表现为政府在城市经营中对各种城市资源加以统筹规划和综合利用,以期实现最大的经济效益和社会效益。经济学原理表明:在产权明晰的情况下,垄断可以最大限度地调动相关主体的经营积极性,自由竞争导致的低效率可以得到明显的提高,并能有效防范由于产权不明确而造成的对公共资源的过度使用。政府对城市资源的垄断所取得的收入都会直接或间接用于城市开发和建设,因此,政府在经营城市的过程中必须充分用足垄断所带来的优势。例如,在一般情况下,垄断与规模经济如影随形,垄断其本身就意味着规模经营,对于公共设施如城市自来水厂、污水处理厂、垃圾焚烧站等的兴建就应该根据城市的规模实现最佳经济效益。

  2.风物长宜放眼量,应充分发掘各种资源的未来价值

  在城市经营中如何发掘相关资源的未来价值,是一个不可忽视的问题。随着人口的膨胀、城市的不断扩大,城市资源供给的稀缺性将越来越明显。

  资源稀缺意味着远期内城市资源的市场价格会大幅升涨。其对于大多数投资者来说,要求他们在当前按未来较长的时期后的市场价格购买某一资源是不切合实际的。但如果能够及时披露未来一定时期政府有关的发展规划和市场可能出现的供给短缺等信息,该资源的市场价格就会扬升,就可以使得未来短缺资源的远期价值部分现值化。

  同时,由于人们都是以各种资源的现实价格来判断相关资源的市场价格,因此,城市经营的过程中普遍存在资源价值低估的倾向。为了解决城市短缺资源短期价值与未来市场价值可能出现的较大差异,可以采取特许经营的方式—将特定资源今后一定时间内经营权转让给投资者,并对城市短缺资源的特许经营期限适当缩短,以避免投资预期与未来市场行情之间出现较大差异时给投资者或政府带来过大的损失。

  3.打好城市经营中的“土地牌”

  经营城市最主要的手段就是经营城市的土地,传统的做法一般有:土地出让,将土地有偿出让给开发商,用来办企业、造工厂、开发住宅区等;土地置换,如通过重新规划,将市中心的占地与郊区土地置换,将好地段的占地与差地段的占地置换,将工业用地与商业、服务业用地置换,使城市的各种用地各得其所;土地整治,根据城市规划将未来发展地段的土地通过投资,如改善路、水、电、通信等基础设施,附上一个未来发展的预期,使土地升值,然后将其出让或批租。

  目前通行的做法是建立政府土地收购储备制度和土地招标拍卖制度,通过统一规划和设计、广告、竞价三个公开的程序进行招标拍卖。

  4.引进不同的投资主体,加大投资力度,开拓城市经营的融资新渠道

  首先,在城市的一些可赢利项目上,普遍引入国有、集体、民营主体。按照“谁投资谁受益”的原则,广泛采用BOT(建设一经营一转让)、TOT(转让一经营一转让)等特许权经营方式和项目融资方式,积极鼓励各种投资参与城市建设。另外,政府还可以对部分城市基础建设采取开放经营的方式,通过市场引入竞争,提高基础设施使用效率,并提高城市的经营收入,以利于城市基础设施的简单再生产扩大再生产。对于中西部比较落后的地区,还可以采取以工代贩的方式建设城市。

  其次,大力引进外资,确立走市场化道路筹措城市建设资金的新观念。向国际资本市场融资,直接利用外资建设城市己经在部分城市取得实效。如上海市依靠各类外资,完成了杨浦大桥、地铁一号线、二号线以及污水处理工程的建设。这些项目的部分资金就是来源于世界银行亚洲开发银行的中长期低息贷款。

  再次,可由中央政府统一发行国债,将募集到的资金转借给地方城市政府,用于城市建设。并侯条件成熟,逐步允许符合一定条件的地方城市政府发行自己的城市建设债券。

  最后,应调整财政筹资方式、适当加强财政投资力度,并改变财政投资的重点。如在财政筹资方面,尽量地将收费与使用联系起来,并对一些不可再生资源的使用或具有较大负外部性的项目或行为征收较高的税费。如提高城市水资源的使用收费标准,开征污染税,收取市区车辆行驶通行费等。

  还可将国有资产战略调整中出售的部分国有资产划出部分,专项用于城市建设投资。而在财政投资支出中,尽量将投资重点安排在间接投资项目上,起到财政投资的引导和诱导作用。

  5.广泛使用“搭桥法”

  在现代城市中,存在许多建设和经营中的盲点、疵点。例如,某一地段的开发,由于交通、供电供水或环境等方面的原因,开发商退避三舍、投资者敬而远之。而一旦政府将其稍加改造,解决了这方面的问题后,这些城市建设中所谓的盲点和疵点就会身价倍增。很显然,政府将这些盲点、疵点改造后转让要比直接转让获利更多。但先搭桥后转让还是通过转让筹集搭桥费,如何选择也非易事。

  一般来说,在城市建设迅速扩张期,由于存在大量的未开发地段,在政府财政比较紧张的情况下,也可以采用先转让、由投资者开发并配套的方式。

城市经营的理念创新[3]

  1.城市经营中政府的重新定位

  城市经营主体应当由政府、企业、非赢利组织、社区等来共同经营。城市政府的经营范围应当是:A、城市规划;B、卫生和环境保护;C、公共教育;D、文化娱乐,包括图书馆、体育馆、科技馆等的建设和管理,名胜古迹、历史文物的保护和管理;E、社会福利;F、公共安全;G、经济发展的稳定和规范,主要包括制定产业政策、提供技术和信息服务、完善法律法规建设以及做好市场经济的裁判员等;H、社会精神文明建设、市民道德教育等。政府经营的目的是为了从整体上使城市功能系统健康运行,提高整个城市综合实力和竞争力,以实现城市的健康、快速、稳定的发展。

  城市社区和非赢利组织的功能在一定程度上是辅助政府功能行使,城市政府应当借助好这些社会力量,发挥各方面的积极性来建设城市。而那些可以由市场运作来完成的城市经营项目,则完全交给市场,由市场机制来调节,城市政府应当从这些领域退出,只是充当维护市场竞争的裁判角色。

  2.城市经营中城市文明的经营

  城市文明是城市的灵魂,教育、规范、熏陶城市居民以提升城市文明,是政府城市经营的重中之重。一个城市无论其硬件设施建设得多么好,但是市民的文明素质不高,那么城市形象和竞争力也会大打折扣。同时,在城市经营中,政府应该尽量多考虑弱势群体和普通市民的利益,不能将他们排除在城市经营的成果之外。只有让普通老百姓安居乐业,社会才能稳定,也才能真正提升城市文明和城市竞争力。注重城市文明的经营,根本点在于注重“以民为本”的城市经营思想。

  3.城市经营的整体性和长期性

  城市经营的最初目的是为了筹集城市建设资金,在一定程度上围绕着这个目的运作,是符合城市经营要求的,但是城市经营决不能仅仅停留在这个层次上,甚至因此而大搞城市形象工程。要通过城市经营提高城市管理水平和城市文明程度,并最终实现提高城市综合竞争力的目标。城市经营的全局性和长效性,是考察城市经营是否成功的重要指标,也是科学发展观的必然要求。

参考文献

  1. 1.0 1.1 1.2 罗卫国.城市经营理念的价值取向及发展路径选择.企业经济2007年12期
  2. 董林,姚效兴.城市经营风险初探.河海大学商学院.黑河学刊2005年4期
  3. 3.0 3.1 3.2 叶宏庆,杨健.城市经营浅议.沙洲职业工学院学报2007年2期
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