整體性治理

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　　整體性治理就是以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協調、整合、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關係及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式。

　　整體性治理理論對新公共管理的一種修正。新公共管理是從經濟和社會的視角看待政府的管理，其背景是全球經濟一體化的推進對效率的要求，西方現代工業社會對公共服務提出的多元化的要求，以及官僚體制的結構和運作方式由於繁文緝節和低效率而遭到普遍垢病。因此，新公共管理所採用的治理方式，比如強調績效、結果、分權以及解制、效率、重塑政府等都反映了當時時代的要求。

　　而整體性治理理論則是以政府內部機構和部門的整體勝運為出發點的，其背景是信息時代的來臨。20世紀90年代後信息技術的迅速發展和普遍應用，使新公共管理的一些治理方式被終}卜或被改革。新公共管理在提升政府解決問題的能力、在服務提供者的競爭過程中引入多樣性等諸方而取得了不少的成功。但是，新公共管理的市場化、分權化與解制也使政府機構破碎化，極大地增加了決策系統的複雜性。而信息技術的發展要求政府管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。在登力維看來，數宇信息時代的治理的核心在於強調服務的重新整合，整體的、協同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數宇化。

　　此外，與新公共管理要打破官僚制的努力不同，整體性治理是以官僚製作為基礎的，即，整體性治理強調，信息技術的運做是以官僚制組織為基礎的。正如菲利普·庫琅所言，現代公共管理是在垂直的權威模式和平行的協商模式互相交叉的情況下運作的。唐納德·凱特爾在評論斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯著的《網路化治理:公共部門的新形態》.書時曾指出，“戈德史密斯和埃格斯的最深刻的見地是，必須按照傳統的自上而下的層級結構建立縱向的權力線，並根據新興的各種網路建立橫向的行動線。”

　　新公共管理在實施政府改革時以靈活的組織形式實現分權化、市場化、解制式的管理理念，其中虛擬化組織是新公共管理的創新組織形式。整體性治理模式的組織基礎是什麼呢?

　　任何理論都有其假設前提，這個前提決定了理論的方向。按照希克斯的說法，整體性治理理論背後有三個假設。第一個是如果政府機構的文化、結構以及能力是問題取向，而不是有效的管理過程取向的話，那麼就更有可能解決一些民眾最擔憂的問題。第二個是公眾有一些需要合作解決的問題，也就是說，政府並不是完全按照它的功能來解決問題的，儘管它是按功能建立起來的。第三個是為瞭解決一些問題，政府各部門、專業、層級以及機構之間的整合的運作是必要的。整體性治理理論的目標就是如何整合政府的職責功能，以便更有效地處理公眾最關心的一些問題，而不是在部門和機構之間疲於奔命。

　　在這三個假設當中，後兩個假設使我們再次回到馬克斯·韋伯的理想官僚制模式，即一是公民有需要合作才能解決的問題;二是政府存在口的之一就是要解決這些問題。官僚制建立在理性的基礎上，其最大的優點是非人格化、專業化、制度化的特征，這就否定了家長制下的人治現象，促使公共行政由經驗管理轉變為科學管理。官僚制組織就是按照縱向的等級層次和橫向的功能結構通常的形式是部、委等健立起來的，其縱向結構反映了權威的模式，而橫向的功能結構則是問題取向的設置，是社會分工的結果。比如教育部主管教育問題，公安部解決公共安全問題，這種專業化是科學管理的前提，有助於取得預期結果。

　　整體性治理理論的第一個假設提到的問題涉及到多功能的問題，也就是需要多部門協同解決的問題。按照這種問題建立組織是可能的，如一些旨在解決這些問題的臨時性的協作機構或團體擔負的就是這種職能。網路結構在某種程度上可以說是這樣的一種結構形式，但問題是，這種結構形式至少在今天還不能替代主流的、相對穩定的官僚制組織。因為“網路化治理很難，真的相當難。有無數條道兒都可能會使你誤入歧途”。“網路化治理一個巨大的障礙是:政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府模式而不是為網路化政府模式設計的，因此，兩種管理模式在實際運行中經常會發生衝突。應該說，管理一大堆供應商網路與管理政府雇員的方式肯定不一樣，它要求一種完全不同於政府及其公民已經習慣了上百年的公共管理模式”。

　　在20世紀，韋伯的科層官僚制是用來提供公共服務和實現公共政策目標的主要組織模式。’自員在等級體制里用命令下屬的方式完成日常政務。但是，這種靠命令與控製程序、嚴格的規章制度、非人格化的組織文化維繫的官僚體制，已經完全不能適應21世紀這一複雜而快速變革的時代的要求。當權力分散、組織界限越來越不固定的時候，各種問題也變得越來越全球化，越來越地方化。傳統的官僚制組織已經不能很好地處理那些超越組織界限的責任問題，如在國防安全領域，無論是國防部還是公安部，都不可能單獨有效地阻}卜恐怖分子。這些機構需要嚴格跨政府部門和層級的信息平臺給予協助，因為他們需要各種溝通系統，以過去不可能的速度、成本和水平跨越各種公共組織和私人組織進行情報收集、分析、轉化和行動。同理，災難控制和預防中心也無法只靠傳統組織完成自己的職能要求。

　　因此，某種程度上，整體性治理理論是建立在官僚制組織基礎上的理論，但它是超越了官僚制和新公共管理的範式。臺灣學者彭錦鵬在論及整體性治理時，將整體性治理與傳統官僚制和新公共管理做瞭如下的比較(見下表)。

　　整體性治理理論的意義是相對於新公共管理理念的缺陷而言的，主要有以下幾個方面:

　　(1)以公眾為中心，改進了“管理主義”的價值傾向。新公共管理理論是一種以效率為基本價值取向的改革運動，對市場機制、私人部門的管理原則和工具及方法推崇備至，具有“管理主義”的價值傾向，嚴重損害諸如公平與正義、回應性、責任性等民主價值。整體治理以公眾需要和公眾服務為中心，強調政府的社會管理和公共服務職能，通過協調、合作、整合等方法促使公共服務各主體緊密合作，為公眾提供無縫隙公共服務，把民主價值和公共利益置於首要位置，具有“憲政”特征。

　　(2)以整體性為取向，剋服了碎片化管理的困境。新公共管理改革通過結構再造形成了一種不同於傳統官僚制的組織結構形式，即扁平化與分散化的組織結構形式，但直接而臨著組織不協調的困境。同時，新公共管理通過競爭機制提供高質量、多樣化的服務，但組織間“在引入競爭機制的同時，卻忽視了部門之間的合作與協調，造成碎片化的制度結構。”在整個公共部門中，各部委與執行局缺乏合作決策機制，形成碎片化治理的困境。整體治理則藉助信息技術的優勢，通過建立一個跨組織的、將整個社會治理機構聯合起來的治理結構，既剋服了政府組織內部的部門主義、各自為政的弊病，又調整了社會和市場的橫向關係，併發揮政府的戰略協作與統籌服務的作用，構建一種政府與市場和社會通力合作、運轉協調的治理網路。

　　(3)以綜合組織為載體，修正了過度分權帶來的弊端。新公共管理倡導“分權化政府”，但過度分權也造成了組織間信息失真和溝通不暢，使地方利益主體為追求各自利益而加大了離心力，降低了政府聚合力量服務公眾的能力。整體治理修正了新公共管理過度分權產生的多頭等級結構的弊端，提倡一種橫向的綜合組織結構，這種綜合組織建立在官僚制等級基礎之上，強化了中央對政策過程的控制能力，為跨部門聯繫與合作提供了便利。

　　(4)提供一套全新的治理方式與治理工具。整體治理理論以整體主義為理論基礎，以網路信息技術為平臺，對不同的信息與網路技術進行整合，推動了政府行政業務與流程的透明化，提高了政府整體運作效率和效能，使政府扮演一種整體性服務供給者的角色。

　　(1)治理目標是取得公共利益和責任

　　整體性治理是為了能為我們的社會提供更低成本和更好的社會效果及更有效的服務。acpeter J.Laugharne指出，整體性治理努力將為複雜而且常常分散化的治理中各機構和層次實現共同的目標:為越來越有鑒賞能力的公眾提供高質量的服務。波利特歸納為:1)消除不同政策間的矛盾，因而直接致力於提高政策、效率。2)通過消除不同項目間的矛盾和重覆來更好地使用資源。3)促進一個特定政策部門內不同人員之間的合作與好的觀點的交流，因此產生工作的“協同或增強作用”，或更好的方法。4)從公民們使用的觀點視角來產生更為整體的或“無縫隙的”服務。

　　(2)著眼於政府與社會各類組織包括私人部門和非營利部門的合作

　　“治理”一詞儘管不是一致同意地使用，但都共同指向:(l)公一私關係的新模式;(2)組織間的“更平等”關係;(3)先前不同功能之間的模糊的邊界和處理隨之而來的各種關係的新方法。Wilkins認為，對於組織分化的一種回應就是建立在頂層支配一切的結構和實踐，即通常所說的“政府的整體的”計劃和報告安排，提供“一站式服務”模式，即將聯邦、州、地方政府和非政府的人員併入到同一個組織中，協同政府創新要求充分考慮各種伙伴關係中的多種關係。

　　(3)強調官僚制組織結構基礎

　　該理論模式是在反對新公共管理的碎片化組織結構基礎上發展起來的，認為政府治理的根本的組織結構仍是官僚制，權力仍是政府行動的基礎。庫拍認為權力或甚至是原始的政治權力是行動的基礎。從權力轉向合同並不意味著政府部門的終結。恰恰相反……獸作出合同決定的政治過程、用來達到這一目的的撥款，以及用來監督合同運作的問責技術來自垂直的、以等級權威為基礎的過程。扭戈德史密斯則認為，網路化治理的一個巨大的障礙是:政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府而不是為網路化政府模式設計的。霉鄧拉維也強調數字時代的治理是以官僚製作為基礎的，官僚仍然是數字時代的治理的一個組織載體，這既與新公共管理有了一個重要的區別，也與一些新公共服務有了一個重要的區別。

　　(4)反映了信息時代的最新現實背景

　　希克斯在論述整體性治理的功能因素時指出整體性治理需要一種新的信息分類和系統，並探討了在治理的層次上使用數字手段進行政策協調的問題。x網路正滲入從衛生保健到信息技術等領域內的公司和各行業的層級管理模式。

　　(5)重視整合、協作與整體運作

　　希克斯的整體性治理強調整合與協調等自不必說，鄧拉維也強調重新整合，將之作為數字時代的治理的首要組成部分。數字時代的治理的核心在於強調服務的重新整合、整體的、協同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數字化。協

　　整體性治理理論為國家公共管理改革提供了新思路，整合和協調的理念被運用到行政體制改革、人事制度改革、養老保險制度、國家預算等方而。在我國行政管理體制改革己經進入全而落實階段，這就要求加快行政管理體制改革，建設服務型政府，加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。

　　第一，整體性治理對我國大部制改革有深刻的啟示，表現為在行政理念上回歸公共性，在組織結構上強調協同整合，在公共服務供給方式上允許多元參與，在技術手段上註重數字信息技術的應用。

　　第二，整體性治理的整合協調、政策協調、超越分工的組織架構對我國幹部人事制度在價值取向、制度設計和工作機制等方而有啟示意義。表現為促進選拔與管理的平衡、監督與激勵的平衡、制度建設與制度落實的平衡、“正式制度”與“非正式制度”的平衡、組織結構上的整體建制等。

　　第三，我國政府預算體制的碎片化、條塊分割和信息孤島需要整合的思維模式和治理方式。這就要求以公民需求為導向，以信息技術為治理手段，以協調、整合與責任感為治理策略，建構整體性政府預算治理模式。

　　第四，整體性治理一般用以解決行政區內橫向政府組織間跨界治理問題，它對區域公共管理政府合作治理也具有重要的啟發和應用價值。