网络化治理

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网络化治理（Government by Network）:公共管理现代发展的新趋势

　　网络化治理指在民主协商的基础上，通过政府、企业、社会组织与公民的合作，共享资源和信息，共同达成治理目标的过程。

　　第一，市场利益主体需求的多样化是网络化治理形成的关键因素。第二，“碎片化政府”的缺陷使网络化治理成为必然。

• 政策网络理论：强调治理目标的达成是多元行为者之间互动的结果,治理过程充满着利益冲突与合作的特质,主过政府与非政府组织乃至私人部门共同建立起网络结构,对社会公共事务进行管理。

• 协商民主理论：协商民主理论契合了网络信息时代公众参与的新特点,契合了网络治理所强调的充分发挥社会公众在治理过程中作用的价值取向,并提供了有效的操作模式。

• 社会资本理论：社会资本理论主要是指建立在信任和互动合作基础之上的社会关系网络。

　　网络化治理包括一个网络领域所有参与网络的行动者,他们具有相互依赖的利益,努力寻求在集中的、非层级节制的层次上,通过集体行动解决问题。因此,网络化治理代表的不仅仅是一种全新的分析工具,更是一种挑战传统政府制度的治理模式,代表着治理主体、治理工具、治理结构和治理机制的深刻变迁。

　　治理主体

　　网络化治理既包含高程度的公私合作,又意味着对公私合作网络的管理能力强。现代社会,无论是政府,还是公民社会组织,都没有能力拥有单独行动所需的足够的信息和知识,每个治理主体在其熟悉的特定领域都具有比较优势,可以发挥最佳的治理能力,公共事物的良好治理就是由许许多多单个治理主体“各得其所,各尽所能”的结果;仅仅治理主体的多元化不一定就保证了各个主体都享有充分的权力保障和独立地位,应该对各个主体进行平等的赋权,实现权力多元化。政府不可以侵犯其他权力中心的独立地位。

　　治理工具

　　在网络治理模式中主要包括激励、沟通工具以及契约的治理工具。网络治理主要通过确立认同和共同的目标,建立合作、协商、伙伴关系等方式解决公共议题。政府作为在政策网络中具有“驾驭”能力的主体,灵活地运用各种治理工具,影响和协调其他主体的行为, 发挥“领航”的作用,实现对目标群体行为的改变,达到预期目的。根据国外的经验,非政府组织与政府、企业的伙伴合作方式也有很多,如“公办,商、民共助”“商办,公、民共助”和“民办,公、商共助”等等。通过多种方式鼓励非政府组织和企业组织共同参与过去通常由政府直接提供的社会公共服务,并整合为一种更为强大的力量共同承担。如政府业务合同出租;通过合适的方式鼓励私人资本投入到学校教育、廉租住宅、医疗服务等领域。

　　治理结构

　　网络治理作为一种治理模式的结构而言,经常是在与科层和市场相比较的过程中得出其特征。从实践来看,这种新的治理范式与传统的各层治理和市场治理存在着明显的不同(参见表1) 。因而,它是人类社会治理范式在网络信息时代跃迁的新走向,契合了网络社会治理的新要求。

　　治理机制

• 信任机制:信任是治理网络得以形成、发挥作用的关键因素。行动主体之间存在着相互得以形成、发挥作用的关键因素。行动主体之间存在着相互信任,可以推动网络治理中的合作,有效解决彼此间的分歧,减少集体行动的障碍,约束行动者自觉遵守网络规则,为实现共同的目标通力配合。

• 互动机制:互动机制是网络治理的内生机理。互动机制的运作,表明个体或团体具有通过直接或间接的纽带对其他参与者施加影响的能力与对环境的反应能力。通过互动机制,个体或团体能获得进入其他个体或团体资源的机会与实施对隐性资源或知识的交流。

• 适应机制:具体而言,面对治理环境的急骤变化,需要网络治理结构中的每个结点都有能力和机相互合作,打破信息隔离和不对称现象,彼此共享信息,实现在自己的优势范围内尽力协作。如果说互动网络组织的内生机制,它促进着交流、沟通和演化,那么适应则保证了互动的产生并使互动向着最终形成协调的集体行动的方向发展

• 整合机制:整合机制在两个方向上运作:一是水平整合,二是垂直整合。服务于网络成员的创新活动,通过对关系序列的非有序重组,使之能迅速地组织精干的群体形成攻关团队。

　　通过以上分析可以发现,网络治理的各种机制之间是相融互补的,它们影响甚至决定着网络治理的有序运行与绩效产出。如果说建立在互动与信任基础上的整合机制赋予了网络治理以驱动力,适应机制使得网络治理能够应对复杂多样的环境变化达成治理目标。

• 一门式服务中心(one-stop door) :主要是把政府具有审批权和办事权的部门集中起来,设立有形的公共服务平台,使公民在一个平台内可以办理原本需要到多个政府部门才能办的事情,力争一次告知、一次缴费、一次受理、一次办结。主要形式有招商引资服务中心、社区公共事务受理中心等。^[1]
  • 例如，上海治理"马路拉链"实施信息化管理。上海近日启用了一套先进的掘路施工管理系统，已初步实现掘路计划网上申报、网上征询意见、网上综合平衡、网上公示，本市治理“马路拉链”已经进入信息化管理阶段，可从源头上减少重复掘路现象。

• 电子政府(e-government):政府通过建立办公业务网站来公布信息、上传办事资料、提供咨询服务,但目前进展不大,网站仅限于公布信息、发布服务材料,审批和材料提供仍然需要到政府部门办理。

• 首长问责制(nowrong door):即不管一个公民首先找的是哪个部门,也不管他要办的事情是不是这个部门的职责,这个部门都需要负责到底。属于这个部门权限的事情要直接办理,属于其他部门权限的要负责引导办理。^[1]

　　由于网络治理更多地依靠由合作伙伴、承包商联盟组成的网络来提供公共服务,能够更友好地处理政府和政府以外各类组织的关系,有效降低纳税人的负担。因而,网络治理具有适应性强、善于创新、专业化与高效率等优势。但是,管理由非营利组织组成的网络和管理政府雇员是明显不同的。政府如何来整合程序、政府雇员需要什么样的新技能,这些问题对网络治理带来了以下这些风险和挑战:

• 目标的一致性问题。要想在公共部门中实现目标的一致不是一件简单事。政府负责建立提供某种服务的网络,而这种服务的成效是不明确的,也很难测量。再者,网络中各个组织的使命与竞争也是难以协调得很好。

• 有效的监督管理问题。许多政府忽视了对公私伙伴管理进行有效的监督管理。政府经常处于疏于监督与微观监督这两种产生混乱的钟摆效应之中。如此,带来的结果则是成本超支与服务失败。

• 沟通与协调问题。当一项服务是由组织内部机构提供时,非正式沟通渠道会增大正式沟通的工作量和信息流。而这些“水冷式”沟通渠道通常会在网络模式中受挫。此外,政府有时将一些不必要的保密约束强加与承包商,就会进一步干扰信息的流动;另外,网络化政府一般要求在多级政府、非营利组织和营利公司之间进行协调。每一方都有自己的支持者,当问题的复杂性高而职责又不明确时,协调问题就会阻碍网络的运行。

• 公务员的能力素质问题。管理网络化政府需要与管理公共雇员不一样的内在能力,如个人的技能参与、广博的经验、超前的预测能力、优秀的谈判能力、项目管理与合同管理能力等,这些方面的知识与技能在公共部门中是比较稀缺的。

　　网络化治理是一种过程、一种模式。针对网络化治理发展面临的一些挑战,我们必须有效选择管理策略,提高网络化治理的水平。我们认为,网络化治理要重点关注以下三个层面的问题:

• 理念层面:重视公共价值。
  • 在网络治理中,当问题涉及到一个更大的公共政策时,需要鼓励官员首先确定出他们想要实现的重要的公共成果是什么,政府及其伙伴能否在价值观及目标上达成共识,然后再去想如何更好的解决问题;其次,重视公共价值将逐渐改变政府的思维方式,公务员的职能是如何通过配置和指挥资源网络最大限度地增加公共价值。在当前中国,公务员需要将培育发展非政府组织放到推动社会和谐发展、满足社会多元需求和促进社会经济发展等高度去认识。从世界范围看,非政府组织在社会发展中发挥更大的作用、承担更大的责任已成为一种趋势。

• 制度层面:构建科学的网络治理结构制度。
  • 首先,要有机地梳理参与治理过程的各个主体间的权责配置以及各个主体之间的相互关系,有效划分政府、企业和非政府组织三大治理主体之间及其相关机构的公共责任和权责关系。
  • 同时,还权于民,将本来由社会自身能够管理好或通过政策扶持能够管理好的社会事务,让渡给社会自行管理;其次,要建立有激励效应的动员机制。
  • 同时,还要通过多种手段提升非政府组织自身素质和自我管理的能力。

　　社会的巨大变化既让网络化治理成为可能，也让网络化治理成为必需，通过网络化治理能够产生出实质性的利益。当然，在网络化治理实施前，政府需要将能够实现公共价值理念的组织机构和资源集合在一起或带到服务大众的供应链之中。网络化治理综合考虑了政府层面与非政府层面有关治理的众多用法,它对当前公共治理的发展路向作出了很好的预示。当然,作为一种全新的治理模式,其走向成熟与完善需要一个过程,在当前的理论研究与实践操作中仍面临着许多矛盾和困境,例如网络治理的界限、政府的角色定位、合法性与责任性的张力、网络治理的绩效评估、官僚制与后官僚制的冲突,这些仍需要我们进一步研究与成熟规范。

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