政府採購風險

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政府採購風險(Government procurement risk)

目錄 1 什麼是政府採購風險[1] 2 政府採購風險的表現形式[1] 3 政府採購風險的形成原因[2] 4 政府採購風險的傳導機制[2] 5 政府採購風險的防範和化解[1] 6 參考文獻

　　政府採購風險是指在政府採購運作過程中，由於制度設計和運行失當、管理缺陷、人員素質跟不上以及外部事件衝擊等不確定性因素，導致採購失敗而造成直接或間接損失的可能。一般而言，政府採購風險具有隱藏性、突發性和連鎖性等特點，是處於體制變遷中的風險，是市場經濟發展過程中的必然現象。按照政府採購風險的形成機理，通常把政府採購風險分為內生性風險和外生性風險。內生性風險是指政府採購實施過程中本身所引發的風險；外生性風險是指政府採購外部因素造成的風險。

　　1．監管風險。

　　這主要有如下兩種形式：其一，由於政府採購管理與執行機構的職責和許可權不明確，即因為產品、管理和服務等方面問題影響到採購機關、管理機關、執行機構關係不順而可能導致的風險。其二，由於政府採購程式不規範、合同管理不嚴格，執行人員不能正確理解管理人員的政策意圖或有意錯誤操作、“內部人控制”等，即因為政府採購行為不符合法律法規要求所導致的風險。

　　2．信息風險。

　　信息風險即信息不公開、虛假陳述、內幕交易與信息誤導，或信息在機構內部、機構內外之間產生、接收、處理、儲存、轉移等環節出現故障所導致的風險。

　　3．道德失範風險。

　　它有兩種表現形式：一是缺乏足夠合格的從事政府採購業務的專業人員，缺乏對員工進行客觀、公正評估和考核等導致的風險。二是部分從事政府採購管理的工作人員職業道德失範，在進行政府採購過程中，偏離職業道德規範，滋長權錢交易等腐敗行為，從而直接導致或間接引發風險。

　　4．決策風險。

　　決策風險大小與管理機構和管理者的知識水平、從業經驗、生活閱歷有關。一個受到良好教育、有著較豐富經驗的管理人員，就有可能針對各種不利情況，作出較為科學的決策，從而將風險控制在最小範圍。通常，管理風險不可能完全避免，往往最聰明、最有經驗的人也有可能作出錯誤的決策。

　　5．市場風險。

　　受各種主客觀條件限制，政府採購不可能總是能夠採購到質優價廉的商品，實現預期的採購目標。主要表現為市場價格的不確定性、物價波動的不可控性等因素導致採購失敗而形成的賠付風險。

　　政府採購風險的形成原因可能是單一的，也可能是複合的。如果將政府採購風險看作因變數，而將形成風險的原因看作自變數，則可以用函數形式表示如下：

　　　　　　(1)

　　式(1)中，R_g表示政府採購風險；x_i(i=1，2，…，n)表示政府採購風險的形成原因。當i=1時，表示政府採購風險受單一因素影響；當i>1時，表示政府採購風險受複合因素影響。但從理論研究的角度，為避免變數之間的交互影響，通常是假定其他因素不變(或者其他變數為外生)，而只考察某個單因素的作用。按照這種固定其他變數，重點分析單個因素的方法，政府採購風險形成的主要原因可逐個描述如下：

　　(一)政府採購預算虛增

　　根據政府採購的程式，政府採購需求首先由各採購單位提出，報同級財政部門審核，只有被財政部門列入年度採購計劃的採購需求才能執行。然而，各採購單位一般都存在以各種理由虛增採購預算的傾向，造成財政性資金使用上的攀比與浪費。正如19世紀德國經濟學家Wagner的描述：“公共活動，尤其是國家活動，不斷擴張的法則對於財政經濟而言就成為為了適應財政需要不斷擴張的法則”。

　　政府採購預算虛增與官僚追求效用最大化密切相關。官僚的收益主要來自所在機構的規模，而這又和該機構可獲得的預算規模密切相關。因此，預算規模是官僚提供的公共品產量的函數。假設預算規模為曰，公共品產量為G，則有：

　　B=B(G)　　　　　　(2)

　　官僚將追求B的最大化。但由於官僚並不負擔公共品生產的成本(這一成本由財政性資金負擔)，所以，官僚提供公共品時並不按照邊際收益等於邊際成本這一最優原則行事。設公共品生產的成本為C，則：

　　C=C(G)　　　　　　(3)

　　式(3)表明公共產品的生產成本是其產量的函數。

　　官僚追求：maxB=B(G)　　　　　　　　(4)

　　約束條件為：B(G)-C(G)≥0　　　　　　(5)

　　則通過建立並求解拉格朗日函數，可得到預算規模最大化的條件為：

　　　　　　　　　(6)

　　B(G)=C(G)　　　　　　(7)

　　式(6)中，A為拉格朗日因數，反映預算規模擴大給官僚帶來的邊際效用。由於A>0，所以，官僚預算規模最大化的第一個必要條件中，B'(G)<C'(G)，即官僚不可能在B’(G)=C’(G)的社會最優點停下，而是會繼續擴大提供公共品，直到式(7)被滿足為止。

　　圖1同樣對官僚追求政府採購預算最大化進行了描述。圖中G'為社會最優的政府採購水平，這時邊際收益等於邊際成本。但官僚收益最大化並不在這一預算水平，他將儘可能地侵占社會凈收益，直到它等於零為止，即達到圖1中的政府採購水平G_b。這時，B(G)=C(G)，邊際收益G_bg小於邊際成本G_bf。

　　(二)政府採購市場封閉

　　作為市場經濟制度產物的政府採購制度，應該是有助於促進市場體系進一步發育與完善，而不是反作用——制約統一、開放市場體系的發展與壯大。對此，我國政府採購法明確規定，“任何單位和個人不得採用任何方式，阻撓和限制供應商自由進入本地區和本行業的政府採購市場”。然而，在政府採購的實際操作中，地方政府、部門或行業為追求所謂的集團利益，人為對集團外的政府採購潛在供應商設置“歧視性”門檻或者乾脆以地域(或行業或部門)身份予以排斥。政府採購封閉風險的結果則是否定了充分競爭，降低了政府採購效益，同時，也因市場體系的破壞而危及國民經濟的健康發展。

　　(三)政府採購方式選擇不恰當與執行偏差

　　政府採購有多種不同的方式，每種採購方式的適用條件各異。在實際操作中，如果不能根據採購對象的具體情況，選擇合適的採購方式，必然會形成採購風險。政府採購方式選擇不恰當，可能是由於客觀因素(採購人員業務素質的限制，使得對各種採購方式的適用條件把握不准或各種採購方式本身難以區分)，也可能是由於主觀因素(人為創造條件滿足採購人意願的採購方式)，將本應選擇的某種採購方式替換成另外的採購方式，結果都是使政府採購功能難以充分發揮。

　　政府採購方式選擇合適，只是迴避風險的一個必要條件，並不是充分條件。即使是合適的政府採購方式，如果在執行中發生偏差，仍然會形成政府採購風險。以公開招標為例，在具體執行過程中的偏差主要表現為：(1)招投標程式執行的偏差。如信息不：僉開；招標方式選擇不合理；招標文件中以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人；資格預審或資格後審把關不嚴格致使不合格供應商中標；投標人與招標人串通。(2)評標、定標執行的偏差。與投標人有利害關係的人進入相關項目的評標委員會；評標委員會成員的名單在中標結果確定前已透露給供應商；評標委員會成員沒有客觀、公正地履行職務；評標委員會成員與投標人串謀。(3)合同簽訂、執行過程中的偏差。合同文件(包括技術規範)前後矛盾和用詞不嚴謹，導致雙方對合同條款的不同理解；集中採購機構和其他採購代理機構擅自自行與中標、成交供應商簽訂政府採購合同；中標、成交供應商不得擅自採用分包方式履行合同。

　　(四)政府採購市場的不確定性

　　政府採購市場的不確定性表現為兩個方面，即純粹市場的不確定性與操縱市場的不確定性。

　　純粹市場的不確定性表現為市場價格波動與：通貨膨脹。採購對象的市場價格受供求關係的影響。如果在某個項目的：採購周期中，出現供大於求的趨勢，則價格會逐步下跌，從而使得最初確定的合同價格在採購對象交付驗收時不再具有性價比的優勢。而通貨膨脹則往往造成市場價格在短期內大幅上漲，使得政府採購預算約束凸現。

　　操縱市場的不確定性表現為供應商的產品壟斷或串通。

　　壟斷廠商與完全競爭廠商不同，不再是既定價格的接受者而是價格制定者。供應商的產品壟斷給採購單位與社會帶來的損失如圖2所示，可見，完全壟斷條件下廠商利潤最大化的均衡產量與價格分別要小於和高於完全競爭條件下的均衡產量和價格，這時，價格不再等於邊際成本，帕累托效率條件被破壞。導致採購單位消費者剩餘損失圖中陰影部分A的面積，壟斷廠商的生產者剩餘增加A-C的面積，全社會的福利凈損失表現為圖中B+C的面積。

　　供應商的串通就是供應商在政府採購市場中聯合起來，形成政府採購產品的賣方市場，供應商先聯合追求共同利益的最大化，然後再分配已經最大化的共同利益。假設政府採購市場上只有兩家生產同樣產品的供應商，市場價格P取決於兩家企業的產量之和，即P = P(q₁ + q₂)。兩家供應商各自的成本函數分別為c₁(q₁)和c₂(q₂)。如果兩家供應商串通，則最優化問題就成為：

　　maxπ(q₁,q₂) = [P(q₁ + q₂)](q₁ + q₂) − c₁(q₁) − c₂(q₂)　　　　　　(8)

　　令，

　　於是有：　　 　　(9)

　　(10)

　　即均衡條件為：MR = MC₁ = MC₂　　　　　　(11)

　　如果供應商串通條件下的政府採購市場與完全競爭的市場相比，就會發現，串通市場的均衡總產量大為減少，而均衡價格卻上升，從而使公共採購資金不能充分發揮效用。

　　(五)政府採購信息不對稱

　　在政府採購中，一般來說，供應商掌握自己產品的完全信息，而採購人掌握該產品的信息是相對有限的，因此，政府採購的交易雙方存在信息不對稱。政府採購市場的信息不對稱可能通過逆向選擇(Adverse Selection)和敗德行為(Moral Hazard)這兩種途徑給政府採購活動造成損失。政府採購交易中的逆向選擇是指供應商利用信息不對稱將低質量的產品賣給採購人，從而使得低質量產品充斥政府採購市場，而高質量產品卻因成本高、利潤低而退出政府採購市場，導致所謂的“劣幣驅逐良幣現象”。假設政府採購的某類產品有n種質量，相應的價格分別為P_1(i=1，2，…，n)。由於存在不對稱信息，供應商準確知道自己產品的質量，而採購人只有在使用產品之後才能知道產品質量的優劣。在交易時，供應商對產品的估價建立在所有產品的平均價格戶之上。如果政府採購交易成功，則均衡價格為p。在均衡價格，供應量Q。由下式決定：

　　　　　　　　(12)

　　式(12)中，S₁是價格為P_i的採購產品的供應量，求和僅取小於的價格。對於的產品，因為產品的價值比採購人(缺乏信息時)願付的價格高，供應商不願意提供。因此，採購人只能採購到的低質量產品。

　　政府採購交易中的敗德行為實質就是代理問題，是指代理方利用信息優勢在追求自身利益最大化的同時採取不利於委托方的行動。代理人的敗德行為之所以給政府採購帶來效益損失，是因為代理人行為的隱蔽性與代理人向委托人轉嫁風險。譬如，在政府採購過程中，有的供應商為了中標，不惜以超低價格銷售，採用不正當的價格競爭策略，擾亂了市場秩序；有的則對所生產的產品偷工減料，以次充好，降低產品質量；若是提供服務的行業，則以降低服務質量來減少自己的虧損。“價格戰”會導致採購物品質量低、服務差，甚至根本不能滿足用戶的使用要求，這既損害了政府採購信譽，又違背了政府採購的物有所值、採購效率原則，不但沒有節約資金，反而造成了更大的浪費。

　　(六)政府採購體制不完善

　　我國的政府採購制度建設基本上是與市場經濟體制建設以及公共財政體制構建同步進行的。因此，市場經濟體系不完善再加上公共財政體制框架尚未形成，必然對政府採購活動形成一系列的制度風險，而政府採購體制的不完善更是增加了該類風險發生的概率。

　　雖然我國已頒佈政府採購法，併在此基礎上制定了一些配套法規，但仍遠不能滿足全面推進政府採購制度改革和規範化管理的需要，尤其是具體操作性的辦法還比較少。如政府採購合同管理的明確規定、政府採購監督管理體系的完善、政府採購預算編製方法和審批管理、採購資金支付審核與採購管理的有機結合、供應商的權利救濟機制等方面還需要進一步完善。

　　(一)政府採購風險傳導模型

　　根據引起政府採購風險原因的來源不同，可以將這種風險源大致分為內生性風險和外生性風險。內生性風險是指由政府採購活動本身所引起的風險，包括政府採購預算虛增、政府採購：方式選擇不恰當與執行偏差、政府採購信息不對稱；外生性風險是指來自於政府採購體制之外，但作用於政府採購活動的風險，外生性風險；卞受政府採購活動本身的控制，包括政府採購市場的不確定性、政府採購體制不完善。

　　政府採購活動作為政府採購風險源的作用對象，其傳導的機理可以用模型簡單描繪(見圖3)。

　　在圖3中，風險源通過傳導載體作用於風險接受者(箭頭①所示)。政府採購活動的傳導載體可能是政府採購預算、政府採購方式、政府採購合同，也可能是政府採購當事人、政府採購監管機構，等等一系列與政府採購活動相關的技術、資金、人才、信息、機構和制度。在風險傳導載體內，傳導載體自身存在粒子運動，這些粒子運動，既可以減少風險，也可以放大風險。在傳導載體內，存在大量開放形態的節點，風險在此積聚或釋放(箭頭②和③所示)。風險的積聚是外界風險進入系統，風險的釋放則是載體內風險向外界放出，或部分風險轉嫁出去，而沒有釋放出去的風險則仍然在體內積聚，最終傳導到風險接受者。當風險的接受者無法承受或化解時，風險顯形化，最終表現為政府採購的損失。

　　(二)政府採購風險的作用機理

　　政府採購風險通過傳導載體作用於政府採購活動，其作用機理實際上是各類風險能量在傳導載體內的相互耦合，當這種能量耦合達到一定程度而得不到化解或釋放時，就會產生政府採購的效益損失。因此，政府採購風險的作用機理就是風險能量集聚並轉移的機理，可以用公式描述如下： 　　　　(13)

　　式(13)中，q為政府採購風險傳導過程中的風險轉移量；為風險力度，即傳導過程中的動力。風險力度的產生，有可能是單個因素作用的結果，如政府採購活動中僅僅存在著預算虛增的風險。顯而易見，這類風險的力度不但較小，而且甄別容易，易如防範和化解。然而，對於各類因素耦合而成的風險力度，不但力度大，而且甄別困難，增加了防範和化解的難度，如在政府採購活動中，不僅存在預算虛增的風險，而且存在市場不確定性、合同不規範、信息不對稱、採購方式選擇不合理，等等。為政府採購活動中各類防範風險措施所形成的合力，在傳導機理中構成政府採購風險傳導的阻力。

　　式(13)的理論指導價值體現在：第一，政府採購風險傳導量的大小與風險傳導的阻力負相關。因此，要降低政府採購風險的發生率，就必須增加政府採購風險傳導的阻力。也就是要健全政府採購的監管體系，明確並硬化政府採購的規章制度，提高政府採購當事人尋租、勾結、串謀等腐敗行為的機會成本。第二，政府採購風險傳導量的大小與風險力度正相關。因此，在進行政府採購活動的風險評估時，要認真權衡各類風險有可能帶來的後果，並建立適當的風險預警機制，降低政府採購風險發生的破壞力度。對於外生性風險，則要通過健全市場體系、減少市場的不確定和穩定政策預期，來達到降低風險力度的目標。

　　強化政府採購管理，要求從事政府採購管理的工作人員，必須始終對政府採購中可能存在的風險及其危害性保持清醒的頭腦。在實施採購活動之前，要精心準備，周密安排，充分考慮到可能發生的各種風險，加強事前、事中、事後的預報、監管與拯救，採取防範和化解風險的有效措施。

　　1．加快政府採購制度改革。

　　防範和化解政府採購風險的根本舉措在於加快政府採購制度改革進程，理順各方面關係，建立健全監管制衡機制，以減少風險累積。

　　2．建立政府採購工作評價指標體系和政府採購風險預警機制。

　　除了不可抗力因素導致政府採購風險之外，“經濟人”利益的內在驅動是產生政府採購風險的一項重要因素。而風險由可能變成現實的原因主要是缺乏一個有效的風險防範機制。要通過建立健全對政府採購管理的評價指標體系，提高相關責任人員的違規機會成本，構建政府採購風險預警機制。

　　3．健全政府採購預算編製和操作制度。

　　一是完善預算編製制度。財政部門在編製政府預算草案時，應單獨設立政府採購明細預算，嚴格按經法定程式審查批准的預算組織實施，除特殊情況外，不得擅自變更採購項目。預算安排的政府採購支出計劃必須確保完成，不得隨意增減調整，以增強對單位執行政府採購預算的約束力。

　　二是建立採購項目計劃審批制度。各採購單位根據工作需要和經法定程式批准的政府採購預算，向財政部門提交年度採購計劃，財政部門審核後予以批覆。要加強對政府採購的總額控制和項目審核，審核的主要內容：採購資金節約額；採購過程的時間跨度是否符合要求；採購對象與質量是否符合使用方的需要。

　　三是建立操作控制制度。通過建立科學的操作管理程式，在預算、採購、付款、核算、決算的各個操作環節，財政部門、預算單位、採購執行機構、財政國庫之間實行相互牽制和內部控制制度，將防範責任在各相關主體間進行有效的設定和合理分佈，最大限度地減少違紀違規風險的發生。

　　四是建立項目會計核算制度。為考核政府採購項目預算執行情況，監督政府採購質量，財政部門應對政府採購支出進行單獨核算，以節約採購成本，減少財政性開支，強化對預算分配、資金使用及項目決策的控制。

　　五是強化資金使用控制。通過國庫集中收付制度，將採購項目納入政府採購範圍，按政府採購制度規定的程式規範化運作，對採購資金的撥付、使用、清算等進行全程監控。除了特殊用途外，採購資金都要通過國庫直接支付給商品供應商和勞務提供者。

　　六是強化項目決算控制。嚴格控制採購項目的支付進度，在採購項目決算未經財政部門或審計部門審計確認之前，付款進度不得超過合同的限定額度。採購結束後，採購單位應及時辦理項目決算，交財政部門(或中介機構)審計後予以確認。根據財政部門審計確認的決算支出，留足質量保證金後方可付清項目餘款。凡未經財政部門審計確認的決算支出項目，一律不准結清採購項目款。

　　4．嚴格執行內部風險控制制度。

　　這主要是完善政府採購決策階段、實施階段的監管措施。在政府採購決策(立項)階段，要嚴格按法定程式進行審核、審批，以保證政府採購預算的規範性。要把政府採購預算和政府採購計劃及時向社會公佈，接受社會公眾的監督。在具體實施階段，要建立健全監標委員會制度，合理劃分合同簽訂權與合同質量驗收權，完善管理機構、執行機構的內部控制制度。

　　5．建立政府補償和救濟機制。

　　政府補償機制是妥善解決申訴爭端的基礎。成熟的、完善的補償機制有：道歉、重新審查採購決定、取消採購決定、終止合同、重新招標、補償損失、修正有關採購規劃或程式、暫停採購活動等。

　　6．加強對政府採購行為的控制。

　　由於政府採購制度在我國尚處於初創階段，在推進政府採購制度的過程中，仍存在一些不可預見的變異行為。主要表現在：片面追求節約資金效果；部門局部利益與地方保護主義；價格、信息、招標、資格審查等方面的壟斷。要通過健全完善政府採購制度，加強政府採購審計和監督，來規範政府採購行為，降低政府採購風險。

　　7．建立供應商市場準入制度。

　　這就是要規定進入政府採購市場的供應商必須具備一定的資格條件，符合條件的發給市場準人資格證書，以保證政府採購市場的健康發展。

　　8．建立評委庫制度，加強對招投標環節的監督。

　　供應商能否中標，取決於專家評委對其提供產品和勞務質量、價格和售後服務等項指標的綜合評定。政府採購代理機構要聘請具備資格的各類專業人員作為評標委員，並分類編號，建立政府採購專家評委庫，隨機抽取評委，減少供應商事前與評委“合謀”的可能性，提高政府採購活動的公開透明度和專業置信度。