國有資產監督

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　　國有資產監督是指政府出資人和運營者依法對指定的、或者所屬的國有企業占有使用的國有資本的經營管理實施監督管理活動的總稱。

　　國有資產監督對象的特殊性，決定了其監督規範的特殊性。它的基本特征有以下幾個方面：

　　1.採取綜合性措施調整國有資產監督法律關係

調整國有資產監督法律關係包括經濟、行政和刑事的調整方法。

　　(1)經濟的凋整方法。我國民法和經濟法所體現的國有資產法律規定，對國有資產法律關係進行著大量、廣泛的經濟調整，理順了國有資產在國民經濟建設中的各種經濟關係。

　　(2)行政的調整方法。我國大量的行政法規，以行政的方法詬整著國有資產關係，如計劃經濟關係、財政預決算關係、國有資產管理關係等等。

　　(3)刑事的調整方法。我國刑法為了保護國有資產不受侵犯，對於侵犯國有資產的各種違法行為，依法進行刑事處罰，如果沒有這種法律手段，就不能有效地制止那些侵犯國有資產所有者權益的行為。

　　2.監督管理主體是國有資產管理部門

　　設立國有資產監督管理部門是政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開的需要。由於多種經濟成分並存，不同所有制經濟共同發展，國有經濟引導控制國民經濟的方式發生變化。因此，一方面，政府對社會經濟的一般管理職能必須面向社會、面向各種經濟成分，而不能只管理國有經濟。另一方面，在多種經濟成分並存的條件下，國有經濟面臨的市場競爭不僅表現為企業間的競爭，而且也表現為不同所有制經濟成分的競爭。由於我國國有資產監督管理體制尚在建立過程中，許多方面正在不斷完善，國有資產所有者權益的有效維護尚存在缺陷，因此，仍然存在國有資產流失現象。為此，將政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開，加強國有資產的監督管理，是歷史的、邏輯的必然結果。國有資產監督管理機構是監管國有資產的專司機構，凡涉及國有資產的各項方針政策，必須由國有資產監督管理機構統一制定，或必須通過國有資產監督管理機構的審定同意，報國務院批准後才能實施。

　　3.監督管理的目的是理順產權關係

　　市場經濟條件下，要求企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人和市場競爭主體，實現國有資產的保值增值。通過國有資產監督管理可以有效維護政府出資人的資產所有權，監督檢查國有企業是否依法經營，保障國有企業的經營自主權。政府派駐國有企業的監事會只起監督和提供咨詢的作用，並不參與企業的經營活動。政府派出的稽察特派員只對企業財務進行監督，對企業主要負責人的經營業績進行評價，不參與、不幹預被稽察企業的經營管理活動。

　　4.監督管理的對象是國有企業占有使用的國有資本

　　國有企業及全民所有制企業，是由政府投資興辦的依法自主經營、自負盈虧、獨立核算的社會主義商品生產和經營單位。國有企業根據授權經營管理國有資本，政府賦予國有企業14項經營權，國有企業對政府授權經營管理的資本享有占有、使用和依法處分的權利。由於國有企業是獨立自主地經營國有資本，因此出資者有必要、有責任依據國有資本的所有權對企業占有使用的國有資本實施監督管理。

　　5.監督管理是一種組織行為

　　國有資產的監督機構著重調整監督管理部門與國有企業的產權關係。即通過對企業財務活動的監督管理維護政府出資人的合法權益。

　　每一種法律規範，都有其特定的調整對象。例如，民法是調整財產關係和人身關係的法律，經濟法是調整一定的經濟關係的法律。所以，國有資產監督管理法也有其特定的調整對象。國有資產監督管理法的調整對象是國有資產的產權關係。主要表現在以下方面：

　　1.調整國有資產所有權關係

　　國有資產監督管理的核心任務是確認國有資產所有權。國有資產是社會主義公有制財產，是國民經濟健康發展的物質保證。所以，維護國有資產的所有權關係，是國有資產監督管理的首要任務。在國有資產監督管理的法律規範中，有許多關於國有資產所有權的法律規定。我國憲法中，明確規定了國有資產的所有權，它指出：中華人民共和國社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義所有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。同時，憲法還規定了國有資產所有權的法律地位，它明確規定：社會主義的公有財產神聖不可侵犯。民法通則第73條規定：國家財產屬於全民所有。這一規定，就排除了國有資產屬於任何單位、組織、機關、個人所有的根據，也就是說國家財產縣屬於全國人民的共有財產，財產所有權是屬於全國人民共有的，任何單位、機關、組織、個人都沒有任何根據與理由將全民所有的國有財產化為機關、單位、組織、團體和個人的財產。

　　2.調整國有資產管理關係

　　調整國有資產所有權關係，是國有資產監督管理的根本的任務，調整國有資產管理關係，則是國有資產監督管理的主要內容。所以，從國有資產監督管理的表現形式看，它是調整國有資產管理關係的。主要表現在以下幾個方面：

　　(1)確認產權管理機構及其職權

　　國有資產的產權屬於全民所有。即國有資產的產權屬於國家及全國人民。

　　但籠統而言的國家和人民都不能具體行使產權權利，行使國有產權權利的，必須是依法確定的能夠代表國家行使國有產權的機構。我國國有資產的產權機構是政府的國有資產管理部門，它履行所有者的各項權能。

　　(2)調整所有權與經營權關係

　　如何處理國有資產所有權與國有資產經營權的關係，是一個法律規範問題。對於國有資產所有權與國有資產經營權的關係，我國國有資產法規、政策有明確的界定。存經濟體制改革前，我國國有資產所有權與經營權是統一的，國有企業由國家直接經營。實踐表明，這種方法不利於發揮企業的積極性、主動性，不利於提高經濟效益。經濟體制改革以來，國家制定了企業法，在全民所有制工業企業法中，確定了國有資產所有權和經營權分離的原則。我國《全民所有制工業企業法》規定：全民所有制工業企業是依法自主經營、自負盈虧、獨立核算的社會主義商品生產和經營單位。企業的財產屬於全民所有，國家依照所有權與經營權分離的原則授予企業經營管理。企業對國家授予其經營管理的財產享有、占有、使用和依法處分的權利。

　　(3)監督客體是有國家投資的各類

　　企業經營管理的國有資產國有資產大致分為三類：一是經營性國有資產，即國家投入企業、事業單位(有經營行為)的資產；二是非經營性資產，即國家行政事業單位占有使用的資產；三是尚未開發的礦藏、土地、森林等資源性資產。在經營性資產中，又分為投入到國有企業中的資產和投入到非國有企業中的資產。國家對不同類別的國有資產採取不同的管理方法。其中，投入到國有企業中的資產是授權國有企業經營管理，但國家在基礎管理和監督方面要有相應的措施。國務院於1997年2月批准財政部提出的《關於加強國有企業財產監督的意見》規定，企業財務監督管理的範圍，包括國有企業、國有獨資有限責任公司、國家出資額所占比例超過50％或實質上擁有控制權的公司制企業，其他方面的國有資產不在此監督管理之列。由此明確了經營性國有資產是監督的客體。

　　1.有利於鞏固和發展國有經濟

　　國有經濟在整個國民經濟中發揮著控制和引導作用。國有資產監督管理有利於明確政府有關部門和其他監督機構的職責、企業的權利與責任，保障國家財產的所有權，落實企業經營權，使企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人和市場競爭的主體，實現國有資產的保值增值，維護國家所有者權益，提高國有資產的運營效益，增加社會財富和國家財政收入。

　　2.有利於加強國有資產產權管理

　　國有資產監督管理的核心是對產權的管理，即明確產權關係，維護和保障各利益主體的合法權益。而這種管理必須從基礎工作開始。隨著社會主義經濟的迅速發展，社會生產力的提高，我國今後還要保持乃至擴大政府投資規模，對於新形成的國有資產，其產權登記、資產評估和產權界定等項基礎工作也是必不可少的。國有資產監督管理有利於加強國有資產基礎管理工作。

　　3.有利於防止國有資產損失

　　強化國有資產監督管理，防止國有資產損失，是國有資產監督的主要方面。

　　為了防止國有資產的損失，必須從決策、執行、總結三個環節人手，同時加強國有資產監督管理法律制度的建設。為了杜絕決策失誤，必須通過認真而細緻的監督管理工作，保證決策的合理性和科學性。同時，為了保證合理決策的準確執行，應當加強監督審計。而當資產投入並運行一段時期以後，再通過財產清查、評估等方式予以總結，則是防止浪費的另一項必要措施。變國有資產為企業或個人資產也是一個嚴重的問題。在我國長期的國有資產管理實踐中，這一問題屢禁不止。究其原因，主要在於缺乏完備的管理制度和手段。建立獨立的國有資產管理機構以後，國有資產監督管理部門可以制定統一的管理制度，並輔之以財產清查、評估、審計、監督和法律等手段，有效解決這一問題。特別是建立產權登記和歸口管理(負責)的制度，可以起到維護資產完整的作用。

　　4.有利於國有資產運營

　　國有資產監督是指國有資產管理機構在國有資產形成和使用過程中，為了維護國有資產的完整和達到保值增值的目的而對其運動的各個階段進行的監察與督促。現階段，我國已形成了規模巨大的國有資產，只有加強國有資產運營的監督管理，才能使有限的國有資產得到合理使用，最大限度地滿足人們的需要，使國有經濟得到迅速的發展和壯大。實踐證明，只有加強監督，才能最大限度地避免國有資產運營過程中出現的各種損害國家利益、追求個人或小集體利益，甚至不擇手段的蠶食國家所有者權益等現象。我國國有資產分佈於不同地區、部門和企業，在“兩權分離”條件下，不同層次和不同部門的國有資產經營管理單位必然存在著自身利益。因而，在商品經濟和價值規律作用下，地區、部門和企業之間的利益差別是必然存在的。這就是說，在國家、地區、部門和企業根本利益一致的基礎上，也存在著眼前和長遠、局部和整體的矛盾，這就需要採用適當的手段加以必要的調節控制，而國有資產監督管理是保證這種調節控制得以落實的重要手段。

　　5.有利於調整國有資產的監督關係

　　國有資產監督管理關係，是一種廣泛的、大量的經濟財產關係。它在社會主義公有制經濟關係中占據著重要地位。處理好這種關係，對於鞏固發展社會主義市場經濟，有著重大意義。國有資產監督管理，將這些關係進行了嚴格的規範，使它同其他方面的社會經濟關係協調起來，使國有資產在國民經濟中發揮著巨大的、積極的調節控製作用。

　　中國國有資產監督管理基本法的立法管理剛剛起步，目前尚未形成一部完整的國有資產監督管理基本法規。廣義的國有資產監督管理法規是指國家關於國有資產的法律規範的總稱；狹義的國有資產監督管理法，是經營性國有資產管理的專門性法律、法規。在我國，國有資產監督管理法應包括與國有資產管理相關的法律法規和規章制度。例如，《中華人民共和國公司法》(1993年12月9日第八屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過)、《中華人民共和國中外合資經營企業法》(1990年4月4日第七屆全國人民代表大會第三次會議修訂)，《中華人民共和國中外合作經營企業法》(1988年4月3日第七屆全國人民代表大會第一次會議通過)，《中華人民共和國土地管理法》(1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過)，《中華人民共和國礦產資源法》(1986年3月9日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過)，《中華人民共和國草原法》(1985年第六屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過)，《中華人民共和國漁業法》(1986年1月20日第六屆全國人年9月20日第六屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過)，《中華人民共和國水法》(1988年1月1日第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過)，等等。實施細則、具體條例和規章制度有：《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》(1992年7月3日國務院令103號發佈)，《財政部企經濟效益評價指標體系》(試行)(財工字[1995]7號)，原國家國有資產管理局、財政部、勞動部關於頒發《國有資產保值增值考核試行辦法》的通知(國資企發[1994]98號)，《國有資產管理部門監事選派暫行規定》(國資企發[1995]第59號)，《事業單位非經營性資產轉經營件資產管理實施辦法》(國資事發[1995]第7號)，《關於加強國有企業財產監督的意見》(1997年2月27日國務院頒佈)，《國有企業監事會暫行條例》(2000年3月15曰中華人民共和國國務院令第283號令發佈)等等。

　　這些法律法規的制定確立了我國國有資產監督管理制度的原則、體系及具體內容，對於進一步促進國有企業轉換經營機制，加強國有資產管理，加速建立國有資產管理新體制有著十分重要的意義。

　　(一)國有資產流失的主要形式及其危害

　　國有資產流失有多種形式：在股份制改造和拍賣過程中“暗箱”操作，以國有資產送人情；以假破產真逃債形式造成國有資產流失；在產權交易過程中，評估機構惡意低估國有資產價值；假借合資名義，行套錢之實；決策失誤，造成巨額國有資產損失和流失；有些國企負責人和國家工作人員乘企業關、停、並、轉、包、租、合、賣等改革的機會，利用職權進行貪污犯罪等。

　　國有資產流失速度之驚人，流失量之大，已經成了困擾改革與發展的一個El益嚴重的問題，成為嚴重製約市場經濟發展的障礙。據估計，從20世紀80年代末至今，國有資產流失平均每年在500億元左右，有時甚至高達1000億元。在市場經濟條件下，加快國有資產管理體制改革，並使之法制化，強化國有資產的監管，建立約束機制，防止國有資產流失，已是經濟管理工作的當務之急。

　　(二)國有資產流失的原因

　　國有資產流失並不是一個新問題，在國有企業改革啟動之初就已經存在，而且一直是國企改革中的熱點、焦點和難點。針對這一問題，學術界、實務界、政府監管層做了很多工作，已經建立起一套包括法律、政策以及產權交易的規則框架。但是，大量的國有資產流失表明這套法律框架並沒有得到很好地實施和執行，問題的關鍵在於缺乏對國有資產的有效監督。如外部監督不力，有些職能機構並未能真正起到監督作用，時有發生的註冊會計師事務所做假驗資證明等就是明證。從企業內部看，由於企業中的國有股代表尚不明確，一些公司或企業中國有股代表缺位，加上監事會的作用不能有效發揮，不能對造成國有資產大量流失的單位和責任者及時進行製裁，追究其應負的法律責任等，這些原因都使國有資產的流失難以得到有效的控制。

　　(一)強化內部監督制約

　　1、完善國有企業內部領導體制

　　國有企業作為國有資產經營的最基本單位，應當按照《公司法》的規定逐漸建立以股東會、董事會和監事會組成的內部領導體制，形成企業內部互相制約、互相配合、分工負責的管理機制，以強化對國有資產的保值增值約束機制。應儘快明確企業中國有股的代表者，以便使之能夠進入股東會、董事會、監事會，有職有權地參加管理監督。尤其是企業的法定代表人，應對企業法人財產及凈資產的保值增值承擔責任。

　　2、健全企業內部決策制度

　　應做好企業國有產權轉讓可行性研究，擬定產權轉讓方案，按照內部決策程式進行審議，並形成書面決議。國有企業改製方案和國有控股企業改製為非國有企業的方案，必須提交企業職工代表大會或職工大會審議，充分聽取職工意見。如果產權轉讓事項涉及職工合法權益的，如職工安置方案等還應在做出內部決議之前聽取職工代表的意見，並經企業職工代表大會或職工大會審議通過後方可實施。

　　與此同時，還應嚴格實行財務審計和企業重大決策失誤責任追究制度，特別是對國有企業的經營者離職、離任時的審計制度。對經營失職行為及侵占國有資產的行為要追究法律責任，並追回被侵吞的國有資產。

　　(二)加強國有資產的外部監督

　　1、確定專職監管機構

　　國有資產監督管理機構作為國資專職的監管部門，應加強對國有資產的監督管理，促進企業國有資產的合理流動，防止國有資產的流失。國有資產監管機構代表政府通過向國有大型企業派出監事、稽查特派員、企業總法律顧問，促進企業依法經營管理。

　　與此同時，要明確國有資產評估機構、國有資產驗資機構及註冊會計師等實施監督的法律責任，使之在驗資或評估的過程中有效發揮監督作用。

　　2、嚴格審計和行政監察制度

　　審計的職責是維護國家財產的安全、有效，所有的公共資金和公共資產，均應在其審查之列。據有關資料記載，過去5年中，全國審計機關共審計7l萬個單位，查出大量違法違規問題，經處理後上繳財政864億元，追還被侵占挪用資金1081億元，通過紀檢監察機關給予4242人黨紀政紀處分。按照我國的體制設計，審計部門負責尋找問題、發現問題，而對責任人的追究則是紀檢監察機關、司法機關的職能。這就需要審計機關與紀檢監察機關的密切配合，共同依據國家有關法律法規，從嚴查處侵犯國有資產案件，對於構成犯罪的必須依法追究刑事責任，對於侵犯國有資產不構成犯罪的，也應依法追究民事和經濟責任。

　　3、拓寬民主監督渠道

　　無論是國家財政還是國有企業的資產，都是納稅人所賦，其使用都應通過財政預算執行，只有“取之於民，用之於民”，才能推動經濟社會的良性發展。

　　對國有資產的侵吞，就是對所有納稅人的損害。在依法治國的現代社會中，公民享有對社會事務的參與權，對社會公共利益享有平等的權利。這一方面需要拓寬民主監督的渠道，使員工通過正常渠道對侵害國有資產的違法違紀行為進行有效的檢舉、揭發和控告。另一方面需要員工樹立民主監督意識，以主人翁的姿態投身於企業改革之中。

　　(三)把握國有資產流失的關鍵環節

　　大量事實證明，國有資產大量流失主要發生在國有產權交易的各個環節。因此，規範國有資產產權交易規則，就成為杜絕國有資產大量流失的關鍵所在。

　　1、轉讓和拍賣要堅持“公開、公平、公正”的原則

　　轉讓時應當根據轉讓標的的具體情況實施產權交易，而拍賣具有公正、公平、公開的鮮明特性，有利於實現國有資產的價值，使國有資產保值增值，是國有資產轉讓的有效途徑。應該指出，企業國有產權轉讓不受地區、行業、出資或者隸屬關係的限制，並應在依法設立的產權交易機構中公開進行。對此，轉讓方應公開披露國有產權轉讓信息，廣泛徵集受讓方意見。但有些國有企業、集體企業對產權進場交易認識不足，私下交易仍有發生。今後國有資產的買賣購併一律進入產權交易市場公開進行，並嚴格執行交割單制度，堅決制止國有資產的場外交易和私下交易。否則國資監管部門不予確認，工商機關不予登記註冊，從根本上杜絕國有資產流失，防止腐敗和經濟犯罪案件發生。

　　2、健全國有資產評估制度

　　在企業進行股份制改造、產權交易、合資經營或合作經營的過程中，普遍存在著低估國有資產價值，甚至無償占有和使用國有資產的情況，導致國有資產大量流失。這與我國國有資產評估制度不健全有很大的關係。如無形資產是國家耗費了大量人力和物力所取得的，是國有資產的重要組成部分，並且能夠通過轉讓、使用許可獲得增值。而在涉及國有土地使用權、專利權、商標權等無形財產時，由於評估標準不明確，難以進行準確評估，被無償使用、占用情況尤其嚴重。因此，對無形資產低估或不估，都會造成國有無形資產的嚴重流失。根據現行法律規定，資產評估機構只能基於有關部門的指定或有關當事人的申請才能進行評估，這就很難真正發揮其在國有資產評估中的作用。對此，我國國有資產評估應實行一種強制評估制度，對實行股份制改造的企業、進行中外合資合作的企業及進行產權制度改革的企業的國有資產實行強制評估，並以法律或法規的形式保證這一制度的實施。

　　另外，還要建立公益訴訟制度，訴訟機制的建立可以提供一種經常的監控機制，使國有產權糾紛的解決制度化。法院也要加強對這一類案件的審理，對於具體的企業改製和產權交易糾紛有一個中立的、獨立的、客觀的司法裁定。