政府非税收入取得

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目录 1 政府非税收入取得概述[1] 2 政府非税收入取得的特点[2] 3 政府非税收入取得的理论依据[3] 4 政府非税收入取得的标准[4] 5 完善政府非税收入取得的措施[5] 6 政府非税收入取得存在的问题[6] 7 相关条目 8 参考文献

　　政府非税收入的取得是在政府提供公共产品和干预经济过程中进行的，它与政府提供公共产品的性质、特征与方式等因素密切相关，也与政府对经济过程的干预紧密相连。从政府提供公共产品上看，部分政府非税收入属于成本补偿性的，如各种行政事业性收费收入；部分属于政府履行其职能的手段，如各种罚没收入；部分属于所有权收益，如国有资产资源收入。

　　(一)公共产品与非税收入的取得

　　1．纯公共产品与准公共产品的补偿。政府非税收入中很大一部分收入属于成本补偿性质的使用费，即使用政府提供的公共产品，使用者应向公共产品的提供者交纳一定费用。这些政府提供的公共产品是通过税收补偿其成本，还是通过向使用者收费的方式补偿其成本，取决于这类公共产品的性质和特征。

　　(1)纯公共产品的成本补偿方式。纯公共产品消费的非竞争性，意味着纯公共产品消费的边际成本为零。根据边际成本定价原则，政府向社会提供纯公共产品时不能向使用者直接收费；纯公共产品消费的非排他性特征，也意味着很难通过非税方式向公共产品筹资，如城市道路的路灯就无法向行人收取使用费。因此，对纯公共产品既无必要也不可能向其使用者直接收费，只能通过强制征税方式弥补其供给成本。

　　(2)准公共产品的成本补偿方式。政府提供准公共产品所发生的费用，不能全部用税收来补偿。这是因为准公共产品的效用可以分割，且消费者对准公共产品的消费在范围和程度上都存在着差异。若用税收形式补偿准公共产品的生产费用，实际上是准公共产品的生产费用由所有的社会成员共同负担。但政府提供准公共产品所发生的费用也不能完全用收费来补偿，只用收费也不符合公平和效率的要求。因此，对准公共产品生产费用的补偿，就产生了对非税收入的需要。而且对准公共产品和服务收取的使用费，应按照经济行为主体从这种使用中获得的收益进行收取。

　　2．准公共产品收费的作用。一般认为，采用收费方式对准公共产品进行成本补偿，若运用得当，可起到以下几个方面的作用：

　　第一，有助于改善公共资源的使用效率。根据经济效率原则，在某项经济资源的边际消费成本不为零时，有必要按消费的边际成本向消费者收费。此时，若改用免费方式提供，将会使人们产生对经济资源的过度消费，不符合社会福利最大化的原则。对由政府提供的私人物品及消费具有竞争性的准公共产品，同样有必要采取行政事业性收费的方式提供，以促进人们对这些公共产品和私人物品的最佳使用。

　　第二，有助于降低经济制度的扭曲程度。行政事业性收费与税收作为非债务性财政收入的两种主要来源，彼此之间存在着一定的相互替代性。行政事业性收费的增加，可相应降低财政对税收收入的依赖程度。我们知道，大部分税收都会造成对市场价格体系的扭曲，从而造成税收的超额负担损失。而行政事业性收费若根据边际成本原则制定收费标准，并不会造成对市场价格制度的扭曲，相反可相应降低经济制度的扭曲程度。

　　第三，有助于改进公共资源的配置效率。公共资源配置效率一般是指如何使公共资源的配置结构与居民的公共需求相适应。行政事业性收费具有有偿征收的特征，为公共部门提供了一种类似于私人物品市场的货币投票机制，即在保证行政事业性收费相对自愿性的前提下，若某项收费项目收入增加，意味着人们对该项公共产品的需求上升，即政府可借助行政事业性收费方式了解和掌握居民的公共需求，以改进公共资源配置效率。

　　第四，行政事业性收费符合受益公平原则。所谓受益公平通常指政府公共服务成本应按其使用者的受益程度进行分摊，受益多者多交，受益少者少交，不受益者不交。行政事业性收费按有偿原则向直接受益者征收的特征，显然比较符合受益公平原则的“谁受益谁付款”基本要求。

　　第五，有助于提高公共服务质量。如果全部免费向居民提供公共产品，政府就要从税收或其他预算项目中支付其成本费用。实践表明：公共产品的提供严重地依赖于财政支出，是一种最不可靠的筹集资金的办法，往往容易造成公共产品供应不足和服务质量低劣。实行定价收费不仅可以增加财政收入，而且资金来源的保障可使公共产品供应不断增加。同时，政府在提供公共产品时也将受到交费者的监督与制约，从而促使公共产品部门不断改进公共服务质量。

　　(二)外部经济与非税收入的取得

　　政府非税收入中的校正性收入，主要是指各种罚没收入。与行政手段和法律手段相似，罚没行为属于政府行使其职权的经济手段，其目的是为制止或禁止人们并不期望发生的事或行为，因为这类事或行为往往产生负的外部不经济，而合理的罚没行为有利于调节和规范各经济利益主体的行为。

　　正的外部经济所产生的收益具有典型的非排他性，与公共产品一样无法定价，或者说是处于价格体系之外。正是由于这种外部性的存在，私人部门往往不愿意在有正外部性的领域投资，从而产生政府通过对投资行为给予补贴，使投资者获得的收益与政府补贴之和，与其投资所产生的收益大体相等，私人部门才会在这些领域进行投资。正的外部经济及由此产生的政府干预是否会产生政府非税收入，取决于政府干预的方式。若政府采取直接投资方式，即兴办国有实体则会产生政府非税收入，如公立学校的收费等；反之，若政府采取向私人部门提供补助的方式来进行干预，则一般不会产生政府非税收入。

　　(三)国有产权与非税收入的取得

　　产权是指财产所有权及其有关的财产权，实际上是财产的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权的统一。它一般通过法律界定，维护和保障着人们对财产的权利。由于财产可以给人们提供多方面利益，因而人们对财产的权利大都不是单项的，而是一组权利或权利体系，可以说产权是与财产相联系的权利体系。财产的所有者凭借其财产的归属而获得相应的权利，包括资产的收益和一定的资产处置权；而资产的占有者大都拥有使用权和一定的收益权。原始意义上的产权是等同于所有权的，而且占有权、使用权、收益权和处置权都包含在所有权之中。

　　一般而言，产权是由权能和利益两部分构成。所谓权能是指产权主体对财产的权利或职能的掌握与行使；而产权利益则是指产权带给产权主体的效用或好处，表现为经济上的某种利得。产权权能和利益相互依存：产权权利的行使是获得利益的必要条件，也是获得利益的手段；而利益是权能的目的，即产权主体的行为动机所在。产权属于生产关系范畴，是财产的主体所具有的某些权能和利益，它反映着人们之间关于财产的权利利益的社会关系、制度安排和法律规定。

　　产权具有排他性，对特定财产的特定权利只能属于一个主体，实质上是产权主体对特定权利的垄断性。产权具有收入分配功能，是收入分配的基本依据。国有产权的主体是国家，国有产权的界定和明晰有助于财政收入分配的规范化。而国有资产收益就是国家凭借其拥有的国有资产产权，从国有资产使用者手中取得的。国有产权管理的目的或目标是保障国有资产收益(或保值、增值)。

　　从总体上讲，政府非税收入的取得具有两个特点：

　　一是政府非税收入是凭借国家权力(包括所有者权力)和信誉取得的。

　　二是政府非税收入是各级政府在履行其职能的具体过程中取得的。

　　1．提供准公共产品的成本补偿

　　从现实社会中看，公共产品可分为纯公共产品和准公共产品同时具有非竞争性和非排他性的公共产品被称之为纯公共产品，、现实生活中，纯公共产品是不多的，仅有国防、政府行政、外交、司法、公安以及基础教育等，更多的是介于公共产品和私人产品之问的准公共产品。纯公共产品的非竞争性，意味着纯公共产品消费的边际成本为零，这样，根据边际成本定价原则，政府在向社会提供纯公共产品时不应向使用者直接收费。。另外，纯公共产品的非排他性特征，电意味着很难通过非税方式为该公共产品筹资。因此，对纯公共产品，既无必要又无可能向其使用者直接收费，只能通过强制征税弥补成本。相反，政府提供准公共产品所发生费用，则不能全部用税收来补偿，这是因为准公共产品的效用可以分割，并且，消费者对准公共产品消费无论是范围还是程度上都存在差异。用税收形式补偿准公共产品的生产成本，一方面会侵犯没有消费或少消费准公共产品的社会成员利益，另一方面会剥夺消费或较多消费准公共产品的社会成员根据自己的偏好选择准公共产品种类和规模的权利，使准公共产品供给偏离最佳状态，降低经济效率。冈此，对准公共产品生产成本的补偿，就产生对非税收入的需要。

　　2．矫正负的外部效应的需要

　　在现实生活中，微观主体的行为可能会对其他主体产生负的外部效应，如厂商的生产经营活动造成环境污染，会对附近居民健康带来有害影响等。由于负外部效应所造成的损害及大小很难确定，受害者难以索赔，其结果导致负外部效应的无限扩大，给整个社会造成有害影响。在这种情况下，政府出面按照社会治理“负外部效应”所需成本来核定收费，使外部成本内在化，则有可能修正社会成本与微观成本的差距，使生产“负外部效应”者承担其活动的真实成本，利用利益机制约束其产生“负外部效应”，从而使社会资源得到充分利用，使经济社会环境得到必要维护。由此，产生非税收入。

　　3．政府所有权收益的存在

　　政府拥有大量国有资产，包括经营性国有资产和非经营性国有资产。国有资产收益，是指国家或其授权的国有资产经营机构凭借对国有资产所有权或出资所有权从国有资产经营性或非经营性收入中取得的税后利润、股权转让收入等形成的收益?这些收益都通过非税收入形式征收。

　　人类的生产活动中，自然资源从来都是牛产活动必不呵少的要素构成之一。在市场经济中，各类要素都在市场交换中索要自身的报酬，国有自然要素也不例外。因此，国有资源的开发和使用在市场经济下不应该是无偿的，即在市场开发使用过程中可以产生收益，具体表现为如自然能源、士地使用权的出让等，其产生的市场收益应全部归资源所有者，即归国家所有，而国家收取这一部分收益的方式就是通过非税收入形式征收。

　　收入标准，即收取多少，是政府非税收入取得中的核心问题之一，是使用者非税收负担的直接决定因素。由于政府非税收入的取得依据不同，各类政府非税收入标准的确定方法也互不相同。

　　一、收费标准确定方法

　　成本补偿性的收费，与税收一样，属于为政府提供公共服务融资的一种方式，是否采用收费方式的选择标准：一是是否可以明确地区分主要和次要的受益对象，二是公共服务是否产生了收益外溢效应，对于产生收益外溢效应的公共服务，尽管可以区分主要和次要受益对象，收费也只能控制在部分成本补偿的范围之内。政府收费的这一原则说明：第一，在收费方式的使用范围上，是否实行收费制度决定于是否使用了公共服务和能否区分主要和次要受益对象。第二，如果某项公共服务通过财政拨款(税收方式)来补偿了成本，则不应当再收费或只能通过收费进行部分成本补偿，反之，如果某项公共服务已经实行了收费，那么，就不应当再通过拨款来补偿成本或拨款只能根据成本补偿的需要和收费收入来确定拨款额度。这是确定收费标准的一条基本原则。

　　为了从量上为收费管理部门科学合理地指定各类收费标准提供较为准确客观地计算方法，根据各类收费标准的不同形成方式和特点，大体上可以分为成本法、收益法、比费法、综合法和高峰负荷法五种收费标准确定方法。

　　(一)成本法

　　按照成本来确定收费标准是最基本的方法。具体说来有三种方式，即分别按边际成本、平均成本和利润最大化来确定收费标准。

　　从理论角度来看，按边际成本确定收费标准是最理想的方式。为了便于说明这种方法，假定P表示社会认可的某种产品或服务的收费标准，也可以称之为社会边际收益，即需求曲线。如果需求曲线是f(Q)，则P=f(Q)。如果f(Q)用逆需求函数P(Q)来表示，则：

P=P(Q)　　　　　　　　(1)

　　如果C表示企业与单位对特定产品或服务支付的成本，则成本函数就可以写成：

C=C(Q)　　　　　　　　(2)

　　假定这种产品或服务的社会认可的支付总额(即社会总收益)为SB，社会为提供这种产品或服务所需要的总费用(即社会总成本)为SC，则

SC=C(Q)

　　福利经济学称社会总收益与社会总成本之差为“经济福利”(用W表示)，包括消费者剩余和生产者剩余。这里，为简化起见，仅以消费者剩余来分析经济福利。于是：

　　　　　　　　(3)

　　在帕累托效率的资源配置状态下，W将实现最大化；而W最大时的收费标准是帕累托效率资源配置的收费标准。因此，求(3)式对Q的微分，得到：

dW/dQ=P(Q)-C'(Q)=P-C'(Q)=0

　　所以，P=C'(Q)　　　　　　(4)

　　在(4)式中，C'(Q)是边际社会成本(在此它与私人边际成本一致，故称为边际成本)，因此，经济福利(W)最大化的收费标准(P)是一种边际成本收费标准，从而能够实现帕累托效率的资源配置。这种方式就称为边际成本标准确定方式。

　　为了消除按照边际成本确定收费标准可能产生亏损的现象，政府可以在保持收支平衡的情况下，对公共服务收费采取尽可能使经济福利最大化的标准确定方式，即平均成本标准确定方式。

　　假定单位与企业的总收入为PQ(P为收费标准，Q为供给量)，成本函数为C(Q)，则收支平衡式为：PQ-C(Q)=O

　　由于这种确定标准的方式是以收支平衡为条件使经济福利最大化，故借用拉格朗日乘数λ，(3)式的W最大化的目标函数就成为：

W=∫P(Q)dQ-C'(Q)+λ(PQ-C(Q))　　　　　　　　(5)

　　求(5)式对Q的微分，得到：

dW／dQ=P-C'(Q)+λ[P+Q(dP／dQ)-C'(Q)]=0　　　　　　　　　　(6)

　　由于C'(Q)表明的是边际成本，所以，C'(Q)=MC；(6)式除以P，得到：

　　(P-MC)／P=-λ(P-MC)／P-λ(Q／P)(dP／dQ)[(P-MC)／P]

　　(1+λ)=-λ(Q／P)(dP／dQ)

　　(P-MC)／P=-λ[λ(1+入)][(Q／P)(dP／dQ)　　　　(7)

　　令R=λ(1+λ)，称之为拉姆斯指数，指的是对边际成本收费标准打的一定折扣或给予的一定加成的指数；令ε=-(P／Q)(dQ／dP)，这是需求的弹性，由于它表示收费标准的上升导致需求下降，故它是负的。用符号R和ε来表示(7)式，则(P-MC)／P=R／ε

P=MC／(1-R／ε)　　　　　　　　(8)

　　(8)式的经济含义是：在成本递减行业，为了使单位保持收支平衡，收费标准要高于按边际成本确定的收费标准。

　　在自然垄断行业，如果单位追求的是利润最大化，而且可以自行确定收费标准，通常采用利润最大化标准确定法来确定公共服务的收费标准。假定总收入为P_p，成本函数为C(Q)，利润为π，则利润函数为：

π=PQ-C(Q)　　　　　　　　(9) 　　求(9)式对Q的微分，得到：dπ／dQ=P+Q(dP／dQ)-C'(Q)=P[(1+(Q／P)(dP／dQ)]-C'(Q)=P(1-1／ε)-MC=0　　　　　　　　　　(10)

　　根据(10)式，可得：P=MC／(1-1／ε)　　　　　　(11)

　　由此可见，垄断行业和单位按照利润最大化标准确定法所确定的收费标准比按照边际成本标准确定法和平均成本标准确定法所确定的收费标准都高。

　　综上所述，如果让P_p代表按边际成本确定的收费标准，P_r代表按平均成本确定的收费标准，P_m代表按利润最大化确定的收费标准，则这三种收费标准分别为：

P_p=MC P_r=MC／(1-R／ε) P_m=MC／(1-1／ε) 　　从中可以看出，在自然垄断行业和单位，按边际成本确定的收费标准小于按平均成本确定的收费标准，而按平均成本确定的收费标准又小于按利润最大化确定的收费标准，即P_p<P_r<P_m 　　如果用消费者剩余的大小来衡量经济福利(W)，就可以通过比较这三种收费标准形成的经济福利大小(分别用W_p、W_r和W_m表示)。如图1所示，按边际成本确定收费标准的经济福利(消费者剩余)W_p=DHP_p，按平均成本确定收费标准的经济福利W_r=DIP_r，按利润最大化确定收费标准的经济福利W_m=DJP_m。可见，按边际成本确定收费标准的经济福利大于按平均成本确定收费标准的经济福利，而按平均成本确定收费标准的经济福利又大于按利润最大化确定收费标准的经济福利，即以经济福利的大小为标准对上述三种收费标准确定方式进行了比较可以看出，在自然垄断行业和单位，按边际成本确定收费标准是最优的方式，按平均成本确定收费标准是次优的，而按利润最大化确定收费标准是最次的政策。不过，由于按边际成本确定收费标准会使单位出现亏损，政府很可能从实际出发，选择以按边际成本确定收费标准为基础的其他收费标准。W_p>W_r>W_m

　　(二)收益法

　　收益法就是以收费对象的经济收益额为依据，综合考虑有关影响因素来确定收费标准的方法。收益法的一般公式是：

P=KR　　　　　　　　(12)

　　在上式中，P为按收益法计算的收费标准，K为影响因素系数，R为收费对象的经济收益额。

　　与成本法不同，收益法较适用于收费成本难于核定而收费对象的经济收益较易测定的情形，并以收费对象的经济收益为计费的形成基础。在一般公式确定后，最为关键的问题就是如何选择收费对象的经济收益指标。在各类收费中。所涉及的经济收益指标主要有以下几种：第一种有商品流通额，如商品成交额、营业额、贷款总额等；第二种有资产额，如财产额、注册资本额、投资额、诉讼争议金额、债务额、股票金额等；第三种有价款额，如工程造价、购销订货合同价款、建筑安装工程承包合同价款、商品销售价格、商品出厂价格、进货到岸价格、组合价格等；第四种有费用额，如公路养路费、建筑工程直接安装费用、运费、土地补偿费、审批初审费等；第五种有收益额，如酬金、利润额、工资(总)额、营运收入总额、销售收入、票款总收入等。收费管理部门可根据收费目的的不同，选择适用的经济收益指标作为计费基础。

　　在(12)式中，K作为影响因素系数，一般采取定率形式，其值的变动大致有以下几种情形：一是K值不变，采用固定比率。在此情况下，收费标准的高低取决于收费对象的特定经济收益的大小，并呈同向变动。现行采用此法的收费有公路养路费、劳动用工管理费、建筑工程质量监督检测费、航道养护费、船舶修理检验费、渔业资源保护费、抵押登记费、租赁登记费、咨询服务费、外汇调剂手续费、国内植物检验收费等。二是K值呈递增或递减趋势安排。前者如土地管理费，对于一次性征地面积较大，搬迁安置工作量不大，牵扯人力较小的，按征地费用总额的2％计征，反之按3％计征；后者如企业开业注册登记费，注册资金或资本总额在1000万元以下(含1000万元)的，按注册资金或资本的1‰计收，超过l亿元(不含1亿元)的，超过部分的注册资金或资本不再收注册登记费。类似情况还有仲裁费、施工管理费、某些公证收费、行政装备管理费、矿山资源开发利用管理费、机动车辆交易市场管理费、社会集团专控商品附加费、棉花检验收费等。三是K值呈一定的浮动形式。具体有下面几种情形：一是K值有固定的上下限，依收费的具体情况在所限定的水平范围内取值。如个体工商管理费，工商行政管理部门对从事商品购销活动的个体商户按营业额的0．5％～1．5％取费；对从事劳务活动的个体商户按收益的2％～3％收费。又如工程标底编制收费，规定视工程难易程度决定下限。如集贸市场管理费，对从事工业品、大牲畜交易的，按不超过成交额的1％计收，对其他商品按不超过成交额的2％计收。类似情况有文艺演出管理费、海事调解费、诉讼标的收费、机械设备成套服务费、经济作物生产技术改进费、畜牧技术推广服务费、船用产品检验费等。

　　(三)比费法

　　比费法就是以某项收费标准为基础，比照已经确定的某相关项目的收费标准，综合考虑有关影响因素来确定收费标准的方法。比费法的一般公式是：P=KP_o　　　　　　　　　　(13)

　　在上式中，P为按比费法计算的收费标准，P_o为已知的某相关项目的收费标准。

　　比费法适用于存在着一定相似和相近关系的相关收费标准的确定。我们知道，收费依据相似和相近的收费项目之间存在着一定的可比性。因此我们可以某项已知的收费标准为基础，视不同情况制定不同的可比系数，从而简捷地推算出其他相关项目的收费标准。如1992年国家物价局、财政部公布的《国内植物检疫收费标准》，是就检疫种子、苗木等而言，至于其他应施检疫的植物、植物产品货物，则参照此标准的一定比例执行，如粮谷类按此标准的20％计收，经济作物和水(瓜)果类按此标准的30％计收。

　　比费法较多地运用于某些惩罚性收费。一个典型的例子就是在校学生补办学生证，在校学生首次办理学生证只需付工本费10元，而再次补办却需要按工本费的3倍交费。这其间固然有因个别补办而办证成本增加的因素，但更主要的目的在于惩戒，以警示人们注意重要证件的妥善保管，减少此类事件的发生。那么，作为惩戒倍数K值应该如何确定呢?根据美国罗伯特·考特和托马斯·尤伦的研究，惩罚倍数应等于“履行差错”的倍数，或等于补偿性损害赔偿与预防成本之比乘以避免事故的边际概率，便可有效地激励人们的预防动力。

　　(四)综合法

　　综合法是以多项收费标准为基础，综合考虑有关影响因素来确定收费标准的方法。综合法的一般公式是：

　　　　　　(14) 　　当时，有　　　　　　(15)

　　在上式中，P为按综合法计算的收费标准，P_i为某项收费标准。

　　综合法是将多项可以相对独立和分解的收费项目综合起来，核定的一揽子收费标准。P与P_i的关系表现为：P和P_i均可单独立项收费，然而在按P计费时，P_i则不得再分解收费。这种计费办法，有利于收费审批部门裁并重复收费，抑止分解收费，避免搭车收费和延伸收费。按照综合法所形成的收费标准，并非是各分期收费标准的简单相加，其问存在着调节因子K。K值的变动情形大致如下：

　　一是K=1。即按综合法计算的收费标准不受有关因素的影响，直接等于各分项收费标准之和，即：

　　如无线电管理费由注册登记费、频率占用费、设备检测费构成，各项既可独立收费，又可综合收费，其值不变。

　　二是0<K<1即按综合法计算的收费标准受有关因素(如规模经营、政策限制等)的影响，其值小于各分项收费标准之和。如机械设备成套服务费由委托承包业务费、技术咨询费、零星服务费、储备设备管理费、代销服务费、联合服务费等构成，按机械设备总额的1％～3％收取，若分项计费，则各项分别按设备总额的0．5％～l％、0．5％．1％、1％～5％、2％、0．5％～1％、1％收费，要大大高于综合收费。

　　(五)高峰负荷法

　　高峰负荷法是指对不同时段或时期的需求制定不同的收费标准。在电力、煤气、自来水、电话等行业，按需求的季节、月份、时区的高峰和非高峰的不同，有系统地制定不同的收费标准，以平衡需求状况。在需求处于最高时，收费最高；需求处于最低时，收费最低。

　　上述几种确定收费标准的方法各有其适用对象和范围。成本法主要从收费主体角度来确定收费标准；收益法主要从收费对象角度来核定收费标准；比费法是从横向角度确定某些相关项目的收费标准；综合法是从纵向角度进行更大系统的综合；高峰负荷法则是根据准公共物品使用频率的周期性波动来确定收费标准。

　　二、校正性非税收入的确定方法

　　(一)以制止某种行为为目的的收费标准的确定基础

　　对于以制止不符合公共利益要求的行为为目的的收费，其与通过法律规定强制性地禁止某种行为，既相互区别又相互联系。从两者之间的区别来看，收费是通过经济手段间接地规范人们的行为，其目的的实现依靠大幅度地提高人们行为的机会成本，因而收费方式是一种迫使人们因代价巨大而放弃某种行为的手段，收费本身并不是目的。法律强制性地禁止方式与收费方式在手段和实现机制上则存在明显不同，法律是一种最高形式的约束人们行为的方式，是一种凭借政治权力直接规定人们不得发生某种行为的方式。但两者在目的上是相同的，即都是要禁止不符合公共利益行为的发生。

　　对于以制止不符合公共利益行为为目的的收费，检验其是否合理的标准是其在制止不符合公共利益行为的效果，或者说是这类收费是否真正实现了制止不符合公共利益行为的目的。作为手段而非目的的这种收费在使用范围与收费标准上与使用费完全不同，这类收费在范围上仅限于会产生明显的外部负效应的行为，在收费标准上是以不符合公共利益行为带来的社会损失或“代价”为收费的最低下限。这是判断收费是否是“权”“钱”交换的工具的基本标准。我国政府收费中出现的“交了钱就算合法”(如花钱买污染)现象，要么是收费标准过低，没有起到制止不符合公共利益行为的效果，要么就是收费者有意混淆了这类收费与其的目的与基本宗旨之间的关系。因此，要根治变相“拍卖”公共权力的行为发生，规范政府收费，必须坚持按照以不符合公共利益行为带来的预期社会损失或“代价”作为收费的最低下限的收费原则。

　　(二)基本方法

　　在实际操作过程中，旨在解决负的外部经济效应收费标准的确定，关键是要计算确定外部不经济所产生的费用损失。具体方法有市场价值法、机会成本法、恢复和防护费用法和影子工程法四种。

　　第一，市场价值法。这种方法是把外部不经济(如环境)看作是生产要素，外部不经济往往导致生产率和生产成本的变化，从而导致产量和利润的变化，而产量和利润是可以用市场价格来计算的，市场价值法就是利用计算因外部性引起的产量和利润的变化计量外部不经济造成经济损失，其公式为：

　　式中：L——外部不经济造成产品损失的价值；

　　　　P_i——第i种产品市场价格；

　　　　R_i——第i种产品由于外部不经济(如污染或生态破坏)减少的产量。

　　第二，机会成本法。任何一种自然资源的利用都存在相互排斥的备选方案，为了作出最有效的经济选择，必须设计多种方案，未选中的方案能带来的收益就是被选方案中方案的机会成本。造成资源损失的机会成本的计算公式为：

式中：L——资源损失机会成本的价值；

　　S_i——第i种资源的单位机会成本；

　　W_i——第i种资源损失的数量。

　　第三，恢复和防护费用法。这种方法主要用于确定环境保护收费。环境污染已经发生，要恢复原来的状况，必须要耗费人力、物力、财力。同时，要保护环境不被污染也是要花费的。这种方法就是从这个角度来计征排污费用的，其公式为：

　　式中：L一保护或恢复前的状况的污染损失；

　　　　C_i——第i项保护或恢复费用。

　　第四，影子工程法。这种方法是恢复费用法的一种特殊形式。当环境物品和劳务难以评价或由于发展计划可能失去环境物品或劳务时，经常借助于能提供环境物品和劳务替代物的补偿工程的经济费用来确定选择方案的顺序。因此，影子工程法就是当某一环境被污染(或破坏)后，人工建造一个工程来代替原来的环境物品(或劳务)的功能，然后用建造该新工程的费用来估计环境污染(或破坏)造成的经济损失的一种方法。

　　例如森林资源破坏引起的经济损失是森林涵蓄水分功能的损失、固土功能降低的损失和森林生产能力减少三者之和，前两项可以用影子工程计算，后一种可以用市场价格法计算。森林的蓄水能力经测定，约在4000～6000立方米／公顷范围内，可以估算蓄同样水量水库的投资。该投资即为森林资源破坏后涵蓄水分功能的经济损失，也就是森林的效益。水库工程费用因地形条件而异，可按0．15～0．30元／立方米(估的价)计算。森林固土能力为3000～5780吨／公顷，用拦沙坝工程代替森林固土功能，其造价约为0．4元／吨(估的价)。此外，地下水遭到污染，使水源地破坏，可以用新建水源地的费用作为地下水污染造成的经济损失。

　　三、国有资产(资源)收益的确定方法

　　国有资产(资源)收益的确定并无统一的方法，原则上讲不同类型的国有资产(资源)，其收益标准的确定方法应当是不同的。

　　对于经营性国有资产，其收益决定于经营性国有资产的载体——企业的经济效益和取得收益的形式。对于以红利形式取得收益的国有资产收益，通常是按照公司法的规定分配所有者权益。对于以资产占用费形式取得收益的国有资产收益，按照经济原则应当是取得与利息大体相同的收益。

　　对于非经营性固有资产，其收益决定于处置国有资产取得的收益。

　　对于资源性国有资产，其收益决定于地租。地租的数量界限并无统一具体的计算方法，从理论上讲，其决定于资源的均衡价格。

　　(1)强化项目管理，建立项目库。非税收入的政策性强，要在严格确定非税收入项目原则、条件的基础上，对非税收收入项目进行全面清理，逐项审查，建立项目库。对不合理不合法的收费坚决取消，切实减轻农民、企业和社会的负担；对应该纳入而没有纳入的非税收入管理的项目纳入非税收入管理，对所有合法合规的非税收入项目按照部门、单位、管理方式、资金性质和收入项目进行归类合并，统一编码，建立全国非税收入项目库，通过报纸、政府网站向社会公开，接受社会监督。

　　(2)完善标准管理。一是要完善政府非税收入标准确定过程中的公共决策程序，充分发挥听证制度在制定科学标准中的作用，使广大人民群众的意见能够在决策过程中得到一定程度的表达和尊重。二是要进一步明确政府非税收入标准管理的职责和权限，改变现行的收入标准由物价部门为主财政部门为辅的管理办法。非税收入与税收收入一样，具有政策性和目的性强的特点，应实行由财政部门提出，报政府机关、立法机关审查批准的管理体制，从而理顺政府收入分配秩序，健全财政职能。三是标准确定后，要通过相应的手段保证执收单位按标准收取，严防执收单位擅自提高收费标准。

　　(3)加强票据管理。票据是监管非税收入来源的关键环节。加强票据管理是治理乱收费和监督执收单位是否认真执行“收支两条线管理”规定的关键环节，为此必须构建规范的票据管理体系。将票据管理权限集中在财政部门的非税收入征管机构，由其负责票据的印制、发放、缴验、核销和稽查；针对目前非税收入票据种类繁多的现状，要对票据种类进行归并清理，设计统一的非税收入缴款书。

　　(4)规范收缴管理。根据我国目前非税收入征收管理的实际，除对已形成独立运行体系的住房公积金、社会保障基金和福利、体育彩票收入外，所有其他非税收入征收采取直接缴款和集中汇缴两种征收方式。即：对于那些征收程序明了、对缴款义务人约束性强且相对稳定的非税收入，实行直接缴款，由缴款义务人直接将款项缴入财政专户，收缴分离。具体办法是：先由单位微机开票，在开票时，通过建立的信息管理系统在微机中设立的收费项目库自动对收费项目和标准实行自动比对，凡是未纳入项目库的收费均为非法收入，执收单位无法通过微机开具收费发票，从而确保各执收单位按规定项目和标准进行收费；然后，缴款义务人通过代理银行网点将应缴款项直接上缴财政；最后，缴款人根据银行缴款单办理相关的业务。这就是通常所说的“单位开票、银行代收、实时入库”的征收方式。对于零星分散、必须现场征收的收费项目，经同级财政部门批准可采取集中汇缴的征管方式，即执收单位将所收款项定期汇总后缴入财政。

　　(5)严格减免程序。与税收减免一样，政府非税收入减免制度是把非税收入征收的严肃性和灵活性结合起来的重要措施，有利于解决一些困难缴款单位和个人的实际问题，也有利于社会公平，同时也是调节经济的重要杠杆。但非税收入的减免必须严格按照政策执行，按规定的程序报批，将批准权力集中在同级财政部门，坚决禁止越权减免和收“人情费”。

　　在非税收入取得方面存在的主要问题是：

　　(1)收费体制尚未理顺。目前非税收入的征收在一些地方还是由市县有关部门征收非税收入后全部或部分上缴到省里，相关经费也由省里直接下拨。在这种收费体制下造成了征收管理与同级财政部门监管脱节的问题，如交通部门的相当一部分收费是集中上缴到省里(如养路费、通行费等)，相关的业务经费也由省里直接拨付到各市县的交通部门，完全脱离了省以下财政部门的监管，不仅影响同级财政部门的决策，也在一定程度上滋生腐败。而对～些垂直管理部门，如税务、工商、质监等部门，由于人权、财权高度集中在省里，地方财政及其他监督部门也无法对其资金收支情况(包括非税收入征收情况)进行监督，上级财政对此也鞭长莫及，形成管理上的盲区。

　　(2)收费立项规定不合理。现行收费立项规定实际上是一种相互交叉、多头管理的运行机制，这种机制存在以下问题：一是把收费项目管理与标准管理分开，把收费管理与政府性基金管理分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；二是行政性收费与事业性收费按同一原则进行管理，脱离客观实际；三是收费确定权由不同部门管理，导致收费项目政出多门的问题。

　　(3)收费票据监管不到位。目前收费票据种类多达160多种，票据的使用和管理存在许多不规范现象，少数单位不按票据管理的有关规定使用票据，存在混用、串开、外借票据的现象，甚至出现不使用财政部门统一收费票据的问题，有的使用自制票据，有的直接使用白条收费，将收费挂往来科目列收列支或转作单位收入。

　　(4)非税收入管理没有覆盖到所有非税收入项目。目前，纳入非税收入管理的主要是行政事业性收费和政府性基金，而对政府应当管理的其他一些非税收入，大多没有纳入非税收入管理的范围。

　　(5)乱收费的问题依然存在。一些部门和单位为了保证既得利益，对国家已明确取消或降低收费标准的项目，仍采取变通方式继续征收，个别地方和部门甚至擅自设立收费项目，提高收费标准。

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