非稅收入管理

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　　非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式，屬於財政資金範疇，相對於稅收收入而言，是指除稅收以外，南各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務、準公共服務取得並用於滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金，是各級政府公共收入的重要組成部分.非稅收入管理是包括非稅收入取得、非稅收入預算、非稅收入使用、非稅收入監督在內的一個完整系統。加強政府非稅收入管理對“做大財政收入蛋糕”增強各級政府財力和巨集觀調控能力、不斷完善公共財政體制、有效遏制腐敗追求良治和深化改革建立公平社會分配秩序具有重要意義。　　

　　2004年，根據國務院辦公廳《關於財政國庫制度管理改革方案有關問題的通知 (國辦函{2ooq18號)、財政部((關於加強政府非稅收入管理的通知 (財綜[200453號)精神，各地全面啟動了政府非稅收入收繳改革相關工作。經過5年的改革實踐，成效十分明顯，對我國建立公共財政框架起到了積極的推動作用。

　　近年來，隨著國民經濟的持續快速發展，我國財政收入增長很快，2004年.全國財政收入在2003年突破2萬億的基礎上，再上新臺階，達到26355.88億元。而政府非稅收入增長也很快.2004年，全國政府非稅收入規模大約為10523億元，相當於同期財政收入的39.8%。但是南於政府非稅收入是我國在構建公共財政體制過程中，在不斷強化預算外資金管理和深化“收支兩條線”管理體制改革和探索中總結出來的，概念的確立在時間上比較晚.在現實的管理中沒有形成完善的體系.所以還存在著一些問題.主要表現在：

　　(一)管理制度還不夠完善。

　　非稅收入作為國家的財政收入重要組成部分至今沒有全國性的法律法規，反觀不少地方都根據自身的情況制訂了相應的地方性法規或者是政府性規章.如湖南省人大已頒佈執行《湖南省非稅收入管理條例》.將非稅收入的收支、管理、使用初步納入了法制化的軌道.濟南市既有市人大批准實施的《濟南市預算外資金管理辦法》、還有市政府令 由於從預算外資金管理到非稅收入管理不僅僅是簡單的概念置換.而是公共財政改革過程中的一次質的飛躍.無論是在概念、範圍、管理形式、方法、手段等方面均賦予了新的內涵，實現了新的突破。不可否認.這些地方性法律法規和政府性規章.對促進當地非稅收入的管理起到了積極有效的作用.但是因為各地情況差距較大.而且在認識上還有m人，權威性也不夠.特別是最近幾年財政改革變化比較大，及時性不足.都對非稅收入的管理產生了不利影響，制約了非稅收入管理的法制化、規範化。

　　(二)征收管理還存在許多問題。

　　目前，就政府非稅收入的征收方式而言，採取的主要是由財政部門直接征收和委托執收執罰單位分散征收相結合的形式。但由於監督力度不夠，現階段，政府非稅收入中的行政事業性收費、政府性基金、罰沒收入等均由各級執收執罰單位受財政部門委托代為征收，財政部門直接進行征收的政府非稅收入種類較少 在實際征收過程中逐漸L{I現了征收行為不規範、隨意性較大等問題 具體表現在：一是票據使用不規範。在政府非稅收入的實際徵繳過程中。一些執收執罰部門並沒有使用由財政部門監製的標準票據.而諸如上級主管部fj的收據、單位內部往來結算的票據、稅務部門的發票甚至白條等常常被作為執收執罰的憑證。二是征收標準不統一。一方面，由於受到利益驅使.為了爭取到更多的“可支配”經費，一些地方或單位經常越權批准或擅自出台收費項目、提高收費標準、擴大收費範圍，甚至隨意將行政事業性收費轉為經營性收費；另一方面，考慮到某些利害關係，一些地方或單位往往不按程式。越權減免收費項目，或降低收費標準，只是象徵性地收取少量“人情費”。

　　(三)監任機構分工不明，監督查處不力。

　　目前，承擔政府非稅收入監督任務的部門並不少.但由於缺乏明確分工。各監督機構大都是只重事後監督而輕事前、事中監督，只看重收入取得的合法性而忽略資金使用的合理性.使得監督“防患於未然”的根本目的沒有達到。同時，由於所有監督機構都集中在事後進行監督檢查，往往讓基層單位在這一階段窮於應付.不但耗費巨大的人力物力，還影響了正常工作的進行。此外，當前一些監督檢查丁作還是停留在“走形式”的階段。

　　(四)沒有徹底解決好激勵與約束機制問題。

　　建立有效的激勵與制約機制是規範非稅收入管理的重要手段，可是從目前所進行的改革看，並沒有徹底解決這一問題。一方面，為了調動執收單位的征收積極性，財政部門需要給執收部門一定的激勵， 目前非稅收入主要採取收支掛鉤的“收支兩條線”管理方式，納入預算管理的上繳圍庫，未納入預算管理的上繳財政專戶.而實行財政專戶管理的非稅收入，基本上全額撥給執收單位.即使部分地區對非稅收入按一定比例統籌資金，但其餘仍撥給執收單位，基本維持“誰收誰用”的分配格局。南於預算安排緊張，這樣，“收費大戶”與“清水衙門”形成的收入反差，部門之間、單位之間苦樂不均現象嚴重：一方面，無收費無罰款來源、全靠財政預算安排經費的單位，資金較為緊張；另一方面有收費、有罰款來源的單位花錢大方、職工待遇等各方面都較其他單位好。

　　(五)票據使用管理存在的問題。

　　一是部分省市重票據發放，輕票據使用監管，“限量發放、驗舊領新、以票管收”流予形式。二是各省市推廣使用電腦開票進展緩慢，執收單位手工開票多，造成開錯票、作廢票多，財政部門核銷作廢票號的工作量大。三是執收單位票管人員更換頻繁，管理票據的責任心不強.票據管理制度不健全、不落實，丟失票據的現象時有發生。

　　(一)依法行政，儘快制定非稅收人管理法規。

　　目前，世界上許多國家都已經以法律形式、甚至通過憲法對政府非稅收入管理做出明確規定.使其具有很高的權威性的可操作性。而我國至今尚未出台一部全國統一的、專門的政府非稅收入管理法規.這不僅在客觀上造成人們對政府非稅收入管理的輕視，還影響了實質管理工作的開展。因此，中央政府應積極推動有關政府非稅收入管理法制化的建設工作，儘快出台《政府非稅收入管理法》，健全非稅收入法律法規體系，用法律規範征收主體、業務流程和征收行為：明確非稅收入的概念、性質、範圍、管理原則及徵管辦法等，解決非稅收入管理無法可依、無章可循的問題

　　(二)完善機制，努力構建公共財政框架下非稅收入管理新模式。

　　一是進一步深化非稅收入管理改革，完善非稅收入管理信息系統.提高非稅收入科學化精細化管理水平，提高資金運行效率和透明度.確保非稅收入全額上繳國庫或財政專戶，杜絕隱瞞、截留、擠占、坐支和挪用現象發生。二是加快推進非稅收入“收支脫鉤”改革 即將非稅收入與稅收收入統籌安排使用，實行綜合財政預算，徹底解決“兩張皮”，真正實現收支脫鉤，從根本上解決分配不公、苦樂不均問題。三是健全全面監督機制。即健全非稅收入財政監督、人大監督、審計監督和社會監督新機制

　　(三)加大非稅收入稽查和處罰力度。

　　要強化對執收執罰部門或單位行政執法權力的制約和監督。各級執收執罰部門、單位和人員必須牢固樹立“有權必有責，用權受監督”的觀念，完善行政執法的內外監督約束機制。一要完善行政自律制度，按照建立結構合理、配置科學、程式嚴密、制約有效的行政權力運行機制的要求，對執收執罰行為的全過程進行有效制約和監督。二要健全質詢制度。各級政府和執收執罰部門要自覺接受各級人大的法律監督、政協的民主監督、新聞媒體的輿論監督和人民群眾的社會監督；要實行多種形式的監督措施.健全重大事項報告制度和民主評議制度，重點加強對重點收入和重點支出項目的監督。三要建立舉報、投訴制度。加強行政效能監察，通過建立健全行政效能工作責任制、行政效能投訴體系、評估評議制度，深化政務公開，促進依法行政.加強對政府部門辦事效率的跟蹤監督，切實解決“中梗阻”、消極應付等問題，提高行政效率，保證政令暢通。四要強化監察審計監督。要把事前介入、事中把關、事後監察審計有機結合好，充分發揮作用。當前，特別要加大對城市重點工程建設的監督力度.實行全過程監督，發現問題.嚴肅追究責任。五要推行公告和公開評議制度。各級要建立項目公告制度。各級財政部門會同物價部門根據行政事業性收費和政府性基金項目增減情況，逐年編製年度收費和基金項目目錄，明確項目名稱、設立依據、執收單位、管理方式等內容，並向社會公佈，進一步提高征收工作透明度，自覺接受群眾監督。實行公開招標的辦法，增強支出管理的透明度，有效防止腐敗的發生並節省財政支出。

　　(四)繼續深化“收支兩條線”改革。

　　當前，一是要按照“收支兩條線”要求.將非稅收入納入國庫集中支付和政府採購體系。確立財政部門在非稅收人徵管中的唯一主體，明確其征收管理許可權。取消對執收執罰部門“按比例留用”、“按比例返還”等各種收支掛鉤辦法。二是完善賬戶管理，清理和規範預算單位的銀行賬戶.取消多頭開戶.確保各項預算外資金及時足額上繳財政.以防轉移、截留預算外資金、“小金庫”和“賬外賬”等問題的發生，提高資金使用效益。三是完善非稅收入銀行代收管理辦法，執收單位在向繳款人收費時.只能向收款人開票，由繳款人持票到指定的銀行代收網點繳費，資金通過銀行代收網點直接繳人同級財政非稅收入專戶.以防止轉移和截留非稅收入。

　　(五)重構政府非稅收入項目體系，統一預算編審制度。

　　非稅收入屬於政府財政性資金.必須按照綜合財政預算的要求，把非稅收入形成的可用財力納入統一的政府預算體系.實行真正意義上的綜合預算。一是將已納入預算管理的行政事業收費或政府性基金，嚴格按規定納入預算管理。二是將尚未納入預算管理的其他政府非稅收入，有計劃地分期分批納入預算管理 要通過強化部門預算，編製綜合預算，統籌安排政府稅收與非稅收入，繼續擴大實行收支脫鉤管理的範圍。同時，要儘快研究制定政府非稅收入成本性支H；管理辦法。政府預算的實質是透明化和公開化.體現著立法機關和廣大人民群眾對政府收支行為的監督。這就是說，政府的收支列入預算後 就應全部置於各級人民代表大會的監督之下，不再有不受監督、游離於預算之外的政府收支。應對非稅收入的收支由財政部門統一編製、審批年度預決算，合理安排收費資金，監督單位按預算使用，從而改變行政事業性收費分散、失控的局面，實現預算內、外和制度外資金統一協調，綜合平衡，提高資金使用的整體效益，提高財政對資金的巨集觀調控力度，保證經濟建設和各項事業發展的資金需要。