政府非稅收入預算管理
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什麼是政府非稅收入預算管理[1]
政府非稅收入預算管理是整個政府非稅收入管理的核心內容，它是一個由包括資金取得的管理、資金的預算管理及資金的分配使用管理所組成的系統。
政府非稅收入預算管理的理論基礎[1]
(一)政府非稅收入預算管理與政府職能
由於政府非稅收入是財政收入的重要組成部分，因此，政府非稅收入納入預算管理是為了有效地滿足政府履行職能需要的客觀要求。
一般說來，在市場經濟條件下，政府的基本職能包括政治職能、經濟職能和社會職能。政府履行其職能必然發生人力、物力和財力的消耗(這在財政上表現為政府支出或公共財政支出)，這些消耗通常要通過一定的渠道和方式進行補償(這在財政上表現為政府收入或公共收入)。正是由於政府職能的範圍及其履行職能的方式決定了財政的收支範圍和收支形式，因此，政府非稅收入與稅收收入一樣，是政府收入或公共財政收入的一部分，是彌補政府履行職能過程中的人力、物力和財力消耗的物質基礎。
為了有效地保證政府履行其職能過程中對人力、物力和財力的需要，通過現代預算這一制度安排來滿足政府的這些需要，是人類社會發展到二十世紀財政管理上所取得的重大突破，是訖今為止有效地組織與使用財政資金的最佳途徑。正是因為如此，世界各國無一例外地將政府履行職能過程中所需的資源都納入了政府預算管理的範圍。因此，將政府非稅收入納入政府預算管理是有效地保證政府履行其職能需要的客觀要求。
(二)政府非稅收入預算管理與市場經濟法制化
市場經濟是法制經濟，因而政府非稅收入管理的法制化是市場經濟法制化的重要內容。政府非稅收入管理由資金的取得管理和資金的使用管理兩個方面組成。資金的使用涉及到社會經濟生活的各個方面，同經濟建設和人民生活密切聯繫，因此，實現政府非稅收入使用管理的法制化對促進國家經濟健康發展和社會的穩定具有重要的意義，政府非稅收入預算管理正是實現政府非稅收入使用法制化管理的重要途徑。
首先政府非稅收入預算管理，意味著政府非稅收入的使用必須經過一個由預算的編製、審查批准、預算執行和執行結果反映所組成的預算過程，從而保證了政府非稅收入使用決策過程的規範化與程式化；其次，政府非稅收入使用預算經過立法機關審批後，成為了一項法律，政府和各部門單位只能按照批准的使用預算來分配和使用政府非稅收入。因此．政府非稅收入納入預算管理不但增強政府非稅收入使用上的法律約束力，而且實現了政府非稅收入使用上的法制化管理。
(三)政府非稅收入預算管理與公共財政
在公共財政體制下，作為現代國家財政管理基本手段的政府預算必須完整地反映政府履行職能過程中所發生的收入與支出，統一財政收支管理。因此，按照預算的完整性、統一性原則，將政府非稅收入納入預算管理是建立公共財政體系的基本內容。
首先，預算的完整性原則是市場經濟條件下政府預算的鮮明特征，也是財政管理必須遵循的原則之一。其主要內容是政府預算必須全面反映政府財政收支活動，不允許存在游離於預算之外的政府收支活動。政府非稅收入納入預算管理，一方面可以為實現政府決策的科學化，增強政府調節財政資金流向、流量的功能，健全財政的職能；另一方面有利於社會與公眾通過預算收支監督政府的活動，防止政府可能出現的各種浪費和腐敗現象的發生。因此，將政府非稅收入納入預算管理是預算完整性原則的客觀要求。
其次，預算統一性原則要求政府有一個統一的預算體系，有統一的預算分類，所有財政收支必須遵循統一的財政制度，政府履行職能過程中發生的所有收入和支出都應包括在一個統一的預算架構之中。否則，一部分預算外、一部分預算內，就難以對政府的收支活動進行集中統一反映，這既不利於對財政收支的監督，也弱化了政府預算在財政資源統籌安排、調度等方面的功能。
長期以來我國在財政分配中把政府非稅收入分為預算內、外兩部分，實踐證明，這種財政資金的“雙軌制”運行機制，既違背了財政預算管理的完整性、統一性原則，又削弱了財政的巨集觀調控能力。因此，為了保證政府預算的完整性和統一性，必須將政府非稅收入納入統一的政府預算管理體系，這對於建立健全具有中國特色的公共財政體系，健全財政職能，增強國家巨集觀調控能力，提供了重要的保證。
(四)政府非稅收入預算管理與一般預算收支管理
原則上講，政府非稅收入一般有特定目的，因而，其使用原則上必須從特定用途出發。但是在實際操作過程中，政府非稅收入的取得與使用往往會發生時間與空間上的矛盾。因此，將政府非稅收入納入一個統一的管理架構，特別是與一般預算收支捆在一起，相互調劑，統籌安排，是解決政府非稅收入取得與使用在年度間與地區、項目間出現不平衡的有效辦法。
政府非稅收入納入預算管理可以在兩個層次上實現上述目標：首先，政府非稅收入納入部門預算後，有利於各部門單位按照收入的特定用途，從自身要求出發，合理調度，安排資金的使用，特別是在部門單位預算專項經費安排有一定“缺口”的情況下，政府非稅收入對於彌補部門單位專項資金“缺口”，保證部門單位行使其職責的需要，具有直接的意義。其次，政府非稅收入納入預算管理打通了政府非稅收入與一般預算收入之間的聯繫渠道，使得政府非稅收入餘、缺凋劑有了更大的空間。
更為重要的是政府非稅收入標準的確定大都按照受益者的受益程度或收益外溢情況來確定的，因而，政府非稅收入的使用本身就與一般預算資金有著不可分割的聯繫。將政府非稅收入與一般預算資金捆在一起，統籌安排，是政府非稅收入資金使用管理的內在要求。
政府非稅收入預算管理的基本原則[2]
非稅收入預算管理是整個非稅收入管理的核心內容，它是一個由包括資金取得的管理、資金的預算管理及資金的分配使用管理所組成的體系。非稅收入預算管理除了要遵循政府財政收支預算的基本原則外，還要遵循其自身的特定原則。
(一)征收法定原則
非稅收入的項目、範圍、標準應依據法律、法規、規章的規定設定和征收。非稅收入的執收主體由法律、法規、規章規定，法律、法規、規章沒有規定執收主體的由非稅收入管理機構直接征收或依法委托相關單位征收。執收單位不得隨意設立非稅收入項目、範圍、標準，不得多徵、少徵或擅自減徵、免徵。
(二)完整統一原則
非稅收入預算要與財政預算統一佈置、統一編製、統一審批，將非稅收入按不同類別分別納入財政收支預算的相應類別，按照財政收支預算的口徑，全面、系統、完整地予以反應。成本補償性支出納入部門預算，用於執收成本補償以維持執收主體在執收非稅收入過程中的基本需要；校正性非稅收入納入一般預算，用於維護市場經濟秩序的正常運行；資產資源性非稅收入納入國有資產經營預算，用於國有資產保值增值和再投資。
(三)收支脫鉤原則
非稅收入“所有權屬國家、使用權歸政府、管理權在財政”。財政部門要科學合理地核定年度非稅收入預算，把執收單位完成年度非稅收入預算與工作績效考核結合起來，將非稅收入的征收與執收單位的經費支出完全脫鉤，真正做到非稅收入納入財政預算，實行統籌安排。
(四)成本補償原則
執收單位執收或取得非稅收入過程中必然要發生的人力、物力和財力的消耗，即產生非稅收入的執收成本。非稅收入執收成本與非稅收入執收項目的性質、執收手段和執收工作量存在必然聯繫。要合理劃定執收單位人員機構正常運轉、事業發展支出與非稅收入執收成本支出的界限，科學核定非稅收入執收成本，並作為非稅收入執收過程中的成本補償性支出納入執收單位部門預算。
(五)統籌安排原則
從根本上打破非稅收入誰征收、誰使用的傳統格局，將非稅收入納入財政預算的統一框架，統一管理，統籌安排。通過統籌調節和結餘調節來解決政府非稅收入取得與使用在年度間與地區、單位間、項目間出現的不平衡。
政府非稅收入預算管理的具體方式[1]
每一類政府非稅收入的取得都對應著相應的政府公共職能，由此也決定著對不同的政府非稅收入應採取不同的預算管理方式，歸納起來，大致有四種：
(一)成本補償性政府非稅收入實行部門預算管理
成本補償性政府非稅收入，主要指的是規費和使用費收入，其取得的依據就是政府(或相關部門)提供的公共產品(服務)，其取得的規模也嚴格限定在成本補償範圍內，以維持基本需要。這就決定了必須將其納入部門預算，專項用於政府(或相關部門)履行公共職能所需的成本性開支。
(二)矯正性政府非稅收入實行一般預算管理
矯正性政府非稅收入是政府為了矯正個人理性驅使下因趨利行為導致的負外部效應而收取的。由於負外部效應作用的對象具有一定的普遍性。因此，這部分資金要與稅收收入一起共同實行一般預算管理，由政府統籌安排，合理使用，對負外部效應進行矯正，維護社會共同利益。
(三)基金性政府非稅收入實行基金預算管理
基金性政府非稅收入是政府為支持某項事業發展而無償征收的具有專門廂途的財政資金，實行獨立核算，自求平衡。單獨編製基金預算，反映基金性政府非稅收入來源和使用情況，可以完整地揭示基金性政府非稅收支的全貌。
(四)資產(資源)性政府非稅收入實行一般預算或國有資本經營預算管理
資產(資源)性政府非稅收入，主要包括國有資源(資產)有償使用收入、國有資本經營收益、政府財政資金產生的利息收入等。由於國有資源(資產)有償使用收入，是國家資源(資產)通過有償出讓、轉讓、出租等方式取得的收入，應將其納入一般預算管理。由於國有資本經營收益的使用範圍嚴格限定在國有資本保值增值和再投資範圍之內，應單獨編製國有資本經營預算。至於政府財政資金產生的利息收入，則應納人一般預算管理。
政府非稅收入預算管理中的基本權利關係[1]
政府非稅收入預算管理的核心問題是要明確界定其資金的所有權和資源配置權。
(一)政府非稅收入資金所有權的界定
從政府非稅收入的性質、取得形式和用途來看，其資金所有權毋庸質疑應該屬於國家。首先，從取得依據看，政府非稅收入分類中的第一類，即規費和使用費收入的取得依據是政府提供公共服務的過程中向使用者收取的；第二類即校正性收入，其取得依據是政府校正個人理性驅使下因趨利行為導致的負外部效應；第三類即國有資產資源收入，其取得依據是國家在擁有所有權的前提下出讓了資產資源的使用權，屬使用權收益。其次，從取得形式上看，政府非稅收入是以政府名義或經政府授權取得的，如行政事業性收費、附加、基金、罰款收入等，雖然這些收入由收入主體(即履行和代行政府職能的各級政府部門及其所屬單位)收取，但由於其是代表政府行使權力，因而，政府非稅收入的所有權也是十分明確的。再次，從資金用途看，政府非稅收入使用的根本目的是為了履行和代行政府職能，而不是為了滿足部門和單位的局部私利。另外，就我國的產權制度和民事法規而言，只存在國家財產所有權、集體財產所有權和個人財產所有權三種產權形式，不存在非稅收入主體財產所有權的產權安排。更何況這些履行和代行政府職能的部門、單位，其經費大都全部或部分由國家財政供給，因此，政府非稅收入的所有權在法律上也只能屬於國家。
(二)政府非稅收入資源配置權的界定
傳統的觀念認為所有制權利由所有權、使用權與管理權組成。我們認為，政府非稅收入的政府屬性不能過於簡單的劃分為所有權、管理權和使用權。因為，一般意義上的資金管理權應該包括資金使用權，管理權和使用權在概念上容易相互混淆。我們認為，政府非稅收入的政府屬性可以分解為“所有權”和“資源配置權”。資源配置權是在政府對財政性資金擁有所有權前提下，為使資金全面科學反映政府經濟活動而擁有的所有權力的統稱。它又可以分為巨集觀層次的資源配置權和微觀層次的資源配置權：巨集觀層次的資源配置權是指財政為履行政府理財職能而必須掌握的資金分配權；微觀層次的資源配置權就是資金使用權，它是由資金使用決策權和資金使用執行權所組成的。界定資源配置權實質上就是要界定資金分配權、資金使用決策權和資金使用執行權的歸屬。
從資金分配權的角度來講，政府非稅收入資金分配權應該界定為政府所有，由財政代為行使。政府非稅收入資金的取得源於某些特定目的，其使用也同樣有特定目的，但這並不意味著資金“從哪裡來就必須完全到哪裡去”，更不意味著資金不需要財政部門進行合理分配和調節。由財政部門代表政府對政府非稅收入資金進行合理分配和調節，既是財政代表政府理財的重要內容之一，也是完善政府非稅收入資金管理程式的必然要求：第一，政府非稅收入項目內部和各項目之間，在時間上要求進行縱向調節，在空間上要求進行橫向調節。僅從某一政府非稅收入項目來看，由於政府職能部門和代行政府職能的機構在不同的年度，甚至是同一年度的各個季度和月份之間，其工作重心和任務是不可能在時間和空間上絕對均衡，而且也有輕重緩急之分，這樣，就需要在政府非稅收入資金的分配上同其工作計劃相適應，在該項目內部按工作計劃將政府非稅收入資金進行合理的縱向調節和分配。第二，從總體上看，政府非稅收入項目眾多，所有這些項目不可能年年都“盆盈缽滿”。雖然從原則上來講，政府非稅收入“從特定目的中來就應該到特定用途上去”，但是財政為政府理財是一種巨集觀行為，在遵守上述原則的前提下，政府非稅收入各項目之間進行資金的合理分配和調劑是十分必要的。第三，政府非稅收入與一般預算收入之問的調劑客觀上不可避免。由於各級政府部門和單位的經費來源大都由一般撥款和專項撥款兩部分組成，因而，一般預算收入與具有特定用途的政府非稅收入的統籌安排、綜合平衡，是規範財政資金管理的內在要求。
從資金使用權角度來講，從以“亂”為特征的“自收自支”到規範非稅收入管理的提出，兩權合一——即資金所有權與使用權的合二為一，一直是人們關心的問題。但是，如果兩權合一，那麼履行和代行政府職能的部門和單位理論上就無權可言了，沒有權力卻又要履行和代行政府職能，這顯然不符合“權力職能相對稱”的一般原則。因此，不加分析的講兩權合一，其實是從一個極端到另一個極端，不太可能真正規範政府非稅收入管理。解決問題的出路在於資金使用權的分解。事實上，資金使用權可以分解為使用決策權和使用執行權，而使用決策權又可以細分為使用方向決策權、使用方式決策權和標準核定決策權；使用執行權又可分為使用項目選擇執行權和產品價格選擇執行權(如圖1所示)。
財政部門應該掌握政府非稅收入資金的使用決策權，其中使用方向決策權主要是指由財政確定政府非稅收入資金的使用方向；使用方式決策權是指由財政部門確定使用資金的方式，如規定各部門必須通過公開競標政府採購的方式來實現政府購買支出；標準核定決策權是指由財政來核定資金使用標準，如人員經費、公用經費的標準。理論上講，只有由財政部門掌握政府非稅收入資金的使用決策權，才能真正保證資金使用服務於正常目的從而提高資金的使用效益；從實際操作上看，資金使用決策權界定為政府財政代行也是完全可行的。
政府職能部門及其所屬機構應該擁有資金使用執行權，這是其履行和代行政府職能的必然要求。資金使用執行權包括使用項目選擇執行權和產品價格選擇執行權。使用項目選擇執行權是各部門和單位從實際需要出發選擇使用項目的權力。例如，交通部門在冬天為維持正常的交通，需要清除道路上的積雪，有很多種方式可以選擇，常見的有施放融雪劑、購置鏟雪車或人工鏟雪等等。為了履行職能，交通部門應該有權選擇購買何種項目的公共物品。確定所需購買的公共產品後，如果不存在追求“自身利益”問題，交通部門可以根據“成本一定條件下，效益最大化”原則來選擇“產品”，也可以根據“效益一定條件下，成本最低化”原則來選擇“價格”。因此，資金使用執行權應該界定為履行和代行政府職能的各部門及其所屬機構所有。
綜上所述，創新政府非稅收入管理體制，最為核心的問題就是通過合理界定資源配置權來實現資金所有權順利歸位。換言之，政府在對政府非稅收入資金擁有所有權前提下，必須由各級財政部門來行使資金分配權和資金使用決策權。
我國政府非稅收入預算管理沿革[3]
- 1．第一階段：預算內管理階段(建國初期—1953年)
建國初期，我國實行高度集中的財政管理體制，國家財政統收統支。當時政府的非稅收入項目很少，資金數額也不大，大部分非稅收入項目放在預算內，由財政部門統一征收管理。只有少量的稅收附加收入和少數的專項事業收入由於已經規定了專門的用途而作為預算外收入進行管理。對於行政機關和事業單位的零星收入，包括房租水電和處理公物收入通常按沖抵支出處理。某些有收入的事業單位，其收入要全部上繳財政，支出由預算安排。所以非稅收入的管理十分簡單，基本上是預算內管理。
- 2．第二階段：部門自行管理階段(1953—1996年)
1953年，我國開始了有計劃的經濟建設。為適應新形勢的需要，中央決定實行“統一領導、分級管理”的財政管理體制，適當擴大地方的機動財力，對企業實行經濟核算制，設置企業獎勵基金、福利基金和大修理基金，開始形成了由企業管理的專項基金。同時，1953年全國財政會議研究決定，從1954年起把工商稅附加列入預算外，用於城市公用事業的維護；公路養路費、中小學雜費等事業收入，也作為預算外資金管理，各單位的零星雜項收入留給單位自收自支。
1986年，國務院頒佈《關於加強預算外資金管理的通知》(國發[1986]44號)，正式出現了預算外資金的概念，將預算外資金界定為由各地區、各部門和各單位依據國家有關規定，自行提取、自行使用的不納入國家預算的資金，其性質則是國家為了刺激各個地方政府和部門發展經濟、舉辦實業的積極性，而留給地方和部門的機動財力和財權。由此開始，我國政府明文將完整的財政資金切割為預算內、預算外兩大塊，並明確規定了預算外資金的所有權與使用權歸屬地方、部門和單位，形成了事實上的國家預算雙軌制。1993年，由於企業會計制度和財務制度的改革，預算外資金管理範圍也發生了相應變化，國營企業的預算外資金作為所有者權益體現，除上交國家稅收外，這部分資金完全由企業決定其用途。因此，從1993年起，預算外資金的範圍由原來的三部分變化為由地方財政部門的預算外資金和行政事業單位的預算外資金兩部分組成。這一階段，政府非稅收入預算管理的特點是，實行預算外管理，不作為財政性資金，不由財政部門進行管理，由部門和地方自行管理的“預算外”管理方式。
- 3．第三階段：財政專戶管理階段(1996—1999年)
1996年國務院發佈了《關於加強預算外資金管理的決定》(國發[1996]29號)，重新界定了預算外資金的性質，預算外資金是國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章而收取、提出和安排使用的未納入預算管理的各種財政性資金。這一預算外資金的定義發生了重大轉變，預算外資金的所有權、使用權不再是部門、單位，而是政府，預算外資金的性質是財政性資金，這是一個根本性的轉變。同時要求預算外資金必須統一納入財政部門在銀行開設的財政專戶進行管理。預算外資金的預算管理方式的特點主要是實行財政專戶存儲，不進入國家金庫，財政部門監督管理，但這種資金的預算分配使用權財政還無法完全控制，基本上要全額返還單位使用，我們將這一階段政府非稅收入預算管理的方式概括為財政專戶管理。
- 4．第四階段：納入預算管理階段(1999年至今)
1999年，財政部等五部門聯合下發《關於行政事業性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理的若幹規定》，將非稅收入全部納入財政專戶管理，並以逐步納入預算管理為目標，政府非稅收入逐漸向納入預算內管理的方式深化。
實際上，在1996年國務院下發《關於加強預算外資金管理的決定》(國發1996[29]號)時，就已規定從1997年1月1日起，將養路費等13項政府性基金以及地方財政部門按國家規定收取的各項稅費附迦納入預算管理。
1999年以後，非稅收入納入預算管理的步伐不斷加快。從2000年9月1日起，財政部又將51項行政事業性收費和政府性基金納入預算管理，涉及資金約200億元，進一步縮小了預算外資金收入規模。
2001年，國務院規定將公安部、最高人民法院、海關總署、工商總局、環保總局5個行政執法部門按規定收取的預算外資金收入全部納入預算，實行收支脫鉤；對國家質檢總局等28個中央部門的預算外資金收入繳入財政專戶，實行收支脫鉤管理，編製綜合財政預算。
這一階段非稅收入預算管理的特征是將預算外管理的收入逐步納入預算內管理，實行收支脫鉤，因此我們將這一階段概括為納入預算管理階段。
我國政府非稅收入預算管理現狀[3]
目前我國非稅收入的預算管理仍具有多種形式，從大的方面來看，可以分為預算內管理和預算外管理兩種方式，另外還有部分收入在制度外管理。其中納入預算管理的又分為三種情況：一般預算收入、專項收入、基金預算收入。
1．預算外管理方式
政府非稅收入實行預算外管理應該說是我國一個特殊的預算管理方式，我國預算外管理的概念在不同時期也有著不同的含義。1996年之前，預算外資金的概念實際上是不需要財政管理的資金。1996年以後，預算外資金成為由財政管理，但不納入國家金庫，實行在商業銀行財政專戶管理的一種特殊的資金預算管理方式，有人將其稱為“第二預算”。
2．制度外管理方式
制度外政府非稅收入，也被稱為“第三預算”，主要是將預算內管理作為“第一預算”，預算外管理作為“第二預算”而言的。制度外非稅收入多是行政事業單位憑藉手中的權力，通過自行設立收入名目、擴大征收範圍、提高收繳標準等收取的，形式繁多，渠道混亂，大多屬於隱蔽的政府部門行為，其具體規模也很難統計，屬於一種非常不規範的資金管理形式。
3．預算內管理方式
納入財政預算管理的政府非稅收入，具體來看，也存在多種預算管理方式。
(1)一般預算收入。一般預算是國家正常的預算收支，它分為預算收入和預算支出兩部分。我國1994年頒佈的《預演算法》管理的就是一般預算。一般預算的主要特征是收入全部繳入國家金庫存儲，支出由財政從國家金庫中撥付使用，一般預算收支報經本級人民代表大會批准，即具有法律效力，非經法定程式，不得擅自改變。一般預算收支情況向社會公開，相關數據可以查詢。我國政府非稅收入中實行一般預算管理的，主要包括納入預算管理的行政事業性收費、罰沒收入、國有資源(資產)有償使用收入和專項收入等。政府非稅收入納入一般預算管理後，其收入與執收部門的支出通常不再掛鉤，支出根據執收部門的需要通過預算進行核定。
(2)專項收入。專項收入是一般預算管理下的一個部分，但專項收入是一種特殊的一般預算收入管理方式。專項收入雖然名義上是一般預算收入，但其支出是與收入相掛鉤的，專項收入只用於專項支出，不能用於其他一般性的預算支出。我國目前一般預算收入中的專項收入主要包括排污費收入、水資源費收入、教育費附加收入、礦產資源補償費收入、探礦權採礦權使用費及價款收入、內河航道養護費收入、公路運輸管理費收入、水路運輸管理費收入、三峽庫區移民專項收入等，這些收入都規定了專門的用途，分別用於排污費支出、水資源費支出、教育費附加支出、礦產資源補償費支出、探礦權採礦權使用費及價款支出、內河航道養護費支出、公路運輸管理費支出、水路運輸管理費支出、三峽庫區移民專項支出。可以看出，這些項目的收入和支出項目基本上都是直接以項目本身命名的，此類政府非稅收入的使用被限定在專門的用途範圍內。
(3)基金預算收入。基金預算是一種特殊的預算管理方式，實行基金預算的收入全額納入預算管理，實行收支兩條線，收入全額上繳國庫，先收後支，專款專用；基金預算在預算上單獨編列，即各級財政部門單獨編列一張“政府性基金收支預算表”，將基金收入與基金支出按照一一對應的原則排列，不計入一般預算收入總計和一般預算支出總計；基金預算自求平衡，結餘結轉下年繼續使用。
加強政府非稅收入預算管理的重要性[2]
(一)非稅收入預算管理是深化“收支兩條線”管理改革的必然要求
改革開放初期，為了調動各地區、部門創收的主動性、積極性，緩解資金不足的矛盾，國家把政府財政資金分為預算內和預算外兩部分管理，將部分非稅收入從預算中分離出來，實行“自收自支自管”的管理模式。隨著體制改革的不斷深化和非稅收入規模的擴大，這種“雙軌”管理方式與社會主義市場經濟體制之間的矛盾目益突出，不足之處越來越明顯，不僅導致政府非稅收入在資金使用上出現了失控，而且嚴重阻礙了財政管理體制機制完善特別是預算管理機制的進一步改革與完善，削弱了財政巨集觀調控職能。為了規範非稅收入的使用，20世紀90年代後期以來，我國開始逐步將預算外管理的非稅收入納入政府預算管理。一是在資金管理上實行“財政專戶儲存”制度，通過設立“專戶”，將預算外管理的非稅收入資金納入財政管理範圍。這一制度創新，對於規範非稅收入管理具有劃時代的意義。二是在收支關係上實行“收支兩條線”制度，將政府非稅收入的征收與資金的使用分離開。這種制度的實行，對於剋服或消除“自收自支自管”模式下政府非稅收入資金使用上的混亂現象具有治本作用，標誌著我國非稅收入管理已基本符合“收支分離”的現代政府理財原則的要求。2004年財政部首次明確提出非稅收入的概念，強調非稅收入要分步納入財政預算，實行“收支兩條線”管理，要編製綜合財政預算，統籌安排政府稅收和非稅收入。上述努力雖然為將非稅收入納入預算管理體系建立了一個良好的制度平臺，但這與以新型政府預算、部門預算和國庫集中支付等為主要內容的現代預算管理體系的要求之間存在明顯的差距。因此，建立非稅收入預算，將非稅收入管理納入財政預算管理體系之中，是深化“收支兩條線”管理改革，將“收支兩條線”落實到現代預算管理體制機制之中的客觀要求。
(二)加強非稅收入預算管理是健全公共財政體系的有效措施
非稅收入是財政收入的重要組成部分，長期以來我國在財政分配中把政府非稅收入分為預算內、預算外兩部分的這種財政資金“雙軌”運行機制，違背了財政預算管理的完整性、統一性原則，與建立公共財政體系格格不入。1998年我國提出建立公共財政框架，2003年黨的十六屆三中全會要求“健全公共財政”，2007年黨的十七大提出“完善公共財政體系”，這一突破傳統財政理念的重大轉變旨在由政府提供公共產品來滿足人民的需求並逐步使其均等化，同時使財政體制更加公平、公開、透明。在公共財政體制下，作為國家財政管理基本手段的現代政府預算必須完整地反映政府履行職能過程中所發生的收入與支出，統一財政收支管理。預算的完整性原則要求政府預算必須全面反映政府收支活動，不允許存在游離於預算之外的政府收支活動。預算的統一性原則要求政府有一個統一的預算體系，有統一的預算分類，所有財政收支必須遵循統一的財政制度，政府履行職能過程中發生的所有收入和支出都應包括在一個統一的預算架構之中。要保證政府預算的完整性和統一性，必須將非稅收入納入統一的財政預算管理體系，這對建立具有中國特色的公共財政體系，健全財政職能，增強國家巨集觀調控能力，將提供有效保障。
(三)非稅收入預算是財政收支預算的重要內容
在市場經濟條件下，政府職能的範圍及其履行職能的方式決定了財政的收支範圍和收支形式，因此，非稅收入與稅收收入一樣，是政府收入或公共收入的一部分，是彌補政府履行職能過程中人力、物力和財力消耗的物質基礎。通過現代預算制度安排來滿足和保證政府履行職能過程中對人力、物力和財力的需求，是人類社會發展到二十世紀財政管理上所取得的重大成果，是有效地組織和使用財政資金的最佳途徑。因此，建立非稅收入預算是現代預算管理中的應有之義，也只有這樣，才能實現非稅收入與使用的法制化管理。_方面非稅收入實行預算管理，意味著非稅收入使用必須經過預算編製、審查批准、預算執行和執行結果反映所組成的預算過程，從而保證非稅收入使用決策過程的規範化和程式化；另一方面，非稅收入使用預算經過立法機關審批後，成為一項法律制度，更有利於規範使用。正因為如此，世界各國無一例外地將政府履行職能過程中所需的資源都納入了財政預算管理範圍。如加拿大政府將部門和機構取得的非稅收入統一繳入“綜合基金收入”賬戶，納入財政預算管理，由政府統一安排，非稅收入支出不規定專項用途，不與單位掛鉤，單位開支列入部門預算。
政府非稅收入預算管理的必然性[1]
政府非稅收入屬於財政性資金的本質屬性，決定了必須對其實行預算管理。
(一)實行政府非稅收入預算管理是政府有效履行職能的財力保障
在市場經濟條件下，政府非稅收入與稅收收入共同構成了政府性收入，都是彌補政府實現職能過程中人力、財力、物力消耗的物質基礎。為了保證政府履行職能過程中的有效需求，通過現代預算制度來安排實現是迄今為止有效地組織和使用財政資金的最佳途徑。目前世界各國幾乎無一例外地將政府實現職能所需的全部資源都納入政府預算管理的範圍。
(二)實行政府非稅收入預算管理是公共預算的具體體現
公共財政體制建設要求政府公共預算必須遵循現代預算完整性、統一性的原則，完整地反映政府履行職能過程中所發生的所有收入和支出，統一財政收支管理，不允許存在游離於預算管理之外的政府收支活動，不允許實行預算內、外“雙軌制”的財政資金運行機制，以保證政府決策的科學化、法制化，保持政府活動的透明、廉潔、高效，便於集中財力統籌安排財政資源，提高財政巨集觀調控能力。
(三)實行政府非稅收入預算管理是統籌安排政府收入的內在要求
政府非稅收入的取得與使用在時間上、空間上、在不同項目間往往出現不平衡的矛盾，容易帶來資金的閑置浪費，造成財政支出效率的低下。將政府非稅收入收支納入一個統一的管理架構，與稅收收入結合起來，編製綜合財政預算，相互調劑，統籌安排，有利於妥善處理政府非稅收入管理與稅收收入管理的關係，更好地保證部門單位行使職責的財力需要。
(四)實行政府非稅收入預算管理是公共決策法制化的重要方面
市場經濟是法制經濟，將政府非稅收入的使用納入預算管理是市場經濟法制化建設的必然要求，如此才能有利於維護市場經濟秩序，促進國民經濟和社會事業持續穩定、健康發展。政府非稅收入納入預算管理，要求其使用必須經過“預算的編製——審查批准——預算執行——對執行結果的總結分析”這樣一個完整的預算過程，從而保證政府非稅收入使用決策過程的規範化與程式化，保證按照立法機關審批的政府財政預算分配和使用政府非稅收入，進而增強政府非稅收入使用上的法律約束力，實現政府非稅收入使用的法制化管理。
政府非稅收入預算管理的體制內容[1]
政府非稅收入預算管理體制，主要是指政府非稅收入預算管理許可權和收入歸屬在各級政府間的劃分，其實質是正確處理中央與地方及地方各級政府問在政府非稅收入管理上的集權與分權關係。
(一)管理許可權的劃分
政府非稅收入大都是各級政府及其有關部門向社會提供公共產品(服務)過程中收取的費用，所以在政府非稅收入的預算管理體制中，如何劃分預算管理許可權主要取決於這種公共產品(服務)的受益範圍。如果該公共產品(服務)的受益範圍是全國，那麼就由中央政府提供，如果受益範圍是地方，就由地方政府提供。同時，政府非稅收入管理許可權的劃分還必須與我國的政治、經濟和國家財政預算管理體制相適應，在劃分管理許可權時，必須遵循統一領導、分級管理，財權與事權相統一的原則。凡屬關係國家全局的管理許可權，一定要集中到中央，不能任意分散，以保證中央的統一領導；凡屬地方的管理許可權，一定要下放給地方．中央不能統得過死，以充分調動地方的積極性。
根據2004年7月財政部下發的《關於加強政府非稅收入管理的通知》的規定，我國對政府非稅收入實行中央和地方的分成管理辦法。根據分級財政管理體制，涉及中央與地方分成的政府非稅收入，其分成比例由國務院或者財政部規定；涉及省級與市、縣分成的政府非稅收入，其分成比例由省、自治區、直轄市人民政府或其財政部門規定；涉及部門、單位之問分成的政府非稅收入，其分成比例按照財務隸屬關係分別報財政部或省、自治區、直轄市財政部門批准。未經中央或省級政府及其所屬財政部門批准，各部門和單位不得擅自對政府非稅收入實行分成，也不得集中下級部門和單位的政府非稅收入。
(二)收入歸屬的劃分
按照政府非稅收入預算管理許可權的劃分，政府非稅收入具體劃分為以下三類：
1．中央固定收入
主要包括中央機關及其他組織或單位取得的政府非稅收入，以及中央駐地方的各部門或單位取得的收費、政府性基金等，如我國海關、商檢取得的政府非稅收入、三峽工程建設基金等。
2．中央與地方分成收入
該類項目較多，構成複雜，分配形式多樣，不同的收入有不同的分成比例。如，罰沒收入中，我國海關、外匯、鐵道部門的罰沒收入，50％上繳中央，50％上繳省財政等等。
3．地方固定收入
這是由地方政府及其相關部門取得的非稅收入，如交通、教育、城建、衛生、公安、工商、農業、林業等部門取得的行政事業費收入、政府性基金收入、罰沒收入等。
(三)征收體制的劃分
對於地方各級政府固定的非稅收入，由地方各級政府非稅收入征收管理機構負責征收，收入繳人地方國庫或財政專戶。對於中央固定收入，可以由中央政府非稅收入征收管理機構負責征收，或委托各級政府非稅收入征收管理局征收入庫後直接繳人中央國庫或財政專戶。對於中央與地方分成收入，由各級政府非稅收入征收管理機構征收入庫後，按照分成比例分別解繳。
政府非稅收入預算管理亟待解決的幾個主要問題[2]
(一)強化政府非稅收入管理的理念
由於受傳統的預算外資金管理模式的影響，一些部門和個人對政府非稅收入在認識上仍然存在巨大的偏差，從而對政府非稅收入納入預算管理認識不夠。因此，必須深入貫徹實踐科學發展觀，把思想認識統一到將政府非稅收入預算管理是建立公共財政體系的重要措施和構建和諧社會的客觀需要上來。財政部門要加快公共財政體系建設，完善現代財政預算管理制度，打破非稅收入分配上的原有利益格局，實現真正意義上非稅收入“三權”到位和收支脫鉤。
(二)科學編製政府非稅收入年度預算
非稅收入納入預算管理後，非稅收入預算是政府財政預算的重要組成部分。非稅收入預算編製是否科學、合理，直接關係到財政預算的執行。非稅收入與稅收不同，稅收隨著經濟增長而增長，而非稅收入不一定與經濟的增長成正比。科學、合理的非稅收入預算是規範非稅收入管理的重要內容，它不僅能促使執收單位認真履行職責，做到依法征收、應收盡收，還應達到提高執收單位征收積極性，並將非稅收入規模控制在政策允許的範圍和合理的額度。科學、合理的編製非稅收入預算應註意以下幾點：一是要制定非稅收入預算編審相關辦法或工作規程，明確非稅收入預算編製的原則、內容、程式、方法等，確保非稅收入預算編審的規範性，避免隨意性。二是明確工作職責。建立財政-音lSl]預算管理機構負責非稅收入預算編審的佈置和協調，非稅收入管理機構負責非稅收入預算的具體審核，由執收非稅收入的基層預算單位編報並逐級上報的分工、協調機制。三是編製方法上採取自下而上、逐項填制、分類反應、嚴格審核的辦法進行編製，並根據近幾年預算執行情況和結合收入項目的增減及標準的調整等政策變化因素進行合理測算，防止越級代編、虛編漏編等現象發生。四是嚴格非稅收入預算約束。建立非稅收入征收工作考核機制，既要防止不作為和亂作為，又要應收盡收，確保非稅收入及時、足額、安全入庫。
(三)合理核定政府非稅收入執收成本
執收單位在履行政府職能，征收或取得政府非稅收入中必然會發生人力、物力和財力的消耗，即產生執收成本，如證書工本費、相關資料費、執收入工費、辦案經費等。非稅收入執收成本作為非稅收入執收過程中的補償性支出需要財政預算通過支出安排來予以保障。科學核定政府非稅收入執收成本，是政府非稅收入預算管理中面臨的一個現實而迫切的問題，它既是進一步深化政府預算管理改革和完善部門預算編製的基礎，又有利於政府職能的順利實施，充分調動執收單位的工作積極性，保證非稅收入依法征收、應收盡收。核定非稅收入執收成本是一項十分複雜、政策性很強的工作，財政部門應研究制定非稅收入執收成本相關管理辦法和具體測算、核定方案，明確執收成本範圍、管理原則及相關要求，做到依規依程式，避免隨意性。具體操作上既要避免把執收成本預算支出與單位經常性支出預算等同起來、重覆列支，又要防止簡單粗放走過場。
(四)逐步實行非稅收入的統籌安排
非稅收入預算管理的核心是要實現資金所有權和資金使用權歸位。財政部門對非稅收入進行分配管理是為了發揮財政巨集觀調控作用，引導社會資金的流向，平衡政府資金的供求和調劑資金的餘缺，努力實現政府職能，促進經濟持續、快速、健康發展。因此，非稅收入實行預算管理，就是要把非稅收入與其他財政性資金捆綁使用，相互調劑，統籌安排。在非稅收入的分配使用上又要根據非稅收入的特點區別安排，要“有規可依，有據可循”。一是要從政府非稅收入的特性出發，堅持“取之有道，分配有據，用之有規”，特別是對於有專項用途的政府非稅收入，保證其專款專用。二是要實行適度調節，統籌安排。對一部分具有穩定收入來源的政府非稅收入，原則上在補償其執收成本支出後，由財政調劑餘缺，統籌安排。三是要控制並逐步淡化政府非稅收入的“專用”性。當前非稅收入中，具有專項用途的非稅收入占有相當大的比例，如政府性基金、專項收入等。這部分專項資金在促進專項事業發展中發揮了巨大的作用，但因其專款專用的特性，導致各地方、部門和企業事業單位財力分配不公平及形成十分突出的既得利益格局，削弱了財政的巨集觀調控能力。目前世界上絕大多數發達國家都不採取這一原則，而是把所有財政資金進行統籌安排，不指定資金的用途。應該逐步淡化“專用”意識，一方面通過立法來增強財政調控範圍和力度；另一方面加快稅費改革步伐，按將一些可以轉化為稅收的專用性非稅收入轉化為稅收，通過稅收增長來增強政府財政巨集觀調控。
