政府碎片化

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　　政府碎片化是指政府部門之間的隔離、不協調、不合作的狀態。我國各級政府相當程度呈現著碎片化(Authority Fragmented)的部門權威體系。

　　“碎片化”，原意是完整的東西破碎成諸多零塊。在政府管理領域，“碎片化”指向的是部門內部各類業務間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況。“碎片化”政府管理模式的形成和發展經歷了一個較長的時期。根據Perri6,Leat等的定義，如果不同職能部門在面臨共同的社會問題時各自為政，缺乏相互協調、溝通和合作，致使政府的整體政策目標無法順利達成，那麼碎片化政府(fragmented government)就此形成。

　　“碎片化”所基於的專業分工、層級節制的政府組織結構，在工業化時代體現了效率的原則和理性的價值，其目的是為了滿足工業革命以後社會經濟發展對政府管理效率的需求。在這種政府管理模式下，各級政府總是被劃分成許多不同的職能部門。按功能劃分的分部組織結構適應了專業分工的需要，有利於政府效率的提升，但同時也帶來了政府服務的分裂性，為碎片化政府埋下了隱患。特別是隨著網路化、信息化的快速發展和普遍應用，隨著工廠經濟日益被網路經濟所代替，信息技術革命推動組織變革和公共管理方式轉型的趨勢愈加明顯，部門分割管理模式的弊端也更加突出:(l)造成組織流程的分割。一個完整、連貫的業務流程往往被分割成許多支離破碎的片段，造成了相互隔離的部門壁壘，增加各個業務部門之間的交流難度，使得整個過程運作時間長、協調成本高，還容易造成多頭指揮，使下屬無所適從。(2)形成了部門利益的局限。每個部門都有自身的利益追求和目標，在執行任務時，各部門往往從本部門的工作和利益出發，精心構思自己的行為，只註重局部環節而缺乏整體協調，忽視了政府的整體使命和目標，甚至使本部門的目標凌駕於政府整體目標之上。(3)低效的公共服務。Perri6認為，從功能上講，碎片化的治理存在著讓其他機構來承擔代價，互相衝突的項目，重覆導致浪費並使服務使用者感到沮喪，在對需要做出反應時各自為政，公眾無法得到服務。

　　當前，我國政府組織均因協調缺失與整合不足導致大量碎片的存在，不僅在數量特征上表現為大量碎片，在地域上，在功能上也彼此交叉重疊，產生了部門主義、地方保護主義、“孤島”現象、“搭便車”現象和集體行動困境等，致使政府組織運行成本高昂，績效低下。西方學者李侃如(Lieberthal.K)、蘭普頓(D.M.Lampton)等用“碎片化”來描述有關中國的決策體制，強調政府各部門的官僚會根據其所在部門的利益進行政策制定或影響政策制定過程，中央政府各部門之間、中央和地方政府之間、各級地方政府之間通過在項目談判中的爭論、妥協、討價還價，最後才制定出公共政策。

　　早在1937年，Culick就在《組織理論札記》一文中指出，分工可以讓不同專業和技能的人各施所長、各盡所能，進而導致高效率，但是過度的分工容易演變為分散化，無法創造整體效益，因此如何建立有效的溝通和協調方式是組織理論的關鍵問題。然而，直到現在，這一問題仍未獲得令人滿意的求解路徑。“傳統公共行政與新公共管理所採取的行政革新，均屬於技術層次的變革，屬工具主義，且政府部門組織建制的功能分化，將造成專業化與本位主義的困境，將導致組織間的協調與整合產生困難，政策無法連貫等缺失”。

　　(一)官僚體制導致碎片化

　　碎片化政府根源於官僚制的內在特性。自從亞當·斯密將勞動生產力的增進視為分工和專業化的結果之後，分工和專業化便成為現代社會的一個重要標誌。韋伯研究官僚制的出發點有兩個，一個是理性化，另一個就是分工和專業化。“官僚制是建立在高度分工和專業化基礎之上的，為了有效處理紛繁複雜的事務和解決各種各樣的問題，各個部門均有一套穩定且詳細的技術規範要求，因此，組織在各個領域都必須配備專家和技術人員，以適應工作需要”。在韋伯看來，按照職能劃分的官僚制組織有利於組織成員通過訓練掌握專門的知識和技能，進而有利於提高組織的工作效率。但是，以分工為基礎、以各司其職和層級節製為特征的傳統官僚制，日益導致了行政業務之間、政府各部門之間、各地方政府之間、垂直部門與地方政府之間、各行政層級之間的分割，形成了“碎片化”的分割管理模式，導致了狹隘的服務視野、政策目標與手段相互衝突、資源運作重覆浪費、政府機構設置出現重疊、公共服務分佈於各部門間，具有明顯的分散性和不連貫性，無法從整體上提供公民所需求的服務，從而導致“功能裂解型治理”。而且“官僚體系內部亦會不斷的再分工及更專業化發展，進而形成官僚體系內部的隔閡，各機關組織朝向分離方向發展，組織關係便呈現‘碎裂化’的狀態，‘韋伯式問題’實導向碎裂化問題”。Kettl稱在政府的縱向過程(代表基於職能的政府部門)與橫向問題之間的張力己日趨增強。Vincent也認識到“貯窖”式分割的政府機構缺乏靈活性，在提供整合的、以顧客為基礎的服務時顯得無能為力。

　　(二)部門利益之爭導致碎片化

　　理解碎片化政府的關鍵概念是地盤(turf)和地盤戰(turf wars)。地盤指的是不同部門具有各自獨立的職能區域和政策空間，以及該領域的裁判權。安東尼·唐斯在《官僚制內幕》中運用“領域”這一概念解釋過官僚組織的部門分割現象。每個部門都在各自的地盤上制定自己的政策議程，並試圖以最有效的方式運用自己的資源，達到自己設定的政策目標，與此同時，它們也發展出了自己的組織個性或意識形態。在缺乏溝通和協調的情況下，各部門為了保護地盤，通常在合作的時候保留實力或者犧牲整體利益，而在衝突的時候相互侵犯。一旦部門之間因為地盤和地盤戰而陷人高度分立的狀態，碎片化政府的各種問題將會接踵而至，公共服務的供給也將產生諸多弊端。孫立平曾指出:“政府部門利益化的實質，是政府的公共權力被具有私利的主體所分解，而這個主體恰恰是政府的一部分”。從制度設計上講，政府各個部門的負責人應該是政府領導人派往各部門推行政府整體政策和整體目標的代表，但在現實中，他們往往蛻變為所在部門利益的代言人，只說或多說“行業話”，不說或少說“全盤話”，結果造成“行政權力部門化，部門權力利益化，部門利益法定化”。

　　(三)新公共管理改革導致碎片化

　　20世紀70年代末以來，西方國家普遍推行了一場以新公共管理改革為內容的政府再造運動。新公共管理大量借鑒工商企業管理的原則、方法和技術，把傳統的官僚制政府改造成小型化和分權化組織結構模式。“新的組織形式以靈活性的日益增強和垂直整合組織結構的解體為特征，合同承包廣泛地被採用，大型組織規模大幅小型化，並被分裂為更具自主性的商業單位。新公共管理追求的是效率和績效，從目標上看，是旨在以顧客需求為導向來調整組織結構和職能、與重新設計政府服務體系，打造以市場化和競爭為手段的“競爭性政府”模式。從具體操作與結果上看則適得其反，新公共管理往往不自覺地受制於短期的市場價值與經營績效而全然不知，使得政府組織反而更趨向於功能分化與專業分工，並有不斷深化功能裂解型治理的趨勢。隨著信息技術的飛速發展和政府治理實踐的不斷深化，新公共管理理論凸顯出嚴重不足，其中最關鍵的問題是“忽視了部門之間的合作與協調，帶來了碎片化的制度結構”。同時，新公共管理運動強調市場取向、分散化取向和過度解除管制在一定程度上導致了公共管理的碎片化。碎片化的公共管理既缺乏戰略眼光，也缺乏協調機制，難以解決複雜的社會問題。

　　“整體政府”是作為與部門主義、視野狹隘和各自為政相反的措施而提出的，整體政府意味著這樣一種政府改革的治理模式，即在公共政策與公共服務的過程中，採用交互的、協作的和一體化的管理方式與技術，促使各種公共管理主體(政府、社會組織、私人組織以及政府內部各層級與各部門等)在共同的管理活動中協調一致，達到功能整合，並有效利用稀缺資源，為公民提供無縫隙服務的思想和行動的總和。Perri6指出，政府組織在目標和手段之間的衝突問題並非專業化和分化等政府組織“內”的問題，而是不同政府組織“間”的問題，其根源是政府組織間的碎片化發展問題。在論及碎片化政府組織關係時強調，“整體性治理所反對的非專業化，其敵人是碎片化，而整合的反面也不是分化，而是碎片化”

　　(一)政府組織結構層面的整合

　　從結構或工具的角度看，整體政府一般被看作是有意識的組織設計或機構重組，最終形成了一種整體性運作的組織模式。在Patrick Dunleavy看來，重新整合是一種對新公共管理的對立的回答。通過實施逆碎片化和大部門式治理，把一些功能相近和雷同的機構重新組合成部門化的組織，由首相或內閣建立新的組織機構以加強政府部門的合作，如新內閣/部委委員會、部際/內或局際合作機構、府際委員會、核心機構、聯合小組、高層網路組織、特別工作小組、跨部門計劃或項目等。伙伴關係(Partnership)是“整體政府”治理結構的一個基本工具，也是整體政府框架下政府內外部權力關係重構的重要形式之一。兩個或兩個以上的組織或機構分享共同議程、協同工作，同時保持自身的目標及其活動獨立性。Perri6在其著作《邁向整體性治理》中對整合進行了深人分析，指出整合包括:(1)聯合性工作(joint working):暫時性的協同運作;(2)聯合及共同開發(joint venture):在主要計划上，進行長期性的共同計劃及工作，且至少與一個以上參與主體的任務有關;(3)輔助工具(satellite):獨立的個體間，為共同擁有，創造出達成整合的機制;(4)策略聯盟(strategic alliance):進行長期性的共同計劃及工作，且至少與一個以上參與主體的任務有關;(5)同盟(union):形式性的行政統一，仍維持明確的自主性;(6)合併(merger):創造單一主體及身份的新結構。在西方“整體政府”實踐中，這種伙伴關係得到了較為廣泛的運用。

　　(二)公民整體需求導向的流程再造

　　打破部門、層級以及職能的邊界，提供一種以公眾需求為導向、精細化、個性化、全方位覆蓋的公共服務是公共管理實踐一直在探討並試圖解決的問題。無縫隙政府理論對於政府再造提出了“確保主要序列”的持續流動的原則。(1)n確認增值和無益的步驟(即區分整個工作流程中哪些活動能給顧客帶來效益、哪些不能);(2)從主要序列里排除、減少或分離無益的步驟;(3)使用分類鑒別法(即對顧客的不同需要採取不同的處理方法)。通過採用靈活的組織行為模式“在源頭處一次捕捉信息”、“把後階段信息反饋到前階段”、“幾個過程並舉代替按順序操作”，確保組織的流動性和彈性。提供一站式服務，包括一站式商店(在一個地方提供多種行政服務)，一站式視窗(與特定的顧客進行面對面的交往)以及網路整合的服務，通過把一些分散的服務功能集中起來，以便解決一些重覆的問題。Perri6從四大區域上提出整合策略:在中央政府層面，建立整合性的服務召集中心、數據共用;在州和地區層面，建立整合性的服務召集中心;在地方政府層面，建立單一視窗中心;在鄰近地區部分，將生活上所需要的服務進行線上整合。

　　(三)建構數字化的連線政府

　　Patrick Dunleavy認為，信息系統幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術成了當代公共服務系統理性和現代化變革的中心。這不僅是因為信息技術在這些變革中發揮了重要的作用，還因為它占據了許多公共管理的中心位置。因此，為了促進協同性工作，各部門的信息管理人員和信息管理系統應當整合起來，建構一個數字化的連線政府進行線上治理，政府服務中的有效行動整合很大程度上依賴於信息系統的整合。“假設許多系統針對統一事務各自擁有一套資料庫，那麼很可能其中一個甚至更多的系統是錯誤的”，這就構成了各部門就社會問題達成政策共識的障礙。資料庫的建設就是要打破傳統行政中信息各自壟斷的做法，使信息以政府資料庫而非部門資料庫的形式在部門間得到分享。Perri6在論述整體性治理的功能因素時指出整體性治理需要一種新的信息分類和系統，並探討了在治理的層次上使用數字手段進行政策協調的問題。臺灣學者彭錦鵬認為，政府流程的數字化改造需要以數字技術為手段，對政府進行三種類型的整合，即縱向政府的不同層級之間的整合，橫向不同功能和職責的部門與機構之間的整合，以及門類繁多的政府網站之間的整合，整合的最終目的是形成一個統一的政府門戶網站，以便於公民訪問和使用。

　　(四)探尋新型責任制度

　　整體性治理最重要的是責任感。整體性政府最關鍵的運作在於橫向整合，而傳統的責任制度設計重視的是縱向的責任。“然而，橫向協作和縱向責任方面可能存在潛在的矛盾”。因此，如何提高政府服務的有效性和項目責任的關鍵就落實在建立起適於橫向管理的責任制度。Wilkins認為跨邊界協作會在責任領域出現“模糊邏輯”，新型責任制度演化趨勢之一就是責任共擔two Perri6認為整體性治理最重要的是責任感。責任感一般可以分成以下三個方面:誠實，或正規，主要涉及公款使用中的守規矩;效率，或狹義上的“物有所值”，主要涉及公共服務提供或干預過程中的輸人和輸出之間的關係;有效性，或項目責任，主要涉及使行政官員對公共干預是否達到公開發佈的結果或標準負責。整體性的責任感主要關註把有效性或項目責任提升到最高地位，確保誠實和效率責任不與這一目標相衝突，並通過用輸出來界定需要有效完成的是什麼來使誠實和效率責任服務於有效性和項目責任，並通過管理層次、法律層次、憲法層次來尋求責任感。

　　(五)建立政治上的掌舵單元

　　整體性政府的理念僅是建立在管理學之上、以信息技術為基礎的對協作與整合的強調，但實際上，協作與整合的過程內在地具有政治性。在Perri6看來，決定這些技術是否用於政策整合或是否在功能領域內運用的因素是政治而非技術，在以整合的方式運用技術的地方，用技術代替政治來解決整合的障礙，其範圍是很有限的。整體性政府的建構包含中央集權的成分。Pollitt就強調為了使得建構整體性政府的努力變得有效，在中央層面建立起一個政治性的掌舵單元是必要的。Tom Christensen認為“總體上講，把縱向和橫向的結構統一起來需要同時改變NPM的兩個典型特征，即分權和碎片化。他通過對“整體政府”政治與行政領導的構成性質進行研究後指出，重新加強中央權力或進行結構調整取代了新公共管理所倚重的縱向專業化，中央的重新集權可以被看作“整體政府”的內容之一。