政府采购风险
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政府采购风险(Government procurement risk)
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什么是政府采购风险[1]
政府采购风险是指在政府采购运作过程中，由于制度设计和运行失当、管理缺陷、人员素质跟不上以及外部事件冲击等不确定性因素，导致采购失败而造成直接或间接损失的可能。一般而言，政府采购风险具有隐藏性、突发性和连锁性等特点，是处于体制变迁中的风险，是市场经济发展过程中的必然现象。按照政府采购风险的形成机理，通常把政府采购风险分为内生性风险和外生性风险。内生性风险是指政府采购实施过程中本身所引发的风险；外生性风险是指政府采购外部因素造成的风险。
政府采购风险的表现形式[1]
1．监管风险。
这主要有如下两种形式：其一，由于政府采购管理与执行机构的职责和权限不明确，即因为产品、管理和服务等方面问题影响到采购机关、管理机关、执行机构关系不顺而可能导致的风险。其二，由于政府采购程序不规范、合同管理不严格，执行人员不能正确理解管理人员的政策意图或有意错误操作、“内部人控制”等，即因为政府采购行为不符合法律法规要求所导致的风险。
2．信息风险。
信息风险即信息不公开、虚假陈述、内幕交易与信息误导，或信息在机构内部、机构内外之间产生、接收、处理、储存、转移等环节出现故障所导致的风险。
3．道德失范风险。
它有两种表现形式：一是缺乏足够合格的从事政府采购业务的专业人员，缺乏对员工进行客观、公正评估和考核等导致的风险。二是部分从事政府采购管理的工作人员职业道德失范，在进行政府采购过程中，偏离职业道德规范，滋长权钱交易等腐败行为，从而直接导致或间接引发风险。
4．决策风险。
决策风险大小与管理机构和管理者的知识水平、从业经验、生活阅历有关。一个受到良好教育、有着较丰富经验的管理人员，就有可能针对各种不利情况，作出较为科学的决策，从而将风险控制在最小范围。通常，管理风险不可能完全避免，往往最聪明、最有经验的人也有可能作出错误的决策。
5．市场风险。
受各种主客观条件限制，政府采购不可能总是能够采购到质优价廉的商品，实现预期的采购目标。主要表现为市场价格的不确定性、物价波动的不可控性等因素导致采购失败而形成的赔付风险。
政府采购风险的形成原因[2]
政府采购风险的形成原因可能是单一的，也可能是复合的。如果将政府采购风险看作因变量，而将形成风险的原因看作自变量，则可以用函数形式表示如下：
(1)
式(1)中，Rg表示政府采购风险；xi(i=1，2，…，n)表示政府采购风险的形成原因。当i=1时，表示政府采购风险受单一因素影响；当i>1时，表示政府采购风险受复合因素影响。但从理论研究的角度，为避免变量之间的交互影响，通常是假定其他因素不变(或者其他变量为外生)，而只考察某个单因素的作用。按照这种固定其他变量，重点分析单个因素的方法，政府采购风险形成的主要原因可逐个描述如下：
(一)政府采购预算虚增
根据政府采购的程序，政府采购需求首先由各采购单位提出，报同级财政部门审核，只有被财政部门列入年度采购计划的采购需求才能执行。然而，各采购单位一般都存在以各种理由虚增采购预算的倾向，造成财政性资金使用上的攀比与浪费。正如19世纪德国经济学家Wagner的描述：“公共活动，尤其是国家活动，不断扩张的法则对于财政经济而言就成为为了适应财政需要不断扩张的法则”。
政府采购预算虚增与官僚追求效用最大化密切相关。官僚的收益主要来自所在机构的规模，而这又和该机构可获得的预算规模密切相关。因此，预算规模是官僚提供的公共品产量的函数。假设预算规模为曰，公共品产量为G，则有：
B=B(G) (2)
官僚将追求B的最大化。但由于官僚并不负担公共品生产的成本(这一成本由财政性资金负担)，所以，官僚提供公共品时并不按照边际收益等于边际成本这一最优原则行事。设公共品生产的成本为C，则：
C=C(G) (3)
式(3)表明公共产品的生产成本是其产量的函数。
官僚追求：maxB=B(G) (4)
约束条件为：B(G)-C(G)≥0 (5)
则通过建立并求解拉格朗日函数，可得到预算规模最大化的条件为：
(6)
B(G)=C(G) (7)
式(6)中，A为拉格朗日因子，反映预算规模扩大给官僚带来的边际效用。由于A>0，所以，官僚预算规模最大化的第一个必要条件中，B'(G)<C'(G)，即官僚不可能在B’(G)=C’(G)的社会最优点停下，而是会继续扩大提供公共品，直到式(7)被满足为止。
图1同样对官僚追求政府采购预算最大化进行了描述。图中G'为社会最优的政府采购水平，这时边际收益等于边际成本。但官僚收益最大化并不在这一预算水平，他将尽可能地侵占社会净收益，直到它等于零为止，即达到图1中的政府采购水平Gb。这时，B(G)=C(G)，边际收益Gbg小于边际成本Gbf。
(二)政府采购市场封闭
作为市场经济制度产物的政府采购制度，应该是有助于促进市场体系进一步发育与完善，而不是反作用——制约统一、开放市场体系的发展与壮大。对此，我国政府采购法明确规定，“任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场”。然而，在政府采购的实际操作中，地方政府、部门或行业为追求所谓的集团利益，人为对集团外的政府采购潜在供应商设置“歧视性”门槛或者干脆以地域(或行业或部门)身份予以排斥。政府采购封闭风险的结果则是否定了充分竞争，降低了政府采购效益，同时，也因市场体系的破坏而危及国民经济的健康发展。
(三)政府采购方式选择不恰当与执行偏差
政府采购有多种不同的方式，每种采购方式的适用条件各异。在实际操作中，如果不能根据采购对象的具体情况，选择合适的采购方式，必然会形成采购风险。政府采购方式选择不恰当，可能是由于客观因素(采购人员业务素质的限制，使得对各种采购方式的适用条件把握不准或各种采购方式本身难以区分)，也可能是由于主观因素(人为创造条件满足采购人意愿的采购方式)，将本应选择的某种采购方式替换成另外的采购方式，结果都是使政府采购功能难以充分发挥。
政府采购方式选择合适，只是回避风险的一个必要条件，并不是充分条件。即使是合适的政府采购方式，如果在执行中发生偏差，仍然会形成政府采购风险。以公开招标为例，在具体执行过程中的偏差主要表现为：(1)招投标程序执行的偏差。如信息不：佥开；招标方式选择不合理；招标文件中以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人；资格预审或资格后审把关不严格致使不合格供应商中标；投标人与招标人串通。(2)评标、定标执行的偏差。与投标人有利害关系的人进入相关项目的评标委员会；评标委员会成员的名单在中标结果确定前已透露给供应商；评标委员会成员没有客观、公正地履行职务；评标委员会成员与投标人串谋。(3)合同签订、执行过程中的偏差。合同文件(包括技术规范)前后矛盾和用词不严谨，导致双方对合同条款的不同理解；集中采购机构和其他采购代理机构擅自自行与中标、成交供应商签订政府采购合同；中标、成交供应商不得擅自采用分包方式履行合同。
(四)政府采购市场的不确定性
政府采购市场的不确定性表现为两个方面，即纯粹市场的不确定性与操纵市场的不确定性。
纯粹市场的不确定性表现为市场价格波动与：通货膨胀。采购对象的市场价格受供求关系的影响。如果在某个项目的：采购周期中，出现供大于求的趋势，则价格会逐步下跌，从而使得最初确定的合同价格在采购对象交付验收时不再具有性价比的优势。而通货膨胀则往往造成市场价格在短期内大幅上涨，使得政府采购预算约束凸现。
操纵市场的不确定性表现为供应商的产品垄断或串通。
垄断厂商与完全竞争厂商不同，不再是既定价格的接受者而是价格制定者。供应商的产品垄断给采购单位与社会带来的损失如图2所示，可见，完全垄断条件下厂商利润最大化的均衡产量与价格分别要小于和高于完全竞争条件下的均衡产量和价格，这时，价格不再等于边际成本，帕累托效率条件被破坏。导致采购单位消费者剩余损失图中阴影部分A的面积，垄断厂商的生产者剩余增加A-C的面积，全社会的福利净损失表现为图中B+C的面积。
供应商的串通就是供应商在政府采购市场中联合起来，形成政府采购产品的卖方市场，供应商先联合追求共同利益的最大化，然后再分配已经最大化的共同利益。假设政府采购市场上只有两家生产同样产品的供应商，市场价格P取决于两家企业的产量之和，即P = P(q1 + q2)。两家供应商各自的成本函数分别为c1(q1)和c2(q2)。如果两家供应商串通，则最优化问题就成为：
maxπ(q1,q2) = [P(q1 + q2)](q1 + q2) − c1(q1) − c2(q2) (8)
令
，
于是有：
(9)
(10)
即均衡条件为：MR = MC1 = MC2 (11)
如果供应商串通条件下的政府采购市场与完全竞争的市场相比，就会发现，串通市场的均衡总产量大为减少，而均衡价格却上升，从而使公共采购资金不能充分发挥效用。
(五)政府采购信息不对称
在政府采购中，一般来说，供应商掌握自己产品的完全信息，而采购人掌握该产品的信息是相对有限的，因此，政府采购的交易双方存在信息不对称。政府采购市场的信息不对称可能通过逆向选择(Adverse Selection)和败德行为(Moral Hazard)这两种途径给政府采购活动造成损失。政府采购交易中的逆向选择是指供应商利用信息不对称将低质量的产品卖给采购人，从而使得低质量产品充斥政府采购市场，而高质量产品却因成本高、利润低而退出政府采购市场，导致所谓的“劣币驱逐良币现象”。假设政府采购的某类产品有n种质量，相应的价格分别为P_1(i=1，2，…，n)。由于存在不对称信息，供应商准确知道自己产品的质量，而采购人只有在使用产品之后才能知道产品质量的优劣。在交易时，供应商对产品的估价建立在所有产品的平均价格户之上。如果政府采购交易成功，则均衡价格为p。在均衡价格，供应量Q。由下式决定：
(12)
式(12)中，S1是价格为Pi的采购产品的供应量，求和仅取小于
的价格。对于
的产品，因为产品的价值比采购人(缺乏信息时)愿付的价格高，供应商不愿意提供。因此，采购人只能采购到
的低质量产品。
政府采购交易中的败德行为实质就是代理问题，是指代理方利用信息优势在追求自身利益最大化的同时采取不利于委托方的行动。代理人的败德行为之所以给政府采购带来效益损失，是因为代理人行为的隐蔽性与代理人向委托人转嫁风险。譬如，在政府采购过程中，有的供应商为了中标，不惜以超低价格销售，采用不正当的价格竞争策略，扰乱了市场秩序；有的则对所生产的产品偷工减料，以次充好，降低产品质量；若是提供服务的行业，则以降低服务质量来减少自己的亏损。“价格战”会导致采购物品质量低、服务差，甚至根本不能满足用户的使用要求，这既损害了政府采购信誉，又违背了政府采购的物有所值、采购效率原则，不但没有节约资金，反而造成了更大的浪费。
(六)政府采购体制不完善
我国的政府采购制度建设基本上是与市场经济体制建设以及公共财政体制构建同步进行的。因此，市场经济体系不完善再加上公共财政体制框架尚未形成，必然对政府采购活动形成一系列的制度风险，而政府采购体制的不完善更是增加了该类风险发生的概率。
虽然我国已颁布政府采购法，并在此基础上制定了一些配套法规，但仍远不能满足全面推进政府采购制度改革和规范化管理的需要，尤其是具体操作性的办法还比较少。如政府采购合同管理的明确规定、政府采购监督管理体系的完善、政府采购预算编制方法和审批管理、采购资金支付审核与采购管理的有机结合、供应商的权利救济机制等方面还需要进一步完善。
政府采购风险的传导机制[2]
(一)政府采购风险传导模型
根据引起政府采购风险原因的来源不同，可以将这种风险源大致分为内生性风险和外生性风险。内生性风险是指由政府采购活动本身所引起的风险，包括政府采购预算虚增、政府采购：方式选择不恰当与执行偏差、政府采购信息不对称；外生性风险是指来自于政府采购体制之外，但作用于政府采购活动的风险，外生性风险；卞受政府采购活动本身的控制，包括政府采购市场的不确定性、政府采购体制不完善。
政府采购活动作为政府采购风险源的作用对象，其传导的机理可以用模型简单描绘(见图3)。
在图3中，风险源通过传导载体作用于风险接受者(箭头①所示)。政府采购活动的传导载体可能是政府采购预算、政府采购方式、政府采购合同，也可能是政府采购当事人、政府采购监管机构，等等一系列与政府采购活动相关的技术、资金、人才、信息、机构和制度。在风险传导载体内，传导载体自身存在粒子运动，这些粒子运动，既可以减少风险，也可以放大风险。在传导载体内，存在大量开放形态的节点，风险在此积聚或释放(箭头②和③所示)。风险的积聚是外界风险进入系统，风险的释放则是载体内风险向外界放出，或部分风险转嫁出去，而没有释放出去的风险则仍然在体内积聚，最终传导到风险接受者。当风险的接受者无法承受或化解时，风险显形化，最终表现为政府采购的损失。
(二)政府采购风险的作用机理
政府采购风险通过传导载体作用于政府采购活动，其作用机理实际上是各类风险能量在传导载体内的相互耦合，当这种能量耦合达到一定程度而得不到化解或释放时，就会产生政府采购的效益损失。因此，政府采购风险的作用机理就是风险能量集聚并转移的机理，可以用公式描述如下：
(13)
式(13)中，q为政府采购风险传导过程中的风险转移量；
为风险力度，即传导过程中的动力。风险力度的产生，有可能是单个因素作用的结果，如政府采购活动中仅仅存在着预算虚增的风险。显而易见，这类风险的力度不但较小，而且甄别容易，易如防范和化解。然而，对于各类因素耦合而成的风险力度，不但力度大，而且甄别困难，增加了防范和化解的难度，如在政府采购活动中，不仅存在预算虚增的风险，而且存在市场不确定性、合同不规范、信息不对称、采购方式选择不合理，等等。
为政府采购活动中各类防范风险措施所形成的合力，在传导机理中构成政府采购风险传导的阻力。
式(13)的理论指导价值体现在：第一，政府采购风险传导量的大小与风险传导的阻力负相关。因此，要降低政府采购风险的发生率，就必须增加政府采购风险传导的阻力。也就是要健全政府采购的监管体系，明确并硬化政府采购的规章制度，提高政府采购当事人寻租、勾结、串谋等腐败行为的机会成本。第二，政府采购风险传导量的大小与风险力度正相关。因此，在进行政府采购活动的风险评估时，要认真权衡各类风险有可能带来的后果，并建立适当的风险预警机制，降低政府采购风险发生的破坏力度。对于外生性风险，则要通过健全市场体系、减少市场的不确定和稳定政策预期，来达到降低风险力度的目标。
政府采购风险的防范和化解[1]
强化政府采购管理，要求从事政府采购管理的工作人员，必须始终对政府采购中可能存在的风险及其危害性保持清醒的头脑。在实施采购活动之前，要精心准备，周密安排，充分考虑到可能发生的各种风险，加强事前、事中、事后的预报、监管与拯救，采取防范和化解风险的有效措施。
1．加快政府采购制度改革。
防范和化解政府采购风险的根本举措在于加快政府采购制度改革进程，理顺各方面关系，建立健全监管制衡机制，以减少风险累积。
2．建立政府采购工作评价指标体系和政府采购风险预警机制。
除了不可抗力因素导致政府采购风险之外，“经济人”利益的内在驱动是产生政府采购风险的一项重要因素。而风险由可能变成现实的原因主要是缺乏一个有效的风险防范机制。要通过建立健全对政府采购管理的评价指标体系，提高相关责任人员的违规机会成本，构建政府采购风险预警机制。
3．健全政府采购预算编制和操作制度。
一是完善预算编制制度。财政部门在编制政府预算草案时，应单独设立政府采购明细预算，严格按经法定程序审查批准的预算组织实施，除特殊情况外，不得擅自变更采购项目。预算安排的政府采购支出计划必须确保完成，不得随意增减调整，以增强对单位执行政府采购预算的约束力。
二是建立采购项目计划审批制度。各采购单位根据工作需要和经法定程序批准的政府采购预算，向财政部门提交年度采购计划，财政部门审核后予以批复。要加强对政府采购的总额控制和项目审核，审核的主要内容：采购资金节约额；采购过程的时间跨度是否符合要求；采购对象与质量是否符合使用方的需要。
三是建立操作控制制度。通过建立科学的操作管理程序，在预算、采购、付款、核算、决算的各个操作环节，财政部门、预算单位、采购执行机构、财政国库之间实行相互牵制和内部控制制度，将防范责任在各相关主体间进行有效的设定和合理分布，最大限度地减少违纪违规风险的发生。
四是建立项目会计核算制度。为考核政府采购项目预算执行情况，监督政府采购质量，财政部门应对政府采购支出进行单独核算，以节约采购成本，减少财政性开支，强化对预算分配、资金使用及项目决策的控制。
五是强化资金使用控制。通过国库集中收付制度，将采购项目纳入政府采购范围，按政府采购制度规定的程序规范化运作，对采购资金的拨付、使用、清算等进行全程监控。除了特殊用途外，采购资金都要通过国库直接支付给商品供应商和劳务提供者。
六是强化项目决算控制。严格控制采购项目的支付进度，在采购项目决算未经财政部门或审计部门审计确认之前，付款进度不得超过合同的限定额度。采购结束后，采购单位应及时办理项目决算，交财政部门(或中介机构)审计后予以确认。根据财政部门审计确认的决算支出，留足质量保证金后方可付清项目余款。凡未经财政部门审计确认的决算支出项目，一律不准结清采购项目款。
4．严格执行内部风险控制制度。
这主要是完善政府采购决策阶段、实施阶段的监管措施。在政府采购决策(立项)阶段，要严格按法定程序进行审核、审批，以保证政府采购预算的规范性。要把政府采购预算和政府采购计划及时向社会公布，接受社会公众的监督。在具体实施阶段，要建立健全监标委员会制度，合理划分合同签订权与合同质量验收权，完善管理机构、执行机构的内部控制制度。
5．建立政府补偿和救济机制。
政府补偿机制是妥善解决申诉争端的基础。成熟的、完善的补偿机制有：道歉、重新审查采购决定、取消采购决定、终止合同、重新招标、补偿损失、修正有关采购规划或程序、暂停采购活动等。
6．加强对政府采购行为的控制。
由于政府采购制度在我国尚处于初创阶段，在推进政府采购制度的过程中，仍存在一些不可预见的变异行为。主要表现在：片面追求节约资金效果；部门局部利益与地方保护主义；价格、信息、招标、资格审查等方面的垄断。要通过健全完善政府采购制度，加强政府采购审计和监督，来规范政府采购行为，降低政府采购风险。
7．建立供应商市场准入制度。
这就是要规定进入政府采购市场的供应商必须具备一定的资格条件，符合条件的发给市场准人资格证书，以保证政府采购市场的健康发展。
8．建立评委库制度，加强对招投标环节的监督。
供应商能否中标，取决于专家评委对其提供产品和劳务质量、价格和售后服务等项指标的综合评定。政府采购代理机构要聘请具备资格的各类专业人员作为评标委员，并分类编号，建立政府采购专家评委库，随机抽取评委，减少供应商事前与评委“合谋”的可能性，提高政府采购活动的公开透明度和专业置信度。
