網路化治理

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

網路化治理（Government by Network）:公共管理現代發展的新趨勢

　　網路化治理指在民主協商的基礎上，通過政府、企業、社會組織與公民的合作，共用資源和信息，共同達成治理目標的過程。

　　第一，市場利益主體需求的多樣化是網路化治理形成的關鍵因素。第二，“碎片化政府”的缺陷使網路化治理成為必然。

• 政策網路理論：強調治理目標的達成是多元行為者之間互動的結果,治理過程充滿著利益衝突與合作的特質,主過政府與非政府組織乃至私人部門共同建立起網路結構,對社會公共事務進行管理。

• 協商民主理論：協商民主理論契合了網路信息時代公眾參與的新特點,契合了網路治理所強調的充分發揮社會公眾在治理過程中作用的價值取向,並提供了有效的操作模式。

• 社會資本理論：社會資本理論主要是指建立在信任和互動合作基礎之上的社會關係網路。

　　網路化治理包括一個網路領域所有參與網路的行動者,他們具有相互依賴的利益,努力尋求在集中的、非層級節制的層次上,通過集體行動解決問題。因此,網路化治理代表的不僅僅是一種全新的分析工具,更是一種挑戰傳統政府制度的治理模式,代表著治理主體、治理工具、治理結構和治理機制的深刻變遷。

　　治理主體

　　網路化治理既包含高程度的公私合作,又意味著對公私合作網路的管理能力強。現代社會,無論是政府,還是公民社會組織,都沒有能力擁有單獨行動所需的足夠的信息和知識,每個治理主體在其熟悉的特定領域都具有比較優勢,可以發揮最佳的治理能力,公共事物的良好治理就是由許許多多單個治理主體“各得其所,各盡所能”的結果;僅僅治理主體的多元化不一定就保證了各個主體都享有充分的權力保障和獨立地位,應該對各個主體進行平等的賦權,實現權力多元化。政府不可以侵犯其他權力中心的獨立地位。

　　治理工具

　　在網路治理模式中主要包括激勵、溝通工具以及契約的治理工具。網路治理主要通過確立認同和共同的目標,建立合作、協商、伙伴關係等方式解決公共議題。政府作為在政策網路中具有“駕馭”能力的主體,靈活地運用各種治理工具,影響和協調其他主體的行為, 發揮“領航”的作用,實現對目標群體行為的改變,達到預期目的。根據國外的經驗,非政府組織與政府、企業的伙伴合作方式也有很多,如“公辦,商、民共助”“商辦,公、民共助”和“民辦,公、商共助”等等。通過多種方式鼓勵非政府組織和企業組織共同參與過去通常由政府直接提供的社會公共服務,並整合為一種更為強大的力量共同承擔。如政府業務合同出租;通過合適的方式鼓勵私人資本投入到學校教育、廉租住宅、醫療服務等領域。

　　治理結構

　　網路治理作為一種治理模式的結構而言,經常是在與科層和市場相比較的過程中得出其特征。從實踐來看,這種新的治理範式與傳統的各層治理和市場治理存在著明顯的不同(參見表1) 。因而,它是人類社會治理範式在網路信息時代躍遷的新走向,契合了網路社會治理的新要求。

　　治理機制

• 信任機制:信任是治理網路得以形成、發揮作用的關鍵因素。行動主體之間存在著相互得以形成、發揮作用的關鍵因素。行動主體之間存在著相互信任,可以推動網路治理中的合作,有效解決彼此間的分歧,減少集體行動的障礙,約束行動者自覺遵守網路規則,為實現共同的目標通力配合。

• 互動機制:互動機制是網路治理的內生機理。互動機制的運作,表明個體或團體具有通過直接或間接的紐帶對其他參與者施加影響的能力與對環境的反應能力。通過互動機制,個體或團體能獲得進入其他個體或團體資源的機會與實施對隱性資源或知識的交流。

• 適應機制:具體而言,面對治理環境的急驟變化,需要網路治理結構中的每個結點都有能力和機相互合作,打破信息隔離和不對稱現象,彼此共用信息,實現在自己的優勢範圍內儘力協作。如果說互動網路組織的內生機制,它促進著交流、溝通和演化,那麼適應則保證了互動的產生並使互動向著最終形成協調的集體行動的方向發展

• 整合機制:整合機制在兩個方向上運作:一是水平整合,二是垂直整合。服務於網路成員的創新活動,通過對關係序列的非有序重組,使之能迅速地組織精幹的群體形成攻關團隊。

　　通過以上分析可以發現,網路治理的各種機制之間是相融互補的,它們影響甚至決定著網路治理的有序運行與績效產出。如果說建立在互動與信任基礎上的整合機制賦予了網路治理以驅動力,適應機制使得網路治理能夠應對複雜多樣的環境變化達成治理目標。

• 一門式服務中心(one-stop door) :主要是把政府具有審批權和辦事權的部門集中起來,設立有形的公共服務平臺,使公民在一個平臺內可以辦理原本需要到多個政府部門才能辦的事情,力爭一次告知、一次繳費、一次受理、一次辦結。主要形式有招商引資服務中心、社區公共事務受理中心等。^[1]
  • 例如，上海治理"馬路拉鏈"實施信息化管理。上海近日啟用了一套先進的掘路施工管理系統，已初步實現掘路計劃網上申報、網上徵詢意見、網上綜合平衡、網上公示，本市治理“馬路拉鏈”已經進入信息化管理階段，可從源頭上減少重覆掘路現象。

• 電子政府(e-government):政府通過建立辦公業務網站來公佈信息、上傳辦事資料、提供咨詢服務,但目前進展不大,網站僅限於公佈信息、發佈服務材料,審批和材料提供仍然需要到政府部門辦理。

• 首長問責制(nowrong door):即不管一個公民首先找的是哪個部門,也不管他要辦的事情是不是這個部門的職責,這個部門都需要負責到底。屬於這個部門許可權的事情要直接辦理,屬於其他部門許可權的要負責引導辦理。^[1]

　　由於網路治理更多地依靠由合作伙伴、承包商聯盟組成的網路來提供公共服務,能夠更友好地處理政府和政府以外各類組織的關係,有效降低納稅人的負擔。因而,網路治理具有適應性強、善於創新、專業化與高效率等優勢。但是,管理由非營利組織組成的網路和管理政府雇員是明顯不同的。政府如何來整合程式、政府雇員需要什麼樣的新技能,這些問題對網路治理帶來了以下這些風險和挑戰:

• 目標的一致性問題。要想在公共部門中實現目標的一致不是一件簡單事。政府負責建立提供某種服務的網路,而這種服務的成效是不明確的,也很難測量。再者,網路中各個組織的使命與競爭也是難以協調得很好。

• 有效的監督管理問題。許多政府忽視了對公私伙伴管理進行有效的監督管理。政府經常處於疏於監督與微觀監督這兩種產生混亂的鐘擺效應之中。如此,帶來的結果則是成本超支與服務失敗。

• 溝通與協調問題。當一項服務是由組織內部機構提供時,非正式溝通渠道會增大正式溝通的工作量和信息流。而這些“水冷式”溝通渠道通常會在網路模式中受挫。此外,政府有時將一些不必要的保密約束強加與承包商,就會進一步干擾信息的流動;另外,網路化政府一般要求在多級政府、非營利組織和營利公司之間進行協調。每一方都有自己的支持者,當問題的複雜性高而職責又不明確時,協調問題就會阻礙網路的運行。

• 公務員的能力素質問題。管理網路化政府需要與管理公共雇員不一樣的內在能力,如個人的技能參與、廣博的經驗、超前的預測能力、優秀的談判能力、項目管理與合同管理能力等,這些方面的知識與技能在公共部門中是比較稀缺的。

　　網路化治理是一種過程、一種模式。針對網路化治理髮展面臨的一些挑戰,我們必須有效選擇管理策略,提高網路化治理的水平。我們認為,網路化治理要重點關註以下三個層面的問題:

• 理念層面:重視公共價值。
  • 在網路治理中,當問題涉及到一個更大的公共政策時,需要鼓勵官員首先確定出他們想要實現的重要的公共成果是什麼,政府及其伙伴能否在價值觀及目標上達成共識,然後再去想如何更好的解決問題;其次,重視公共價值將逐漸改變政府的思維方式,公務員的職能是如何通過配置和指揮資源網路最大限度地增加公共價值。在當前中國,公務員需要將培育發展非政府組織放到推動社會和諧發展、滿足社會多元需求和促進社會經濟發展等高度去認識。從世界範圍看,非政府組織在社會發展中發揮更大的作用、承擔更大的責任已成為一種趨勢。

• 制度層面:構建科學的網路治理結構制度。
  • 首先,要有機地梳理參與治理過程的各個主體間的權責配置以及各個主體之間的相互關係,有效劃分政府、企業和非政府組織三大治理主體之間及其相關機構的公共責任和權責關係。
  • 同時,還權於民,將本來由社會自身能夠管理好或通過政策扶持能夠管理好的社會事務,讓渡給社會自行管理;其次,要建立有激勵效應的動員機制。
  • 同時,還要通過多種手段提升非政府組織自身素質和自我管理的能力。

　　社會的巨大變化既讓網路化治理成為可能，也讓網路化治理成為必需，通過網路化治理能夠產生出實質性的利益。當然，在網路化治理實施前，政府需要將能夠實現公共價值理念的組織機構和資源集合在一起或帶到服務大眾的供應鏈之中。網路化治理綜合考慮了政府層面與非政府層面有關治理的眾多用法,它對當前公共治理的發展路向作出了很好的預示。當然,作為一種全新的治理模式,其走向成熟與完善需要一個過程,在當前的理論研究與實踐操作中仍面臨著許多矛盾和困境,例如網路治理的界限、政府的角色定位、合法性與責任性的張力、網路治理的績效評估、官僚制與後官僚制的衝突,這些仍需要我們進一步研究與成熟規範。

• 網路治理