公共責任
出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)
目錄 |
公共責任來自於國家、市場和公民社會三者間的關係。關於公民社會的研究中，認為人類社會經歷著的國家領域、市場領域和公民社會領域之間正發生著兩個反向的趨勢。一方面，這三個領域之間的分化日益明晰，各自有著不同的內涵及規則；另一方面，這三個領域之間的界限卻日益模糊、聯繫在不斷加強。在不同的國家，因社會發展的程度不同，這兩個反向的趨勢有不同的表現。在發展中國家大多表現為三個領域之間的分化趨勢，如市場領域正從國家領域中分化且成熟起來。在發達國家則表現為界限模糊的趨勢，如“企業化”政府、三個領域出現共用的組織資源等。就公民社會（civil society）來說,一般認為經過了這樣三次分離，即公民社會和野蠻社會的分離、公民社會和市場領域的分離、公民社會與國家領域的分離。人類共同體的自我管理在國家、市場、公民社會這三個領域里表現出不同的特點。
國家領域的自我管理是依靠政府主體來實現的，政府管理的主體資格源自契約社會的公共權力賦予。市場領域的自我管理是通過企業主體來實現的，管理依賴企業制度的健全和利潤原動力。公民社會的自我管理是通過社團主體來實現的，管理依賴合作的社會機制和認同的社團價值。就三個領域的關係而言），國家領域是公共權力的享有者，處於三角穩定關係的頂端。政府的運轉必須依靠市場領域提供財源，獲得公民社會讓渡的公共權力。市場領域通過企業這種組織形式，實現人類生產過程中生產者、生產資料和資本等諸要素的結合。企業的發展和防止“市場失靈”需要國家（政府）提供公共產品，公民社會則為此提供社會化的勞動者及輿論批評。公民社會則需要市場提供交換場所和交換機制，需要國家這個主權者提供公共安全及財產保護等。三個領域共有一個公共環境，它們之間是相互影響、相互制約的關係。在專制的社會制度下，公共權力沒有發生分離，被集中於君主等唯一的權力享有者。民主的社會制度下，或“三權分立”的制衡，或“議行合一”的集中，政府的權力被明確的同時，也受到了限制。政府因處於“國家（主權者）—政府—公民”的環節中，就負有上承國家的政治使命，下應公民的管理職能。現代社會中，隨著“公共權力的回歸”，公共管理成了政府實現政治使命和完成行政職能的制度選擇，它使國家（政府）、市場（企業）和公民社會（公民與社團）三者之間既能相互獨立又能實現良性互動。基於上述分析可看出，國家（政府）因其獨特的公共權力獲得應負有對公共環境、市場（企業）和公民社會（公民與社團）的公共責任，而市場（企業）和公民社會（公民與社團）應負有對國家（政府）的忠誠或遵守及對公共環境的一般責任義務。
責任，即職責、任務。“責”有索取、負責、責罰之意，“任”有任務、擔負、任職之意。只要是社會主體，就應負有一般意義上的責任。如就環境保護而言，政府負有提供有效的公共政策和公共產品的責任，企業應根據環境質量認證體系進行“綠色生產”，社團則應倡導可持續的生態價值觀，公民在環境保護問題上要有“從我做起”的思想意識等。在上述責任劃分中，只有政府及公共部門所負的責任屬於公共責任，因為它們才享有公共權力併在公共權力的支持下通過規制等手段來調整各種主體間的利益關係。政府及公共部門負責提供公共政策和公共產品，是公共責任的主體。
廣義的公共責任是指公共組織在解決社會公共事務的過程中，因其實施公共管理行為引起的必然結果，而對社會公共利益所負有的責任。這種公共組織如果是政府，那麼在政治體系中，對公共利益的負責表現為對國家權力機關負責。如果是非政府組織（NGO,non–governmental organizations），則表現為對組織章程所規定領域的公共利益負責。
狹義的公共責任是指公共組織在解決社會公共事務的過程中，因其實施公共管理行為引起的必然結果，表現為違反法律法規所規定的職責和義務時必須承擔的責任。法律法規所確定的權利和義務在倫理選擇和道德責任上必以社會公共利益為標尺，所以負有狹義的公共責任必以負有廣義的公共責任為前提。
有關權利和義務的契約性規定是公共管理主體所負公共責任的基本內涵。就公共責任的約束可以有法律、法規、規章及倫理道德等，就公共責任的追究來說可以有刑罰處罰、行政處分、輿論批評等，所以公共責任不僅限於刑事責任、行政責任，它有著更為廣闊的社會意義和倫理意義。公共責任的基本特征可以歸納為以下幾點：①公共責任是普遍的義務。公共責任在法律、法規和倫理道德的約束下，表現為與普遍的倫理價值相一致的義務。如生態倫理與可持續發展的相互一致，愛智與科教興國的相互一致。②公共責任是公共組織及其內部成員的職責。現代政府及公共部門的人事制度多以職位分類為主的，每一職位是職務、職權和責任的集合體，其中責任即規定擔任一定職務的人員必須做什麼和不能做什麼。政府及公共部門的管理制度、章程等都是與其相應公共事務解決相一致的責任規定。③公共責任是可以以外在力量為支持的約束方式。相對倫理道德對公共組織及其成員的內化作用來說，公共責任是可以以外力甚至國家強制力為支持的約束方式。如用法律制度來制止政府及其成員的權力尋租行為或非政府組織及其成員的腐敗問題等。
按照公共責任的壓力來源不同，可以把公共責任分為主觀責任和客觀責任兩種形式。主觀責任根植於公共責任主體對忠誠、良心以及所認同的信仰，是公共責任主體自己本身對責任的感受，強調公共責任主體之所以去承擔責任，乃是源於內趨力，即公共責任主體的倫理自主性。客觀責任則源於公共責任主體基於法律規章、社會期待或上級交付的義務責任，強調公共責任主體之所以去承擔責任，乃是源於外趨力，即公共責任的規則體系。
如果說三權分立是為了權力制衡而對公共權力進行分權，給政府享有了一定領域的公共權力，那麼政治與行政二分則主要是從技術的角度來區分政府的功能實現。威爾遜認為雖然行政管理的任務由政治加以確定，但行政管理是置身於“政治”所特有的範圍之外的。“行政是一切國家所共有的相似性很強的工作，是行動中的政府，是政府在執行和操作方面最顯眼的部分，政治是政府在重大而且帶著普遍性事項方面的國家活動，是合法的、明確而且系統的執行活動。”“政治是政治家的特殊活動範圍，而行政管理則是技術性職員的事情……。”古德諾系統地闡述了政治與行政二分的原則，認為政治是國家意志的表達，而行政是國家意志的執行。“在所有的政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執行功能，前者謂之政治，後者謂之行政。”後來新公共行政、新公共管理均對政治與行政二分提出了批評，認為就政府的功能實現來說，政策的制定和政策的執行的嚴格劃分是很困難的，也是與現實不相符合的。特別是隨著現代政府權力擴大化的趨勢和“善治”理論對政府及公共部門功能的闡釋，政治與行政二分的架構受到了更大的衝擊。
從政治到政治與行政二分，從公共行政、公共管理到新公共行政、新公共管理，人們都是試圖去設計政府最佳的功能模式。按照契約論，公民是為了共同的幸福才結成不可分割的主權共同體的，從此，如何來實現對公共權力的制約就成了共同體幸福的關鍵。對權力的制約大約可分為三種途徑，即分權制衡、法治制權及合法性追溯。通過近代政治體系變革使得分權制衡來限制權力的途徑基本確立。通過具體契約對某一特定權力進行法治制權則是現代限制權力的主要方式，其實責任追究就是對主體的權利和義務進行規定的實施過程。合法性則已引入了文化整合，合法性與法律規範沒有直接的關係，只有那些被相關範圍的人們內心所體認的權力和秩序才具有治理意義上的合法性。
對責任追究進行政治責任、行政責任和公共責任的區分是基於上述政治學、行政學、公共行政和公共管理學的理論發展脈絡而進行的。雖然事實上，除了一些技術上的處理之外，行政責任是從屬於政治責任的，但我們仍然能感到政治與行政劃分的意義所在。我們可以要求高級公務員甚至一般公務員在職責履行中強調“政治覺悟”，卻難以對其他的公共管理者均以“政治覺悟”來督促其職責的履行，這裡更需要的是較為嚴謹的規則體系和更有效的責任追究途徑。“善治”理論在責任性方面，提出要運用法律和道義的雙重手段，增大個人及機構的責任感。一般意義上，政治責任以國家整體利益為基礎來評價，即指政府及其人員的決策和執行必須具有合法性。在代議制國家，政治責任表現為政府對議會的責任機制，如質詢、調查、彈劾、倒閣等。行政責任則根據某一特定的行政行為來評價，即指政府為其組織的維持基於法律和規章而建立的內部控制機制和外部控制機制。行政責任的內部控制機制如行政監察，外部控制機制如行政訴訟。公共責任則以社會公共利益為基礎來評價，公共責任的責任主體可以是政府或非政府組織。
1、公共責任與人性假設——責任感是人的社會屬性的內涵
所謂人性，即人類共同具有的屬性，它包括這樣三個基本的部分：自然屬性、思維屬性和社會屬性。人的自然屬性是“人之為物”所展開的特征，如行走、食欲、性欲、占有欲等。人的社會屬性是“人之為人”所展開的特征，如語言信號系統、製造和使用工具、倫理道德、結社等。人的自然屬性、思維屬性和社會屬性是相互統一的。以食欲為例，人已跨越了茹毛飲血的階段，形成了各民族獨特的飲食文化。人的“吃”的行為既包含了“裹腹之需”的自然屬性，又包含了“讓梨之禮”的社會屬性。馬克思在批判費爾巴哈關於抽象的人的觀點時曾指出：人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現實性上，它是一切社會關係的總和。人的社會屬性是人性的本質表現。
就責任而言，動物亦會有，如獅王竭力保護獅群的安全，母獸拼命保護幼崽不受傷害等。動物的“責任”的本質大都源於自然本能，而人的責任的本質卻出自其社會特質，因為人的責任如依然只是源於自然本能，就無所謂“人之為物”與“人之為人”之辨了。如果說人和動物均可以做到“幼吾幼”，那麼“及人之幼”的只能是人了。可以說，關於人的管理理論都以人性的假設為前提，無論“性善”或“性惡”、“利他”或“利己”、快樂主義或功利主義的人性考察，都是為了“治人”。一定的文化積澱後形成的倫理道德規則，對個體社會化的影響是極為重要的，它是個體社會屬性得以穩定形成的環境，它培養了個體的誠實、自尊、節制、勇敢、榮譽、責任等社會認同的價值觀、人生觀和世界觀，這些屬性知識的培養將會是以後個體行為的內在基礎。其中，責任感是人的社會屬性的基本內涵，它甚至是其他價值觀、人生觀、世界觀的基礎，無論對個人或組織、家庭或社會，責任感的重要意義都不言而喻。責任心、責任感是個體和組織實現責任行為的基礎。我們在公共管理領域中論及的政府及公共部門的公共責任，當然不僅只是心理狀態的責任感，而且應有較為完善的公共責任的制度和體系。
2、公共倫理：實現公共責任的途徑
倫理道德在社會意識結構的要素中是最具實踐性的。倫理道德規範存在於社會意識層面，是文化規則的一部分，當它影響社會個體或組織的行為發生時，就具有明確的實踐性了。公共倫理以或善或惡等倫理學的範疇作為對公共管理主體進行評價的標尺，以公共輿論為維繫手段。公共責任使公共倫理的道德原則和倫理範疇具體化，成為對公共管理主體的權利與義務的約束，它以責任追究為維繫手段。公共倫理可以通過文化傳承等方式形成約束公共管理主體的外在的倫理批判和內在的道德自律，所以公共倫理選擇對公共管理主體的約束具有事前性的特點。公共責任追究則是根據已事實發生的公共管理行為和後果，依據事先的責任契約來追究公共管理主體責任的方式，它相對公共倫理選擇來說具有事後性的特點。公共責任是公共倫理的具體化、契約化，公共責任是公共管理的基礎。公共組織在解決公共事務問題的過程中，以公共責任為主要的約束力量，使公共組織得以實現公共管理目標。
符合倫理道德規範的責任行為是不可能在孤立的情況下形成並得以有效維持的。如果要使負責任的行為實現，那麼由個人的道德品質所表現出來的內部控制與組織結構、組織文化、社會期待等環境支持在總體上應相一致。當然，個人的責任行為、組織支持和社會期待之間有時會互相衝突，這時就要視三者分別對責任行為的引力對比關係，從而決定責任行為是從個人角度、或組織角度、亦或社會期待角度去實現。一般情況下，只有三者的一致性，促使公共責任行為實現的個人品德、組織文化和社會倫理之間的整合才是有效的，否則公共責任行為的實現就會因個人、組織、社會之間倫理選擇的差異性而混亂。現實中，因個人、組織、社會的利益所屬會出現不一致，基於利益不一致的倫理選擇就會有衝突，這時甚至輿論批評的支持也無法確定其中哪一種倫理選擇才具有正價值，這種狀況就需要有關公共責任的法律規章體系作出合適的責任認定。綜上所述，公共責任的實現應是倫理選擇和責任認定的相互支持、相互統一。
我國作為發展中國家，在制度安排上，因“大政府”的計劃經濟的模式影響了國家（政府）、市場（企業）和公民社會（公民與社團）這三個領域的有效分離，表現為國家（政府）憑藉公共權力對其餘兩個領域的超強控制，公民社會的發育程度不高。在這種狀況下，由於市場和公民社會兩個領域沒有充分發育，各自均無法實現自身有效的自我管理和自我發展，政府只能通過龐大的機構設置來負擔本應由市場和公民社會所承載的功能。政府因承擔了那些它“不該管”、“管不了”、“管不好”的事務，以至無法真正解決政府職能轉變這一行政改革過程的關鍵環節。如國家（政府）只能通過林立的專業經濟管理部門來實現對市場領域的管制，干預企業在微觀經濟領域的自主過程，又通過財政支持的事業單位和傳統社團（工、青、婦等群眾組織）實現廣義的社會福利和社會控制，這種“政企不分”、“政社不分”使我國機構改革走不出“膨脹—精簡—再膨脹”的怪圈。現階段政府雖確立了以“轉變政府職能”為核心的機構改革方案，但是，因我國的國家、市場、公民社會三個領域沒有實現有效的分離，市場發育不成熟和公民社會基礎薄弱而無法承載政府職能轉變後的“職能替代”，從而導致公共管理主體缺位，出現了“治理問題”。目前，政府正採取一些積極的措施，如發展中介組織、加強市場規制、規範社團管理、推進參與和溝通的機制生成等，以此來完善市場體系、培育民主政治的公民社會基礎。
羅伯特·D·帕特南認為，公民社會有四個主要的特征：即公民參與政治生活、政治平等、公民之間團結且相互信任和相互容忍、存在合作的社會結構。我國的正在發展的社會主義民主政治以及逐步健全的社會主義市場經濟為建立國家（政府）、市場（企業）和公民社會三者之間的良性互動關係提供了基本的制度安排，“政府改革”對政府職能的重新界定將對這一過程有十分重要的意義。世界銀行在其1997年的世界發展報告中提出了政府五項最基本的責任：(1)確定法律基礎；(2)保持一個未被破壞的政策環境，包括保持巨集觀經濟的穩定；(3)投資於基本的社會服務和基礎設施；(4)保護弱勢群體；(5)保護環境。這些並不是政府責任的全部內涵，卻是政府公共產品供給的基本內容。這些責任的意義亦不止在於“做了什麼”，而且在於“怎麼做”、“做到什麼程度”。
