政府非税收入预算管理
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什么是政府非税收入预算管理[1]
政府非税收入预算管理是整个政府非税收入管理的核心内容，它是一个由包括资金取得的管理、资金的预算管理及资金的分配使用管理所组成的系统。
政府非税收入预算管理的理论基础[1]
(一)政府非税收入预算管理与政府职能
由于政府非税收入是财政收入的重要组成部分，因此，政府非税收入纳入预算管理是为了有效地满足政府履行职能需要的客观要求。
一般说来，在市场经济条件下，政府的基本职能包括政治职能、经济职能和社会职能。政府履行其职能必然发生人力、物力和财力的消耗(这在财政上表现为政府支出或公共财政支出)，这些消耗通常要通过一定的渠道和方式进行补偿(这在财政上表现为政府收入或公共收入)。正是由于政府职能的范围及其履行职能的方式决定了财政的收支范围和收支形式，因此，政府非税收入与税收收入一样，是政府收入或公共财政收入的一部分，是弥补政府履行职能过程中的人力、物力和财力消耗的物质基础。
为了有效地保证政府履行其职能过程中对人力、物力和财力的需要，通过现代预算这一制度安排来满足政府的这些需要，是人类社会发展到二十世纪财政管理上所取得的重大突破，是讫今为止有效地组织与使用财政资金的最佳途径。正是因为如此，世界各国无一例外地将政府履行职能过程中所需的资源都纳入了政府预算管理的范围。因此，将政府非税收入纳入政府预算管理是有效地保证政府履行其职能需要的客观要求。
(二)政府非税收入预算管理与市场经济法制化
市场经济是法制经济，因而政府非税收入管理的法制化是市场经济法制化的重要内容。政府非税收入管理由资金的取得管理和资金的使用管理两个方面组成。资金的使用涉及到社会经济生活的各个方面，同经济建设和人民生活密切联系，因此，实现政府非税收入使用管理的法制化对促进国家经济健康发展和社会的稳定具有重要的意义，政府非税收入预算管理正是实现政府非税收入使用法制化管理的重要途径。
首先政府非税收入预算管理，意味着政府非税收入的使用必须经过一个由预算的编制、审查批准、预算执行和执行结果反映所组成的预算过程，从而保证了政府非税收入使用决策过程的规范化与程序化；其次，政府非税收入使用预算经过立法机关审批后，成为了一项法律，政府和各部门单位只能按照批准的使用预算来分配和使用政府非税收入。因此．政府非税收入纳入预算管理不但增强政府非税收入使用上的法律约束力，而且实现了政府非税收入使用上的法制化管理。
(三)政府非税收入预算管理与公共财政
在公共财政体制下，作为现代国家财政管理基本手段的政府预算必须完整地反映政府履行职能过程中所发生的收入与支出，统一财政收支管理。因此，按照预算的完整性、统一性原则，将政府非税收入纳入预算管理是建立公共财政体系的基本内容。
首先，预算的完整性原则是市场经济条件下政府预算的鲜明特征，也是财政管理必须遵循的原则之一。其主要内容是政府预算必须全面反映政府财政收支活动，不允许存在游离于预算之外的政府收支活动。政府非税收入纳入预算管理，一方面可以为实现政府决策的科学化，增强政府调节财政资金流向、流量的功能，健全财政的职能；另一方面有利于社会与公众通过预算收支监督政府的活动，防止政府可能出现的各种浪费和腐败现象的发生。因此，将政府非税收入纳入预算管理是预算完整性原则的客观要求。
其次，预算统一性原则要求政府有一个统一的预算体系，有统一的预算分类，所有财政收支必须遵循统一的财政制度，政府履行职能过程中发生的所有收入和支出都应包括在一个统一的预算架构之中。否则，一部分预算外、一部分预算内，就难以对政府的收支活动进行集中统一反映，这既不利于对财政收支的监督，也弱化了政府预算在财政资源统筹安排、调度等方面的功能。
长期以来我国在财政分配中把政府非税收入分为预算内、外两部分，实践证明，这种财政资金的“双轨制”运行机制，既违背了财政预算管理的完整性、统一性原则，又削弱了财政的宏观调控能力。因此，为了保证政府预算的完整性和统一性，必须将政府非税收入纳入统一的政府预算管理体系，这对于建立健全具有中国特色的公共财政体系，健全财政职能，增强国家宏观调控能力，提供了重要的保证。
(四)政府非税收入预算管理与一般预算收支管理
原则上讲，政府非税收入一般有特定目的，因而，其使用原则上必须从特定用途出发。但是在实际操作过程中，政府非税收入的取得与使用往往会发生时间与空间上的矛盾。因此，将政府非税收入纳入一个统一的管理架构，特别是与一般预算收支捆在一起，相互调剂，统筹安排，是解决政府非税收入取得与使用在年度间与地区、项目间出现不平衡的有效办法。
政府非税收入纳入预算管理可以在两个层次上实现上述目标：首先，政府非税收入纳入部门预算后，有利于各部门单位按照收入的特定用途，从自身要求出发，合理调度，安排资金的使用，特别是在部门单位预算专项经费安排有一定“缺口”的情况下，政府非税收入对于弥补部门单位专项资金“缺口”，保证部门单位行使其职责的需要，具有直接的意义。其次，政府非税收入纳入预算管理打通了政府非税收入与一般预算收入之间的联系渠道，使得政府非税收入余、缺凋剂有了更大的空间。
更为重要的是政府非税收入标准的确定大都按照受益者的受益程度或收益外溢情况来确定的，因而，政府非税收入的使用本身就与一般预算资金有着不可分割的联系。将政府非税收入与一般预算资金捆在一起，统筹安排，是政府非税收入资金使用管理的内在要求。
政府非税收入预算管理的基本原则[2]
非税收入预算管理是整个非税收入管理的核心内容，它是一个由包括资金取得的管理、资金的预算管理及资金的分配使用管理所组成的体系。非税收入预算管理除了要遵循政府财政收支预算的基本原则外，还要遵循其自身的特定原则。
(一)征收法定原则
非税收入的项目、范围、标准应依据法律、法规、规章的规定设定和征收。非税收入的执收主体由法律、法规、规章规定，法律、法规、规章没有规定执收主体的由非税收入管理机构直接征收或依法委托相关单位征收。执收单位不得随意设立非税收入项目、范围、标准，不得多征、少征或擅自减征、免征。
(二)完整统一原则
非税收入预算要与财政预算统一布置、统一编制、统一审批，将非税收入按不同类别分别纳入财政收支预算的相应类别，按照财政收支预算的口径，全面、系统、完整地予以反应。成本补偿性支出纳入部门预算，用于执收成本补偿以维持执收主体在执收非税收入过程中的基本需要；校正性非税收入纳入一般预算，用于维护市场经济秩序的正常运行；资产资源性非税收入纳入国有资产经营预算，用于国有资产保值增值和再投资。
(三)收支脱钩原则
非税收入“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”。财政部门要科学合理地核定年度非税收入预算，把执收单位完成年度非税收入预算与工作绩效考核结合起来，将非税收入的征收与执收单位的经费支出完全脱钩，真正做到非税收入纳入财政预算，实行统筹安排。
(四)成本补偿原则
执收单位执收或取得非税收入过程中必然要发生的人力、物力和财力的消耗，即产生非税收入的执收成本。非税收入执收成本与非税收入执收项目的性质、执收手段和执收工作量存在必然联系。要合理划定执收单位人员机构正常运转、事业发展支出与非税收入执收成本支出的界限，科学核定非税收入执收成本，并作为非税收入执收过程中的成本补偿性支出纳入执收单位部门预算。
(五)统筹安排原则
从根本上打破非税收入谁征收、谁使用的传统格局，将非税收入纳入财政预算的统一框架，统一管理，统筹安排。通过统筹调节和结余调节来解决政府非税收入取得与使用在年度间与地区、单位间、项目间出现的不平衡。
政府非税收入预算管理的具体方式[1]
每一类政府非税收入的取得都对应着相应的政府公共职能，由此也决定着对不同的政府非税收入应采取不同的预算管理方式，归纳起来，大致有四种：
(一)成本补偿性政府非税收入实行部门预算管理
成本补偿性政府非税收入，主要指的是规费和使用费收入，其取得的依据就是政府(或相关部门)提供的公共产品(服务)，其取得的规模也严格限定在成本补偿范围内，以维持基本需要。这就决定了必须将其纳入部门预算，专项用于政府(或相关部门)履行公共职能所需的成本性开支。
(二)矫正性政府非税收入实行一般预算管理
矫正性政府非税收入是政府为了矫正个人理性驱使下因趋利行为导致的负外部效应而收取的。由于负外部效应作用的对象具有一定的普遍性。因此，这部分资金要与税收收入一起共同实行一般预算管理，由政府统筹安排，合理使用，对负外部效应进行矫正，维护社会共同利益。
(三)基金性政府非税收入实行基金预算管理
基金性政府非税收入是政府为支持某项事业发展而无偿征收的具有专门厢途的财政资金，实行独立核算，自求平衡。单独编制基金预算，反映基金性政府非税收入来源和使用情况，可以完整地揭示基金性政府非税收支的全貌。
(四)资产(资源)性政府非税收入实行一般预算或国有资本经营预算管理
资产(资源)性政府非税收入，主要包括国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本经营收益、政府财政资金产生的利息收入等。由于国有资源(资产)有偿使用收入，是国家资源(资产)通过有偿出让、转让、出租等方式取得的收入，应将其纳入一般预算管理。由于国有资本经营收益的使用范围严格限定在国有资本保值增值和再投资范围之内，应单独编制国有资本经营预算。至于政府财政资金产生的利息收入，则应纳人一般预算管理。
政府非税收入预算管理中的基本权利关系[1]
政府非税收入预算管理的核心问题是要明确界定其资金的所有权和资源配置权。
(一)政府非税收入资金所有权的界定
从政府非税收入的性质、取得形式和用途来看，其资金所有权毋庸质疑应该属于国家。首先，从取得依据看，政府非税收入分类中的第一类，即规费和使用费收入的取得依据是政府提供公共服务的过程中向使用者收取的；第二类即校正性收入，其取得依据是政府校正个人理性驱使下因趋利行为导致的负外部效应；第三类即国有资产资源收入，其取得依据是国家在拥有所有权的前提下出让了资产资源的使用权，属使用权收益。其次，从取得形式上看，政府非税收入是以政府名义或经政府授权取得的，如行政事业性收费、附加、基金、罚款收入等，虽然这些收入由收入主体(即履行和代行政府职能的各级政府部门及其所属单位)收取，但由于其是代表政府行使权力，因而，政府非税收入的所有权也是十分明确的。再次，从资金用途看，政府非税收入使用的根本目的是为了履行和代行政府职能，而不是为了满足部门和单位的局部私利。另外，就我国的产权制度和民事法规而言，只存在国家财产所有权、集体财产所有权和个人财产所有权三种产权形式，不存在非税收入主体财产所有权的产权安排。更何况这些履行和代行政府职能的部门、单位，其经费大都全部或部分由国家财政供给，因此，政府非税收入的所有权在法律上也只能属于国家。
(二)政府非税收入资源配置权的界定
传统的观念认为所有制权利由所有权、使用权与管理权组成。我们认为，政府非税收入的政府属性不能过于简单的划分为所有权、管理权和使用权。因为，一般意义上的资金管理权应该包括资金使用权，管理权和使用权在概念上容易相互混淆。我们认为，政府非税收入的政府属性可以分解为“所有权”和“资源配置权”。资源配置权是在政府对财政性资金拥有所有权前提下，为使资金全面科学反映政府经济活动而拥有的所有权力的统称。它又可以分为宏观层次的资源配置权和微观层次的资源配置权：宏观层次的资源配置权是指财政为履行政府理财职能而必须掌握的资金分配权；微观层次的资源配置权就是资金使用权，它是由资金使用决策权和资金使用执行权所组成的。界定资源配置权实质上就是要界定资金分配权、资金使用决策权和资金使用执行权的归属。
从资金分配权的角度来讲，政府非税收入资金分配权应该界定为政府所有，由财政代为行使。政府非税收入资金的取得源于某些特定目的，其使用也同样有特定目的，但这并不意味着资金“从哪里来就必须完全到哪里去”，更不意味着资金不需要财政部门进行合理分配和调节。由财政部门代表政府对政府非税收入资金进行合理分配和调节，既是财政代表政府理财的重要内容之一，也是完善政府非税收入资金管理程序的必然要求：第一，政府非税收入项目内部和各项目之间，在时间上要求进行纵向调节，在空间上要求进行横向调节。仅从某一政府非税收入项目来看，由于政府职能部门和代行政府职能的机构在不同的年度，甚至是同一年度的各个季度和月份之间，其工作重心和任务是不可能在时间和空间上绝对均衡，而且也有轻重缓急之分，这样，就需要在政府非税收入资金的分配上同其工作计划相适应，在该项目内部按工作计划将政府非税收入资金进行合理的纵向调节和分配。第二，从总体上看，政府非税收入项目众多，所有这些项目不可能年年都“盆盈钵满”。虽然从原则上来讲，政府非税收入“从特定目的中来就应该到特定用途上去”，但是财政为政府理财是一种宏观行为，在遵守上述原则的前提下，政府非税收入各项目之间进行资金的合理分配和调剂是十分必要的。第三，政府非税收入与一般预算收入之问的调剂客观上不可避免。由于各级政府部门和单位的经费来源大都由一般拨款和专项拨款两部分组成，因而，一般预算收入与具有特定用途的政府非税收入的统筹安排、综合平衡，是规范财政资金管理的内在要求。
从资金使用权角度来讲，从以“乱”为特征的“自收自支”到规范非税收入管理的提出，两权合一——即资金所有权与使用权的合二为一，一直是人们关心的问题。但是，如果两权合一，那么履行和代行政府职能的部门和单位理论上就无权可言了，没有权力却又要履行和代行政府职能，这显然不符合“权力职能相对称”的一般原则。因此，不加分析的讲两权合一，其实是从一个极端到另一个极端，不太可能真正规范政府非税收入管理。解决问题的出路在于资金使用权的分解。事实上，资金使用权可以分解为使用决策权和使用执行权，而使用决策权又可以细分为使用方向决策权、使用方式决策权和标准核定决策权；使用执行权又可分为使用项目选择执行权和产品价格选择执行权(如图1所示)。
财政部门应该掌握政府非税收入资金的使用决策权，其中使用方向决策权主要是指由财政确定政府非税收入资金的使用方向；使用方式决策权是指由财政部门确定使用资金的方式，如规定各部门必须通过公开竞标政府采购的方式来实现政府购买支出；标准核定决策权是指由财政来核定资金使用标准，如人员经费、公用经费的标准。理论上讲，只有由财政部门掌握政府非税收入资金的使用决策权，才能真正保证资金使用服务于正常目的从而提高资金的使用效益；从实际操作上看，资金使用决策权界定为政府财政代行也是完全可行的。
政府职能部门及其所属机构应该拥有资金使用执行权，这是其履行和代行政府职能的必然要求。资金使用执行权包括使用项目选择执行权和产品价格选择执行权。使用项目选择执行权是各部门和单位从实际需要出发选择使用项目的权力。例如，交通部门在冬天为维持正常的交通，需要清除道路上的积雪，有很多种方式可以选择，常见的有施放融雪剂、购置铲雪车或人工铲雪等等。为了履行职能，交通部门应该有权选择购买何种项目的公共物品。确定所需购买的公共产品后，如果不存在追求“自身利益”问题，交通部门可以根据“成本一定条件下，效益最大化”原则来选择“产品”，也可以根据“效益一定条件下，成本最低化”原则来选择“价格”。因此，资金使用执行权应该界定为履行和代行政府职能的各部门及其所属机构所有。
综上所述，创新政府非税收入管理体制，最为核心的问题就是通过合理界定资源配置权来实现资金所有权顺利归位。换言之，政府在对政府非税收入资金拥有所有权前提下，必须由各级财政部门来行使资金分配权和资金使用决策权。
我国政府非税收入预算管理沿革[3]
- 1．第一阶段：预算内管理阶段(建国初期—1953年)
建国初期，我国实行高度集中的财政管理体制，国家财政统收统支。当时政府的非税收入项目很少，资金数额也不大，大部分非税收入项目放在预算内，由财政部门统一征收管理。只有少量的税收附加收入和少数的专项事业收入由于已经规定了专门的用途而作为预算外收入进行管理。对于行政机关和事业单位的零星收入，包括房租水电和处理公物收入通常按冲抵支出处理。某些有收入的事业单位，其收入要全部上缴财政，支出由预算安排。所以非税收入的管理十分简单，基本上是预算内管理。
- 2．第二阶段：部门自行管理阶段(1953—1996年)
1953年，我国开始了有计划的经济建设。为适应新形势的需要，中央决定实行“统一领导、分级管理”的财政管理体制，适当扩大地方的机动财力，对企业实行经济核算制，设置企业奖励基金、福利基金和大修理基金，开始形成了由企业管理的专项基金。同时，1953年全国财政会议研究决定，从1954年起把工商税附加列入预算外，用于城市公用事业的维护；公路养路费、中小学杂费等事业收入，也作为预算外资金管理，各单位的零星杂项收入留给单位自收自支。
1986年，国务院颁布《关于加强预算外资金管理的通知》(国发[1986]44号)，正式出现了预算外资金的概念，将预算外资金界定为由各地区、各部门和各单位依据国家有关规定，自行提取、自行使用的不纳入国家预算的资金，其性质则是国家为了刺激各个地方政府和部门发展经济、举办实业的积极性，而留给地方和部门的机动财力和财权。由此开始，我国政府明文将完整的财政资金切割为预算内、预算外两大块，并明确规定了预算外资金的所有权与使用权归属地方、部门和单位，形成了事实上的国家预算双轨制。1993年，由于企业会计制度和财务制度的改革，预算外资金管理范围也发生了相应变化，国营企业的预算外资金作为所有者权益体现，除上交国家税收外，这部分资金完全由企业决定其用途。因此，从1993年起，预算外资金的范围由原来的三部分变化为由地方财政部门的预算外资金和行政事业单位的预算外资金两部分组成。这一阶段，政府非税收入预算管理的特点是，实行预算外管理，不作为财政性资金，不由财政部门进行管理，由部门和地方自行管理的“预算外”管理方式。
- 3．第三阶段：财政专户管理阶段(1996—1999年)
1996年国务院发布了《关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]29号)，重新界定了预算外资金的性质，预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提出和安排使用的未纳入预算管理的各种财政性资金。这一预算外资金的定义发生了重大转变，预算外资金的所有权、使用权不再是部门、单位，而是政府，预算外资金的性质是财政性资金，这是一个根本性的转变。同时要求预算外资金必须统一纳入财政部门在银行开设的财政专户进行管理。预算外资金的预算管理方式的特点主要是实行财政专户存储，不进入国家金库，财政部门监督管理，但这种资金的预算分配使用权财政还无法完全控制，基本上要全额返还单位使用，我们将这一阶段政府非税收入预算管理的方式概括为财政专户管理。
- 4．第四阶段：纳入预算管理阶段(1999年至今)
1999年，财政部等五部门联合下发《关于行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的若干规定》，将非税收入全部纳入财政专户管理，并以逐步纳入预算管理为目标，政府非税收入逐渐向纳入预算内管理的方式深化。
实际上，在1996年国务院下发《关于加强预算外资金管理的决定》(国发1996[29]号)时，就已规定从1997年1月1日起，将养路费等13项政府性基金以及地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加纳入预算管理。
1999年以后，非税收入纳入预算管理的步伐不断加快。从2000年9月1日起，财政部又将51项行政事业性收费和政府性基金纳入预算管理，涉及资金约200亿元，进一步缩小了预算外资金收入规模。
2001年，国务院规定将公安部、最高人民法院、海关总署、工商总局、环保总局5个行政执法部门按规定收取的预算外资金收入全部纳入预算，实行收支脱钩；对国家质检总局等28个中央部门的预算外资金收入缴入财政专户，实行收支脱钩管理，编制综合财政预算。
这一阶段非税收入预算管理的特征是将预算外管理的收入逐步纳入预算内管理，实行收支脱钩，因此我们将这一阶段概括为纳入预算管理阶段。
我国政府非税收入预算管理现状[3]
目前我国非税收入的预算管理仍具有多种形式，从大的方面来看，可以分为预算内管理和预算外管理两种方式，另外还有部分收入在制度外管理。其中纳入预算管理的又分为三种情况：一般预算收入、专项收入、基金预算收入。
1．预算外管理方式
政府非税收入实行预算外管理应该说是我国一个特殊的预算管理方式，我国预算外管理的概念在不同时期也有着不同的含义。1996年之前，预算外资金的概念实际上是不需要财政管理的资金。1996年以后，预算外资金成为由财政管理，但不纳入国家金库，实行在商业银行财政专户管理的一种特殊的资金预算管理方式，有人将其称为“第二预算”。
2．制度外管理方式
制度外政府非税收入，也被称为“第三预算”，主要是将预算内管理作为“第一预算”，预算外管理作为“第二预算”而言的。制度外非税收入多是行政事业单位凭借手中的权力，通过自行设立收入名目、扩大征收范围、提高收缴标准等收取的，形式繁多，渠道混乱，大多属于隐蔽的政府部门行为，其具体规模也很难统计，属于一种非常不规范的资金管理形式。
3．预算内管理方式
纳入财政预算管理的政府非税收入，具体来看，也存在多种预算管理方式。
(1)一般预算收入。一般预算是国家正常的预算收支，它分为预算收入和预算支出两部分。我国1994年颁布的《预算法》管理的就是一般预算。一般预算的主要特征是收入全部缴入国家金库存储，支出由财政从国家金库中拨付使用，一般预算收支报经本级人民代表大会批准，即具有法律效力，非经法定程序，不得擅自改变。一般预算收支情况向社会公开，相关数据可以查询。我国政府非税收入中实行一般预算管理的，主要包括纳入预算管理的行政事业性收费、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入和专项收入等。政府非税收入纳入一般预算管理后，其收入与执收部门的支出通常不再挂钩，支出根据执收部门的需要通过预算进行核定。
(2)专项收入。专项收入是一般预算管理下的一个部分，但专项收入是一种特殊的一般预算收入管理方式。专项收入虽然名义上是一般预算收入，但其支出是与收入相挂钩的，专项收入只用于专项支出，不能用于其他一般性的预算支出。我国目前一般预算收入中的专项收入主要包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、探矿权采矿权使用费及价款收入、内河航道养护费收入、公路运输管理费收入、水路运输管理费收入、三峡库区移民专项收入等，这些收入都规定了专门的用途，分别用于排污费支出、水资源费支出、教育费附加支出、矿产资源补偿费支出、探矿权采矿权使用费及价款支出、内河航道养护费支出、公路运输管理费支出、水路运输管理费支出、三峡库区移民专项支出。可以看出，这些项目的收入和支出项目基本上都是直接以项目本身命名的，此类政府非税收入的使用被限定在专门的用途范围内。
(3)基金预算收入。基金预算是一种特殊的预算管理方式，实行基金预算的收入全额纳入预算管理，实行收支两条线，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用；基金预算在预算上单独编列，即各级财政部门单独编列一张“政府性基金收支预算表”，将基金收入与基金支出按照一一对应的原则排列，不计入一般预算收入总计和一般预算支出总计；基金预算自求平衡，结余结转下年继续使用。
加强政府非税收入预算管理的重要性[2]
(一)非税收入预算管理是深化“收支两条线”管理改革的必然要求
改革开放初期，为了调动各地区、部门创收的主动性、积极性，缓解资金不足的矛盾，国家把政府财政资金分为预算内和预算外两部分管理，将部分非税收入从预算中分离出来，实行“自收自支自管”的管理模式。随着体制改革的不断深化和非税收入规模的扩大，这种“双轨”管理方式与社会主义市场经济体制之间的矛盾目益突出，不足之处越来越明显，不仅导致政府非税收入在资金使用上出现了失控，而且严重阻碍了财政管理体制机制完善特别是预算管理机制的进一步改革与完善，削弱了财政宏观调控职能。为了规范非税收入的使用，20世纪90年代后期以来，我国开始逐步将预算外管理的非税收入纳入政府预算管理。一是在资金管理上实行“财政专户储存”制度，通过设立“专户”，将预算外管理的非税收入资金纳入财政管理范围。这一制度创新，对于规范非税收入管理具有划时代的意义。二是在收支关系上实行“收支两条线”制度，将政府非税收入的征收与资金的使用分离开。这种制度的实行，对于克服或消除“自收自支自管”模式下政府非税收入资金使用上的混乱现象具有治本作用，标志着我国非税收入管理已基本符合“收支分离”的现代政府理财原则的要求。2004年财政部首次明确提出非税收入的概念，强调非税收入要分步纳入财政预算，实行“收支两条线”管理，要编制综合财政预算，统筹安排政府税收和非税收入。上述努力虽然为将非税收入纳入预算管理体系建立了一个良好的制度平台，但这与以新型政府预算、部门预算和国库集中支付等为主要内容的现代预算管理体系的要求之间存在明显的差距。因此，建立非税收入预算，将非税收入管理纳入财政预算管理体系之中，是深化“收支两条线”管理改革，将“收支两条线”落实到现代预算管理体制机制之中的客观要求。
(二)加强非税收入预算管理是健全公共财政体系的有效措施
非税收入是财政收入的重要组成部分，长期以来我国在财政分配中把政府非税收入分为预算内、预算外两部分的这种财政资金“双轨”运行机制，违背了财政预算管理的完整性、统一性原则，与建立公共财政体系格格不入。1998年我国提出建立公共财政框架，2003年党的十六届三中全会要求“健全公共财政”，2007年党的十七大提出“完善公共财政体系”，这一突破传统财政理念的重大转变旨在由政府提供公共产品来满足人民的需求并逐步使其均等化，同时使财政体制更加公平、公开、透明。在公共财政体制下，作为国家财政管理基本手段的现代政府预算必须完整地反映政府履行职能过程中所发生的收入与支出，统一财政收支管理。预算的完整性原则要求政府预算必须全面反映政府收支活动，不允许存在游离于预算之外的政府收支活动。预算的统一性原则要求政府有一个统一的预算体系，有统一的预算分类，所有财政收支必须遵循统一的财政制度，政府履行职能过程中发生的所有收入和支出都应包括在一个统一的预算架构之中。要保证政府预算的完整性和统一性，必须将非税收入纳入统一的财政预算管理体系，这对建立具有中国特色的公共财政体系，健全财政职能，增强国家宏观调控能力，将提供有效保障。
(三)非税收入预算是财政收支预算的重要内容
在市场经济条件下，政府职能的范围及其履行职能的方式决定了财政的收支范围和收支形式，因此，非税收入与税收收入一样，是政府收入或公共收入的一部分，是弥补政府履行职能过程中人力、物力和财力消耗的物质基础。通过现代预算制度安排来满足和保证政府履行职能过程中对人力、物力和财力的需求，是人类社会发展到二十世纪财政管理上所取得的重大成果，是有效地组织和使用财政资金的最佳途径。因此，建立非税收入预算是现代预算管理中的应有之义，也只有这样，才能实现非税收入与使用的法制化管理。_方面非税收入实行预算管理，意味着非税收入使用必须经过预算编制、审查批准、预算执行和执行结果反映所组成的预算过程，从而保证非税收入使用决策过程的规范化和程序化；另一方面，非税收入使用预算经过立法机关审批后，成为一项法律制度，更有利于规范使用。正因为如此，世界各国无一例外地将政府履行职能过程中所需的资源都纳入了财政预算管理范围。如加拿大政府将部门和机构取得的非税收入统一缴入“综合基金收入”账户，纳入财政预算管理，由政府统一安排，非税收入支出不规定专项用途，不与单位挂钩，单位开支列入部门预算。
政府非税收入预算管理的必然性[1]
政府非税收入属于财政性资金的本质属性，决定了必须对其实行预算管理。
(一)实行政府非税收入预算管理是政府有效履行职能的财力保障
在市场经济条件下，政府非税收入与税收收入共同构成了政府性收入，都是弥补政府实现职能过程中人力、财力、物力消耗的物质基础。为了保证政府履行职能过程中的有效需求，通过现代预算制度来安排实现是迄今为止有效地组织和使用财政资金的最佳途径。目前世界各国几乎无一例外地将政府实现职能所需的全部资源都纳入政府预算管理的范围。
(二)实行政府非税收入预算管理是公共预算的具体体现
公共财政体制建设要求政府公共预算必须遵循现代预算完整性、统一性的原则，完整地反映政府履行职能过程中所发生的所有收入和支出，统一财政收支管理，不允许存在游离于预算管理之外的政府收支活动，不允许实行预算内、外“双轨制”的财政资金运行机制，以保证政府决策的科学化、法制化，保持政府活动的透明、廉洁、高效，便于集中财力统筹安排财政资源，提高财政宏观调控能力。
(三)实行政府非税收入预算管理是统筹安排政府收入的内在要求
政府非税收入的取得与使用在时间上、空间上、在不同项目间往往出现不平衡的矛盾，容易带来资金的闲置浪费，造成财政支出效率的低下。将政府非税收入收支纳入一个统一的管理架构，与税收收入结合起来，编制综合财政预算，相互调剂，统筹安排，有利于妥善处理政府非税收入管理与税收收入管理的关系，更好地保证部门单位行使职责的财力需要。
(四)实行政府非税收入预算管理是公共决策法制化的重要方面
市场经济是法制经济，将政府非税收入的使用纳入预算管理是市场经济法制化建设的必然要求，如此才能有利于维护市场经济秩序，促进国民经济和社会事业持续稳定、健康发展。政府非税收入纳入预算管理，要求其使用必须经过“预算的编制——审查批准——预算执行——对执行结果的总结分析”这样一个完整的预算过程，从而保证政府非税收入使用决策过程的规范化与程序化，保证按照立法机关审批的政府财政预算分配和使用政府非税收入，进而增强政府非税收入使用上的法律约束力，实现政府非税收入使用的法制化管理。
政府非税收入预算管理的体制内容[1]
政府非税收入预算管理体制，主要是指政府非税收入预算管理权限和收入归属在各级政府间的划分，其实质是正确处理中央与地方及地方各级政府问在政府非税收入管理上的集权与分权关系。
(一)管理权限的划分
政府非税收入大都是各级政府及其有关部门向社会提供公共产品(服务)过程中收取的费用，所以在政府非税收入的预算管理体制中，如何划分预算管理权限主要取决于这种公共产品(服务)的受益范围。如果该公共产品(服务)的受益范围是全国，那么就由中央政府提供，如果受益范围是地方，就由地方政府提供。同时，政府非税收入管理权限的划分还必须与我国的政治、经济和国家财政预算管理体制相适应，在划分管理权限时，必须遵循统一领导、分级管理，财权与事权相统一的原则。凡属关系国家全局的管理权限，一定要集中到中央，不能任意分散，以保证中央的统一领导；凡属地方的管理权限，一定要下放给地方．中央不能统得过死，以充分调动地方的积极性。
根据2004年7月财政部下发的《关于加强政府非税收入管理的通知》的规定，我国对政府非税收入实行中央和地方的分成管理办法。根据分级财政管理体制，涉及中央与地方分成的政府非税收入，其分成比例由国务院或者财政部规定；涉及省级与市、县分成的政府非税收入，其分成比例由省、自治区、直辖市人民政府或其财政部门规定；涉及部门、单位之问分成的政府非税收入，其分成比例按照财务隶属关系分别报财政部或省、自治区、直辖市财政部门批准。未经中央或省级政府及其所属财政部门批准，各部门和单位不得擅自对政府非税收入实行分成，也不得集中下级部门和单位的政府非税收入。
(二)收入归属的划分
按照政府非税收入预算管理权限的划分，政府非税收入具体划分为以下三类：
1．中央固定收入
主要包括中央机关及其他组织或单位取得的政府非税收入，以及中央驻地方的各部门或单位取得的收费、政府性基金等，如我国海关、商检取得的政府非税收入、三峡工程建设基金等。
2．中央与地方分成收入
该类项目较多，构成复杂，分配形式多样，不同的收入有不同的分成比例。如，罚没收入中，我国海关、外汇、铁道部门的罚没收入，50％上缴中央，50％上缴省财政等等。
3．地方固定收入
这是由地方政府及其相关部门取得的非税收入，如交通、教育、城建、卫生、公安、工商、农业、林业等部门取得的行政事业费收入、政府性基金收入、罚没收入等。
(三)征收体制的划分
对于地方各级政府固定的非税收入，由地方各级政府非税收入征收管理机构负责征收，收入缴人地方国库或财政专户。对于中央固定收入，可以由中央政府非税收入征收管理机构负责征收，或委托各级政府非税收入征收管理局征收入库后直接缴人中央国库或财政专户。对于中央与地方分成收入，由各级政府非税收入征收管理机构征收入库后，按照分成比例分别解缴。
政府非税收入预算管理亟待解决的几个主要问题[2]
(一)强化政府非税收入管理的理念
由于受传统的预算外资金管理模式的影响，一些部门和个人对政府非税收入在认识上仍然存在巨大的偏差，从而对政府非税收入纳入预算管理认识不够。因此，必须深入贯彻实践科学发展观，把思想认识统一到将政府非税收入预算管理是建立公共财政体系的重要措施和构建和谐社会的客观需要上来。财政部门要加快公共财政体系建设，完善现代财政预算管理制度，打破非税收入分配上的原有利益格局，实现真正意义上非税收入“三权”到位和收支脱钩。
(二)科学编制政府非税收入年度预算
非税收入纳入预算管理后，非税收入预算是政府财政预算的重要组成部分。非税收入预算编制是否科学、合理，直接关系到财政预算的执行。非税收入与税收不同，税收随着经济增长而增长，而非税收入不一定与经济的增长成正比。科学、合理的非税收入预算是规范非税收入管理的重要内容，它不仅能促使执收单位认真履行职责，做到依法征收、应收尽收，还应达到提高执收单位征收积极性，并将非税收入规模控制在政策允许的范围和合理的额度。科学、合理的编制非税收入预算应注意以下几点：一是要制定非税收入预算编审相关办法或工作规程，明确非税收入预算编制的原则、内容、程序、方法等，确保非税收入预算编审的规范性，避免随意性。二是明确工作职责。建立财政-音lSl]预算管理机构负责非税收入预算编审的布置和协调，非税收入管理机构负责非税收入预算的具体审核，由执收非税收入的基层预算单位编报并逐级上报的分工、协调机制。三是编制方法上采取自下而上、逐项填制、分类反应、严格审核的办法进行编制，并根据近几年预算执行情况和结合收入项目的增减及标准的调整等政策变化因素进行合理测算，防止越级代编、虚编漏编等现象发生。四是严格非税收入预算约束。建立非税收入征收工作考核机制，既要防止不作为和乱作为，又要应收尽收，确保非税收入及时、足额、安全入库。
(三)合理核定政府非税收入执收成本
执收单位在履行政府职能，征收或取得政府非税收入中必然会发生人力、物力和财力的消耗，即产生执收成本，如证书工本费、相关资料费、执收入工费、办案经费等。非税收入执收成本作为非税收入执收过程中的补偿性支出需要财政预算通过支出安排来予以保障。科学核定政府非税收入执收成本，是政府非税收入预算管理中面临的一个现实而迫切的问题，它既是进一步深化政府预算管理改革和完善部门预算编制的基础，又有利于政府职能的顺利实施，充分调动执收单位的工作积极性，保证非税收入依法征收、应收尽收。核定非税收入执收成本是一项十分复杂、政策性很强的工作，财政部门应研究制定非税收入执收成本相关管理办法和具体测算、核定方案，明确执收成本范围、管理原则及相关要求，做到依规依程序，避免随意性。具体操作上既要避免把执收成本预算支出与单位经常性支出预算等同起来、重复列支，又要防止简单粗放走过场。
(四)逐步实行非税收入的统筹安排
非税收入预算管理的核心是要实现资金所有权和资金使用权归位。财政部门对非税收入进行分配管理是为了发挥财政宏观调控作用，引导社会资金的流向，平衡政府资金的供求和调剂资金的余缺，努力实现政府职能，促进经济持续、快速、健康发展。因此，非税收入实行预算管理，就是要把非税收入与其他财政性资金捆绑使用，相互调剂，统筹安排。在非税收入的分配使用上又要根据非税收入的特点区别安排，要“有规可依，有据可循”。一是要从政府非税收入的特性出发，坚持“取之有道，分配有据，用之有规”，特别是对于有专项用途的政府非税收入，保证其专款专用。二是要实行适度调节，统筹安排。对一部分具有稳定收入来源的政府非税收入，原则上在补偿其执收成本支出后，由财政调剂余缺，统筹安排。三是要控制并逐步淡化政府非税收入的“专用”性。当前非税收入中，具有专项用途的非税收入占有相当大的比例，如政府性基金、专项收入等。这部分专项资金在促进专项事业发展中发挥了巨大的作用，但因其专款专用的特性，导致各地方、部门和企业事业单位财力分配不公平及形成十分突出的既得利益格局，削弱了财政的宏观调控能力。目前世界上绝大多数发达国家都不采取这一原则，而是把所有财政资金进行统筹安排，不指定资金的用途。应该逐步淡化“专用”意识，一方面通过立法来增强财政调控范围和力度；另一方面加快税费改革步伐，按将一些可以转化为税收的专用性非税收入转化为税收，通过税收增长来增强政府财政宏观调控。
