整体性治理

出自 MBA智库百科(https://wiki.mbalib.com/)

　　整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。

　　整体性治理理论对新公共管理的一种修正。新公共管理是从经济和社会的视角看待政府的管理，其背景是全球经济一体化的推进对效率的要求，西方现代工业社会对公共服务提出的多元化的要求，以及官僚体制的结构和运作方式由于繁文缉节和低效率而遭到普遍垢病。因此，新公共管理所采用的治理方式，比如强调绩效、结果、分权以及解制、效率、重塑政府等都反映了当时时代的要求。

　　而整体性治理理论则是以政府内部机构和部门的整体胜运为出发点的，其背景是信息时代的来临。20世纪90年代后信息技术的迅速发展和普遍应用，使新公共管理的一些治理方式被终}卜或被改革。新公共管理在提升政府解决问题的能力、在服务提供者的竞争过程中引入多样性等诸方而取得了不少的成功。但是，新公共管理的市场化、分权化与解制也使政府机构破碎化，极大地增加了决策系统的复杂性。而信息技术的发展要求政府管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合。在登力维看来，数宇信息时代的治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数宇化。

　　此外，与新公共管理要打破官僚制的努力不同，整体性治理是以官僚制作为基础的，即，整体性治理强调，信息技术的运做是以官僚制组织为基础的。正如菲利普·库琅所言，现代公共管理是在垂直的权威模式和平行的协商模式互相交叉的情况下运作的。唐纳德·凯特尔在评论斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯著的《网络化治理:公共部门的新形态》.书时曾指出，“戈德史密斯和埃格斯的最深刻的见地是，必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线，并根据新兴的各种网络建立横向的行动线。”

　　新公共管理在实施政府改革时以灵活的组织形式实现分权化、市场化、解制式的管理理念，其中虚拟化组织是新公共管理的创新组织形式。整体性治理模式的组织基础是什么呢?

　　任何理论都有其假设前提，这个前提决定了理论的方向。按照希克斯的说法，整体性治理理论背后有三个假设。第一个是如果政府机构的文化、结构以及能力是问题取向，而不是有效的管理过程取向的话，那么就更有可能解决一些民众最担忧的问题。第二个是公众有一些需要合作解决的问题，也就是说，政府并不是完全按照它的功能来解决问题的，尽管它是按功能建立起来的。第三个是为了解决一些问题，政府各部门、专业、层级以及机构之间的整合的运作是必要的。整体性治理理论的目标就是如何整合政府的职责功能，以便更有效地处理公众最关心的一些问题，而不是在部门和机构之间疲于奔命。

　　在这三个假设当中，后两个假设使我们再次回到马克斯·韦伯的理想官僚制模式，即一是公民有需要合作才能解决的问题;二是政府存在口的之一就是要解决这些问题。官僚制建立在理性的基础上，其最大的优点是非人格化、专业化、制度化的特征，这就否定了家长制下的人治现象，促使公共行政由经验管理转变为科学管理。官僚制组织就是按照纵向的等级层次和横向的功能结构通常的形式是部、委等健立起来的，其纵向结构反映了权威的模式，而横向的功能结构则是问题取向的设置，是社会分工的结果。比如教育部主管教育问题，公安部解决公共安全问题，这种专业化是科学管理的前提，有助于取得预期结果。

　　整体性治理理论的第一个假设提到的问题涉及到多功能的问题，也就是需要多部门协同解决的问题。按照这种问题建立组织是可能的，如一些旨在解决这些问题的临时性的协作机构或团体担负的就是这种职能。网络结构在某种程度上可以说是这样的一种结构形式，但问题是，这种结构形式至少在今天还不能替代主流的、相对稳定的官僚制组织。因为“网络化治理很难，真的相当难。有无数条道儿都可能会使你误入歧途”。“网络化治理一个巨大的障碍是:政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府模式而不是为网络化政府模式设计的，因此，两种管理模式在实际运行中经常会发生冲突。应该说，管理一大堆供应商网络与管理政府雇员的方式肯定不一样，它要求一种完全不同于政府及其公民已经习惯了上百年的公共管理模式”。

　　在20世纪，韦伯的科层官僚制是用来提供公共服务和实现公共政策目标的主要组织模式。’自员在等级体制里用命令下属的方式完成日常政务。但是，这种靠命令与控制程序、严格的规章制度、非人格化的组织文化维系的官僚体制，已经完全不能适应21世纪这一复杂而快速变革的时代的要求。当权力分散、组织界限越来越不固定的时候，各种问题也变得越来越全球化，越来越地方化。传统的官僚制组织已经不能很好地处理那些超越组织界限的责任问题，如在国防安全领域，无论是国防部还是公安部，都不可能单独有效地阻}卜恐怖分子。这些机构需要严格跨政府部门和层级的信息平台给予协助，因为他们需要各种沟通系统，以过去不可能的速度、成本和水平跨越各种公共组织和私人组织进行情报收集、分析、转化和行动。同理，灾难控制和预防中心也无法只靠传统组织完成自己的职能要求。

　　因此，某种程度上，整体性治理理论是建立在官僚制组织基础上的理论，但它是超越了官僚制和新公共管理的范式。台湾学者彭锦鹏在论及整体性治理时，将整体性治理与传统官僚制和新公共管理做了如下的比较(见下表)。

　　整体性治理理论的意义是相对于新公共管理理念的缺陷而言的，主要有以下几个方面:

　　(1)以公众为中心，改进了“管理主义”的价值倾向。新公共管理理论是一种以效率为基本价值取向的改革运动，对市场机制、私人部门的管理原则和工具及方法推崇备至，具有“管理主义”的价值倾向，严重损害诸如公平与正义、回应性、责任性等民主价值。整体治理以公众需要和公众服务为中心，强调政府的社会管理和公共服务职能，通过协调、合作、整合等方法促使公共服务各主体紧密合作，为公众提供无缝隙公共服务，把民主价值和公共利益置于首要位置，具有“宪政”特征。

　　(2)以整体性为取向，克服了碎片化管理的困境。新公共管理改革通过结构再造形成了一种不同于传统官僚制的组织结构形式，即扁平化与分散化的组织结构形式，但直接而临着组织不协调的困境。同时，新公共管理通过竞争机制提供高质量、多样化的服务，但组织间“在引入竞争机制的同时，却忽视了部门之间的合作与协调，造成碎片化的制度结构。”在整个公共部门中，各部委与执行局缺乏合作决策机制，形成碎片化治理的困境。整体治理则借助信息技术的优势，通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构，既克服了政府组织内部的部门主义、各自为政的弊病，又调整了社会和市场的横向关系，并发挥政府的战略协作与统筹服务的作用，构建一种政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络。

　　(3)以综合组织为载体，修正了过度分权带来的弊端。新公共管理倡导“分权化政府”，但过度分权也造成了组织间信息失真和沟通不畅，使地方利益主体为追求各自利益而加大了离心力，降低了政府聚合力量服务公众的能力。整体治理修正了新公共管理过度分权产生的多头等级结构的弊端，提倡一种横向的综合组织结构，这种综合组织建立在官僚制等级基础之上，强化了中央对政策过程的控制能力，为跨部门联系与合作提供了便利。

　　(4)提供一套全新的治理方式与治理工具。整体治理理论以整体主义为理论基础，以网络信息技术为平台，对不同的信息与网络技术进行整合，推动了政府行政业务与流程的透明化，提高了政府整体运作效率和效能，使政府扮演一种整体性服务供给者的角色。

　　(1)治理目标是取得公共利益和责任

　　整体性治理是为了能为我们的社会提供更低成本和更好的社会效果及更有效的服务。acpeter J.Laugharne指出，整体性治理努力将为复杂而且常常分散化的治理中各机构和层次实现共同的目标:为越来越有鉴赏能力的公众提供高质量的服务。波利特归纳为:1)消除不同政策间的矛盾，因而直接致力于提高政策、效率。2)通过消除不同项目间的矛盾和重复来更好地使用资源。3)促进一个特定政策部门内不同人员之间的合作与好的观点的交流，因此产生工作的“协同或增强作用”，或更好的方法。4)从公民们使用的观点视角来产生更为整体的或“无缝隙的”服务。

　　(2)着眼于政府与社会各类组织包括私人部门和非营利部门的合作

　　“治理”一词尽管不是一致同意地使用，但都共同指向:(l)公一私关系的新模式;(2)组织间的“更平等”关系;(3)先前不同功能之间的模糊的边界和处理随之而来的各种关系的新方法。Wilkins认为，对于组织分化的一种回应就是建立在顶层支配一切的结构和实践，即通常所说的“政府的整体的”计划和报告安排，提供“一站式服务”模式，即将联邦、州、地方政府和非政府的人员并入到同一个组织中，协同政府创新要求充分考虑各种伙伴关系中的多种关系。

　　(3)强调官僚制组织结构基础

　　该理论模式是在反对新公共管理的碎片化组织结构基础上发展起来的，认为政府治理的根本的组织结构仍是官僚制，权力仍是政府行动的基础。库拍认为权力或甚至是原始的政治权力是行动的基础。从权力转向合同并不意味着政府部门的终结。恰恰相反……兽作出合同决定的政治过程、用来达到这一目的的拨款，以及用来监督合同运作的问责技术来自垂直的、以等级权威为基础的过程。扭戈德史密斯则认为，网络化治理的一个巨大的障碍是:政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府而不是为网络化政府模式设计的。霉邓拉维也强调数字时代的治理是以官僚制作为基础的，官僚仍然是数字时代的治理的一个组织载体，这既与新公共管理有了一个重要的区别，也与一些新公共服务有了一个重要的区别。

　　(4)反映了信息时代的最新现实背景

　　希克斯在论述整体性治理的功能因素时指出整体性治理需要一种新的信息分类和系统，并探讨了在治理的层次上使用数字手段进行政策协调的问题。x网络正渗入从卫生保健到信息技术等领域内的公司和各行业的层级管理模式。

　　(5)重视整合、协作与整体运作

　　希克斯的整体性治理强调整合与协调等自不必说，邓拉维也强调重新整合，将之作为数字时代的治理的首要组成部分。数字时代的治理的核心在于强调服务的重新整合、整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。协

　　整体性治理理论为国家公共管理改革提供了新思路，整合和协调的理念被运用到行政体制改革、人事制度改革、养老保险制度、国家预算等方而。在我国行政管理体制改革己经进入全而落实阶段，这就要求加快行政管理体制改革，建设服务型政府，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。

　　第一，整体性治理对我国大部制改革有深刻的启示，表现为在行政理念上回归公共性，在组织结构上强调协同整合，在公共服务供给方式上允许多元参与，在技术手段上注重数字信息技术的应用。

　　第二，整体性治理的整合协调、政策协调、超越分工的组织架构对我国干部人事制度在价值取向、制度设计和工作机制等方而有启示意义。表现为促进选拔与管理的平衡、监督与激励的平衡、制度建设与制度落实的平衡、“正式制度”与“非正式制度”的平衡、组织结构上的整体建制等。

　　第三，我国政府预算体制的碎片化、条块分割和信息孤岛需要整合的思维模式和治理方式。这就要求以公民需求为导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合与责任感为治理策略，建构整体性政府预算治理模式。

　　第四，整体性治理一般用以解决行政区内横向政府组织间跨界治理问题，它对区域公共管理政府合作治理也具有重要的启发和应用价值。