政策网络

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政策网络(Policy Networks)

　　政策网络是指由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体”(Benson,1982)。彼得森和鲍姆勃格(Peterson & Bomberg,1999:8)则将政策网络定义为“在特定政策部门拥有各自的利益或者“股份”，并且有能力推动政策成功或者导致政策失败的一群(政策)主体”。

　　随着全球化、信息化和知识化的发展，人类面临的各种不断增加的社会问题和公共问题。这些问题的空前复杂性使得传统上依靠政府机构制订和推行政策的旧范式已经过时，跨国界、跨组织的多重治理理念和实践应运而生。在多主体、多组织直接或者间接参与或者影响公共政策的背景下，用各种“主义”已经无法解释复杂的政治过程与治理次系统(governance sub system)(Falkner,2000)，公共行政和政策研究迫切需要新的理论框架和分析工具。于是，政策网络作为一种强大的分析概念(Blom-Hansen,1997)，被引入政治学与公共行政学以分析政府机构和利益集团和更为宏观的国家和社会之间的复杂关系。按照网络分析途径，公共行政或者政策过程发生于相互依赖的许多主体形成的各种网络中。政策的构建、制定、执行及政策变化受到政策网络的塑造、制约和影响。尽管学者们普遍认为政策网络在政策过程(政治过程)中扮演着重要作3用，但是对政策网络内涵和本质的认识和理解学界并未形成一致看法。早期的政策网络分析侧重于揭示政府机构和利益集团之间的关系，后来学者又将政策网络的概念上升到宏观层面的治理范畴。甚至关于政策网络的定义也存在各种不同看法。比较有代表性是贝松(Benson)对政策网络的定义：“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体”(Benson,1982)。彼得森和鲍姆勃格(Peterson & Bomberg,1999:8)则将政策网络定义为“在特定政策部门拥有各自的利益或者‘股份’，并且有能力推动政策成功或者导致政策失败的一群(政策)主体”。

　　按照科林，政策网络具有三种显著特征(Klijn,May 1996)。

　　(1)主体之间相互依赖。政策网络主体必须依赖其他主体获得实现自己目标的手段。它们之间的相互依赖性不是静态的，而是随着彼此间的互动而变化。

　　(2)政策网络是一个过程。政策网络由各种具有一定资源和不同利益和目标的主体构成；其中没有任何一种主体具备足够驾驭能力来主导其它主体的战略性活动。政策网络就是这些主体利用各自资源，寻求实现各自利益和目标的相互影响、相互作用的动态过程。

　　(3)政策网络的活动受到制度制约。政策网络主体因为相互依赖、相互作用而形成各种不同类型的关系和规则。这些关系和规则反过来会影响和制约它们之间的互动和相互作用，并使它们之间的互动方式得以持续，使它们之间的资源分配的方式得以形成，并在彼此间的相互影响和互动中发生变化。

　　西方学者对政策网络的功能的研究可主要区分为以英国和美国为主的盎格鲁-撒克逊的利益协调学派和欧洲大陆的以德国、荷兰为代表的治理学派。利益

　　协调学派认为政策网络是概括利益集团与国家之间各种关系形式的一般性术语，通指公共主体与私营主体之间所有关系。政策网络是分析国家与市民社会组织之间制度化的交换关系的工具。它反映特定利益在某一政策领域相对地位或者权力；政策网络影响政策后果。治理学派则将政策网络定义为治理的一种特定形式，即在政治资源分散于各种公共与私营主体的背景下动员政治力量的一种机制。按照治理学派，政策网络在本质上是一种建立于非等级的协调之上的、公共部门与私营部门之间相互作用而形成的一种特定治理形式或者治理结构(Borzel,Summer 1998)。它区别于科层制和市场，是政府和市场之外的一种新的治理形式。这两种学派之间的区分是相对的、含糊的，并不绝对相互排斥(Borzel,Summer 1998)。在政策网络的概念下，学者们形成了各种不同分析模式和研究路径。罗茨(Rhodes)认为从学科上讲，网络分析从社会学和政治科学中汲取了养分。在分析层次上政策网络的研究则可以区分为微观(micro)、中观(Meso)和宏观(macro)三个层次。学者们从不同的学科背景、从不同层次上研究政策网络，形成了各种不同的路径。也有学者将政策网络分析的主要方法概括为(Evans,2001;Hudson & Lowe,2004)：

(1)理性选择(Rational Choice Approach)，将网络主体视为是自我利益追求者，分析它们的行为和关系；

(2)正式网络分析(formal network analysis)，关注形成于各种关系之上的网络的实际结构；

(3)集团或者个人相互作用分析(group/personal interaction approach)，采纳人类学的研究方法，探究特定个人或者团体之间的互动；

(4)比较研究(comparative approach)，比较不同国家、地区、不同政策部门(policysector)或者次部门(Sub-sector)的政策网络特征的异同及其对政策政策过程的影响；

(5)结构研究(structural approach)，分析社会中不同集体间更加广泛的关系(Evans,2001;Marsh & Smith,2000)，但是这些研究路径之间有较大的重复(Evans,2001)。

　　学者们关于公共政策研究中的政策网络分析的准确起源并未形成一致意见。一般认为政策网络的概念产生于美国，发展、成熟于英国，现流行于西方学界。政策网络最初作为一种比喻来描述政治过程中各种主体之间形成的复杂关系，这一概念最早出现于上个世纪50、60年代的美国(Jordan,1990)。政策网络分析的理论来源源头有二：其一是盛行于20世纪60、70年代的组织社会学，尤其是组织间关系的相关研究。其二是关于次系统(subsystem)和政策社群(policy community)的研究，这些研究源于政治学领域，是上个世纪50、60年精英主义和多元主义关于权力讨论的产物(KlijnMay1996)。由于各国的政治制度和文化的差异以及各自学术传统的不同，学者们对政策网络的本质理解不同，形成了不同理论和流派。根据罗茨的观点，政策网络相关研究形成不同的传统：美国传统、英国传统和德国、荷兰传统(Rhodes1997)。

　　美国的政策网络研究强调微观层面上政治主体之间的相互影响和互动。上个世纪50、60年代美国学者发展出次系统(subsystem)、次政府(sub-government)等概念来描述美国政治生活中形成常规的社会主体和国家主体相互影响和相互作用的模式。当时，美国在立法性和管制性的事务方面出现了利益集团、议会委员会和政府机构之间的经常性的互动并在决出过程中彼此相互支持的现象。次政府的概念就是建立对这种现象的观察的基础之上(Howlett & Ramesh,1995:148)。这种状况在农业、教育和交通的政策领域尤为明显，利益集团、议会委员会和政府机构之间结成了稳定的、互惠的“铁三角”一样的利益同盟关系，垄断了相关的政策决策。铁三角关系被认为破坏了国民主权原则，因为某些个人或者小团体的私利凌驾于公众的普遍利益之上。

　　进入上个世纪60、70年代，不少学者的深入研究揭示，次政府并不是全能的，“铁三角”的结构也并非存在于所有的政策领域。事实上，它们对政策过程的影响随政策议题和时间的不同而各不相同(Hayes,1978;Ripley & Franklin,1980)。1978年，赫柯罗(Heclo)发表一篇重要文章：“议题网络与执行权威”，提出一个更有弹性、更松散的概念——议题网络(issuenetwork)来分析美国的政策过程。在文中，他指出随着美国联邦政府越来越多通过拨款和规制等手段干预社会和经济事务，很多新组织和旧的政府机构一起参与政策过程。在很大程度上，封闭的6铁三角关系和次政府已经被开放的议题网络所取代，如果“寻找封闭的三角控制关系的同时，我们将会错过对政府冲击越来越强的比较开放的网络”(Helco,1978:88)。他进一步区分这两个概念。他将政策次系统比作光谱，议题网络和铁三角或次政府分处于两端。铁三角和次政府参与者较少，但拥有较高的自主性，它们由经济纽带联系起来，通过结成稳定联盟的方式来控制政策决策从而实现共同的经济利益。铁三角和次政府成员稳定、结构封闭、运作严密，其本质上是利益同盟关系。相比而言，议题网络的参加者范围广泛，结构松散，成员经常更新，决策结构呈现制度化程度低、非正式化、分散的特征，没有任何个人或者团体主宰和控制整个决策过程。与铁三角强调的利益纽带不同，议题网络的形成更多依赖参与者之间相互依赖、相互承诺的共存关系。此外，次政府和政策网络的差别还在于分析单元和层次的不同。

　　政策网络可以是个人、组织的构成部分或者组织联盟，而次系统一般将组织作为一个整体来分析(Milward & Francisco,1983)赫柯罗是公认最早使用政策网络概念的学者，议题网络的提出标志着政策网络研究进入一个新阶段。此后，美国一些学者进一步沿着政策次系统的传统，推动和丰富政策网络的研究。例如，萨巴蒂尔(Paul.A.Sabatier)提出倡导联盟框架(Advocacy Coalition Framework),分析政策过程，解释政策变化的原因。按照萨巴蒂尔，每个政策次系统最少包括两个以上的倡导联盟。所谓倡导联盟包括参与和影响政策制定和执行的不同层级的政府机构、记者、研究者、政策分析家，它们有共同的价值观，对某一政策问题的因果关系有共同的认识，因而在政策过程中采取一致行动，支持相同的政策方案。不同倡导联盟在政治过程中互相影响、互相作用，争取制订规则的权力，争取人事权和财政资源。一旦新的倡导联盟在竞争中取得主导地位，掌握了资源，它们倡导的政策方案就会上升为公共政策，从而发生政策变化。和铁三角不同，倡导联盟强调共同的价值观或者“信任系统”(belief system)在政策网络形成中发挥重要作用。另外，金登(Kingdon)的多元流理论也建立在政策网络的概念基础之上，成为解释政策议程设定和政策过程的重要框架之一。

　　从以上美国研究政策网络的大致脉络可以看出，美国的研究传统从政策次系统的角度出发，从微观层面研究参与政策过程的关键主体之间的相互作用和相互影响，强调个人之间的关系而不是政治机构之间的结构(Rhodes,1997)。美国学7者的重要贡献在于提出政策网络的概念，使人们对政策过程的研究从仅关注国家主体扩大到同一层次的铁三角，进而延伸到参与以兴趣和责任为纽带的议题网络、再到分散到不同层级、包括各种社会主体的、有共同的信任系统和政策主张的倡导联盟。美国学者，尤其是赫柯罗提出议题网络的概念对政策次系统本质给予重新的定义和解释，引发欧洲学者的学术兴趣，推动了政策网络研究的深化和发展(Howlett & Ramesh,1995)。欧洲学者，尤其是英国学者对政策次系统进行比较研究，发现政策次系统范围广泛，次政府或铁三角和议题网络的分类过于简单，因而需要发展新的分类法(Howlett & Ramesh,1995:149)。在欧洲学者尤其是英国学者的发展和推动下，美国传统的铁三角和议题网络逐渐被政策网络和政策社群所取代。英国政策网络研究主要强调利益集团和政府部门关系的连续性，或者是施密特(Schitter,1979)所说的“利益集团的协调”。在西方政治理论中关于利益集团的协调的理论主要包括多元主义(pluralism)与合作主义(corporatism)。多元主义虽然一度占据主导地位，后来遭到合作主义者和网络分析者的批评。多元主义强调社会形成许多志愿的、竞争性的、非等级命令的、自决的团体，它们之间相互竞争，以便影响政策。没有任何一个团体在某一领域形成垄断的利益代表地位，政府则被认为是被动地分配社会资源，政策被认为是反映某一特定时期利益集团之间的力量对比。合作主义则被定义为一种利益表达机制，其组成部分形成数量有限的单一的、强制性的、非竞争性的、等级制命令式的、有功能区分的各种类型的机构，它们由政府承认或者经政府许可成立，并被赋予在其相应的范围内具有垄断性的利益表达权，而政府则可以控制其领导人的任命和其利益要求和支持的表达(Schitter,1979：13)。

　　政策网络分析建立在对多元主义和合作主义的批评之上，是两者的替代(Rhodes,1997)。围绕着英国的政策网络的研究路径，有两派观点。一种以乔丹(Jordan)为代表，强调美国政治(政策)科学的发展及其理论观念对英国的影响(Jordan,1990)。例如，理查德森(Richardson)和乔丹(Jordan)明显受到赫柯罗和威尔达夫斯基(Wildavsky)1984年关于英国公共财政预算政策研究的影响，他们接受这两位美国同行关于政策社群(policy community)的概念，认为英国的决策过程发生在政府机构和压力集团相互协商而形成的政策次系统里。他们提出政策社群是理解稳定的自由民主国家政策决策过程的钥匙。威尔克斯(Wilks)和赖特(Wright)也强调政策网络中人际关系而不是结构关系发挥重要作用(Wilks & Wright,1987)。

　　另一种观点以罗茨(Rhodes)为代表，认为政策网络的研究起源于英国。他们从更广的角度来理解和使用网络概念，强调网络概念在社会学、心理学、社会人类学及政治学的应用。这一派学者明显受到欧洲的组织间关系理论的影响，否认美国政治学对英国政策网络研究的发挥重要影响。例如，罗茨认为美国的“次政府”或者“铁三角”理论无法直接运用到英国这样的国家，因为立法机构在政策过程发挥的作用要比美国小；而且政策网络这个术语发展于英国而不是美国，因为美国学者更倾向于使用次政府或者类似概念(Rhodes,1997)。他认为政策网络中最关键的构成部分是政治机构间的结构关系，而不是那些机构内个人之间的关系。罗茨将政策网络定义为：由于资源依赖关系而联系在一起的一群组织或者许多组织群的联合体。按照参与主体资格和资源分配关系的标准，他将政策网络分为5种政策网络类型，即政策社群(policy community)，专业网络(professional networks)，政府间网络(intergovernment networks)，生产者网络(producer networks)和议题网络(issuenetwork)，这5种类型的政策网络从紧密到松散构成一个的连续体。这种5分法只有结构最紧密政策社群和结构最为松散的议题网络学者常常论及，而其他3种类型的划分并不明显。此外，他还强调政策网络存在于部门层面，而不是次部门层面(Rhodes,1997)。

　　可见，英国政策网络研究领域形成了两个传统，一种则承认并承袭美国传统，从微观层面出发，强调人际关系在政策网络中的作用。另一种派则认为政策网络研究源于英国，重视从中观的角度来分析利益集团与政府之间的关系。很显然，以罗茨为代表的后一派学者人数更多，他们的研究影响巨大，对政策网络理论的发展作出了巨大贡献(Rhodes,1990)。首先，对政策网络有较为明确、清晰的概念。其次，从一开始，英国学者的研究形成了较为清晰的分析框架和比较研究的维度。再次，英国学界寻求将政策网络的概念置于修订过的多元理论之下。

　　德国和荷兰学者在宏观层面使用政策网络概念，政策网络被用来描述和分析国家和市民社会的关系。上个世纪70、80年代，欧洲社会发生深刻变化，私营9部门迅速发展，政府角色逐渐减弱，公共部门与私营部门之间相互依赖，国家和社会的界限日益模糊，国家机构和社会的不同部门共同参与公共治理过程。于是，政策网络被用来描述这种治理形式的变化巨大转变：

　　“政策网络是反映变化了的国家和社会关系的政治治理的新形式。……政策网络主要解决涉及复杂政治、经济与技术任务，资源互相依赖的各种政策问题，因此，需要以非常高的专业技术和其他专门化和分散的政策资源作为前提。政策网络是在政策决策、方案规划和执行能力分散于广泛的私营与公共主体背景下的一种政策动员的机制”(Martin & Mayntz,1991:41)。德国和荷兰学者都将政策网络定位于较为宏观的治理层面，但主要观点仍稍稍不同。德国学者强调现代社会日益复杂、动态、多元，国家机构无力单独实施治理，必须依赖其层级控制以外的他社会主体的资源和协作，国家和社会的许多组织形成相互影响、相互依赖的政策网络。因而，政策网络是与市场、官僚等级制三足鼎立的第三种社会结构形式(Powell,1990)与国家治理模式(Borzel,Summer1998;Kenis & Schneider,1991)。政策网络的参与主体基于经常性的互动和对资源的互相依赖，培养出共同的价值观，信任，形成一套解决问题的机制。这样，政策网络既可以避免传统等级制政府行政模式的反功能结果(dysfunctional consequences)(例如，政策对不同社会群体的不均衡影响)，又没有市场无法控制的市场失灵，因而，政策网络是介于政府和市场之间的治理模式，可以弥补市场失灵和政府失败。

　　荷兰的政策网络研究强调网络治理。学者们认为政策网络包括参与公共政策的公共部门、半公共部门及私有部门。各种不同的公共主体和社会主体拥有相互冲突的目标、利益和不同的权力地位，没有一个主体占据主导地位。在这样的背景下，政府已不能扮演万能的角色，政策过程中各个主体之间的协商至关重要。政策网络的重要性在于它将公共政策与制度性和战略性背景联系起来，成功的治理的关键在于实现有效的网络治理(Kickert,Winter1997)。网络治理有三种视角，即工具主义视角、互动视角和制度主义视角(Kickert,Winter1997)。工具主义视角的网络治理强调在政策网络背景下，以规制性工具为主的第一代治理工具已经被主要包括激励、沟通工具以及契约的第二代治理工具取而代之。在工具性政策网络视角下，网络治理成功的关键在于政策网络中有“驾驭”(steering)能力的主10体如何影响其他主体的行为，发挥“目标导向”(goal-oriented)的作用，实现对目标群体行为的改变，达到预期后果。虽然各种主体都具有程度不同的驾驭能力，但是政府还是被认为在网络治理中发挥“焦点驾驭主体”的作用。网络治理的互动视角强调集体行动的重要性，关注相互依赖的网络主体如何互相调适其策略以便形成一致行动、达致共同结果。与工具视角和互动视角关注网络主体和它们之间的互动不同，制度主义视角则将整个政策网络作为分析单元，网络治理就是要影响网络形成、变化或者解体的过程。研究关注的不仅仅是主体、关系、资源分配方式、组织等结构性因素，还包括规则、规范、理解、制度等文化因素。按照制度主义视角，网络治理的目标是通过影响政策网络的结构和文化来改善政策决策和解决问题的背景。

　　可见，由于政治制度不同，承袭的学术传统不同，欧美各国对政策网络研究形成了不同传统和学派。美国学者往往强调微观层面上的人际关系的重要性。在英国文献中，政策网络则主要用来分析中观(meso-level)层次上利益集团与政府之间的关系。德国、荷兰则将政策网络提升到宏观层面(macro-level)，成为与政府、市场并立的一种治理形式或者治理过程。