区域治理

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区域治理(Regional Governance)

　　区域治理是指政府、非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益，通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。

　　区域治理(Regional Governance)完全是一个“舶来”概念，它广泛流行于欧美学界，台湾地区学者较早与之接轨，但他们一般惯用跨界(域) 治理(Trans-border Governance) 、都市及区域治理(Urban and Regional Governance) 等概念。实际上，区域治理就是治理理念或理论在区域公共事务管理中的具体运用。

　　区域治理具有三个基本特点： 一是多元主体形成的组织间网络或网络化治理;二是强调发挥非政府组织与公民参与的重要性；三是注重多元弹性的“协调”方式来解决区域问题。由此可见，区域治理并非是无条件的，它必须有深厚的公民社会和公民参与传统、发达的非政府组织体系，以及公私合作与协商治理的文化。也正是在这个意义上，尽管前些年国内有些学者借用区域治理或区域管治概念来讨论我国的区域话题，但我们的基本看法是： 由于政府仍然是我国区域公共事务治理的主导者，其他利益相关主体参与的广度和深度还不够，因此，对于区域治理概念的使用我们一直持审慎的态度。

　　一、英格兰区域治理的缘起

　　英国在苏格兰、威尔士和北爱尔兰建立区域型政府英格兰分为9个地区，分别是东北地区(North East)，西北地区(North West)，约克郡与亨伯郡地区(Yorkshire and the Humber)，中东部地区(East Midlands)，中西部地区(West Midlands)，英格兰东部地区(East of England)，大伦敦郡地区，西南地区(South West)，东南地区(South East)，1994年梅杰政府就在这9个地区设立了区域政府办公室。

　　政府在很大程度上是迫于这些地区的民族独立和区域自治的压力，而在英格兰却缺乏这种动力。推进英格兰的区域治理首先是源于一种民主的诉求。首先，区域在复兴民主问题上扮演的角色是将权力从中央下放并且赋予已经存在的非选举的政府组织层；其次，它们可以为有着不同传统、认同和需要的地区提供一个直接的民主表达的论坛。在英国(包括英格兰)，存在着很多区域级的政府机构，大多数是中央各部门设立在区域的派出机构，以及于1994年成立的区域政府办公室(Government Office for the English Regions)。这些非选举性的派出机构在区域执行中央政策，在很大程度上是在扮演一个区域政府的角色，它们具有一定的自由裁量权力。不过这些机构缺乏一种政治上的合法性，只有建立民选的区域政府才能确立其合法地位。同时，在英国其他地区建立区域政府的情况下，英格兰地区缺乏一个能够表达其区域利益的合法论坛，它们的利益得不到应有的照顾，因此需要建立一个选举的区域政府。

　　在英格兰推进区域治理的第二个原因来自于经济发展。新区域主义强调地区在经济发展中的重要作用，过于中央集权的政治体制不利于地区经济发展。事实证明，在欧盟那些采用中央集权体制下的区域，其经济最为薄弱；而一个分权的区域政府往往能够为本地区的经济发展提供连贯的区域经济战略政策，并且能够协调地区经济发展需要，代表区域向中央表明地区经济发展的利益需求。当然英格兰区域治理的发展离不开欧盟的推动。欧盟强调区域在经济发展中的重要作用。英格兰要想在欧盟体系下发展并获得其支持，就必须让区域一级的行政组织参与到基金获取以及相关的政策决策过程中来。欧盟还专门成立了区域委员会(the Committee of the Regions)来推动欧盟成员国的地方和区域政府参与到欧盟的政策制定中来。

　　最后，直接推动布莱尔政府改进区域治理组织机构变革的是中央政府在区域公共服务提供和管理上的碎片化。由于英格兰缺乏一个区域层级的政府，因此很多中央政府以及一些部门设立了许多区域级的派出机构，这些机构包括9个区域政府办公室、9个农业、渔业和食品部的区域服务中心、8个英国国家卫生局的区域执行办公室、4个社会卫生保健区域部门、教育与就业部的就业服务办公室、社会保险部的救济金执行局、9个区域议事厅(Regional Chamber)、9个区域发展局(Regional Development Agency, RDA)以及9个信息中央办公室的区域办公室。其中，教育和就业部、环境、交通和地区部以及贸易工业部的一些区域政策分别设在区域议事厅、区域政府办公室以及区域发展局中，而其他各个部门的区域政策和执行都是各自为阵，难以形成一个协调有序的、统一的区域政策体系，而且这种情况在布莱尔执政后的前两年更为加剧。布莱尔政府上台后急于兑现自己的竞选承诺，推出了一系列新的政策，并且发展了一些新的组织：健康行动地带(Health Action Zones)、就业地带(Employment Zones)、教育行动地带(Education Action Zones)、新起点(New Start)、单一重建预算(the Single Regenerations Budget)等等。这些新政策与新的组织的出现使得原本就比较混乱的区域组织和政策更为碎片化，因此布莱尔政府必须改革区域组织，推进区域治理的发展。布莱尔政府的区域治理的组织变革主要是增强区域政府办公室的功能，设立区域发展局和区域议事厅，建立区域层级的合作政府。

　　二、英国区域治理体制的特点

　　布莱尔政府在推进区域治理过程中最为突出的是建立一个以区域政府办公室、区域发展局和区域议事厅为三大支柱的治理网络，它们的能力和运行的结果直接影响到是否能够为区域治理提供一个清晰的领导关系，以及是否能够为区域发展提供一个整合性的具有明确优先发展目标的区域战略。为了在区域治理过程中既能够为区域培养一种本土化的权力从而达到以上目标，同时又能够保证中央政府对区域治理的控制权，布莱尔政府创立了一个独具特色的区域治理体制。

　　首先，区域治理组织有明确的职能分工。区域发展局主要是负责领导地区的经济发展，同时还监察各个次区域的伙伴关系及其在地方实现的机制。区域政府办公室的职责是领导和解决社会排斥和邻里关系发展问题上的事务，同时监督区域、次区域以及地方执行局的一些活动，这些活动涉及到跨越设置在区域政府办公室的10个中央政府部门的政策领域范围。区域议事厅最为重要的是进行区域土地使用规划，同时对区域发展局进行监督审查。

　　其次，区域治理组织在责任体系中的多重性。区域政府办公室的工作人员主要来自于中央政府的不同部门，因此他们的工作首先是要向自己所在的部门负责。但是区域政府办公室不是简单的将部门政策在区域层级执行，它必须既要在国家层面将不同的部门政策进行整合，又要体现区域优先发展的重点。区域政府办公室这三重责任是由其工作所属部门、组织设立的目的以及所代表的地区所决定的。区域发展局首先必须通过目标设置、绩效管理和审计向其上级主管部门贸易工业部负责(最初的主管部门是环境、交通和地区部)。但是区域发展局也从中央其他部门获得很多资金，因此它不得不为这些部门完成任务。与此同时，区域议事厅获得了对区域发展局进行监督审查的法律地位，从而确保它能够让区域经济战略和区域的其他战略协调一致。而区域政府办公室则是代表中央政府对其进行绩效评估。区域议事厅成员主要由地方政府及其经济、社会伙伴构成，对本地区的整体事务负责，但是很多时候它往往成为地方政府以及教区之间利益角逐的论坛。

　　最后，区域治理组织在财政权力上的有限性。区域政府办公室的成员主要来自于中央的10个政府部门，其财政开支权力主要是由这些所属的部门控制。区域政府办公室的财政支出总数是由各个不同的项目资金组成，每一个项目都是由某个部门所资助，它们拥有对资金的所有权，而“区域政府办公室能够将项目资金从一个项目转到另一个项目的总数额度在一个可以忽略的范围之内”。区域发展局可以支配较多的资金，并且可以向中央政府贷款，但是对其进行拨款以及贷款都必须经过其主管的贸易工业部部长同意，部长拥有最终的决定权。区域议事厅在建立之初，其获得的政府拨款非常有限，以至于其活动能力非常有限，对区域发展局的监督审查基本无法正常进行。直到2001年中央政府发布《加强区域责任》之后，区域议事厅获得的资金才能保证其功能的正常发挥。

　　三、英国区域治理的政策

　　区域治理体制的这些特点对区域政策的制定和执行影响较大，它决定了区域政策过程中所体现出的价值选择、政策决策的影响因素发挥的作用，同时它也影响哪些政策问题将被列入政策议程。

　　更多的区域主义更少的治理

　　布莱尔政府创立的区域治理结构一方面是让国家政策能够在区域层级以整合的方式得以执行，另一方面是能够在区域培养出“本土化”的能力，让其在本区域的治理过程中将各方利益相关者吸纳到治理过程中来，以区域的整体利益为出发点来制定本地区的战略规划。

　　总体而言，区域政策制定框架在决定区域政策优先发展目标上努力提供一个战略规划，但是由于区域组织制定的战略框架很多缺乏强制性的约束力，同时也缺乏必要的资金保证，因此在执行过程中区域战略对相关政策的制约力比较有限。例如在东北地区，由于交通政策是由地方政府、中央的一些执行局(如高速公路管理局)、一些非部门性的公共组织(如战略铁路局)以及一些私营组织(公共汽车公司)等部门来制定，因此交通政策碎片化、甚至会出现冲突，尽管该地区已经制定了区域交通战略。同样，西北地区成立科学委员会，其目的在于为推动西北地区的科学发展，并负责管理新的西北地区科学基金。但是一些非常重要的部门没有进入到科学委员会，这包括负责高等教育创新基金的组织部门，它们与高校联系紧密。此外西北能源委员会也没有吸纳进来，它们也是努力推动区域科技发展的一个潜在影响部门。因此在一定程度上，在英格兰地区的确推出一些从区域整体角度出发的创议，不过这些创议为区域内部的进一步协调带来挑战。

　　区域内部的协调还因为本地区的不同层次区域的政策安排而变得更为复杂，因此需要将其整合进一个更为广泛的区域规划安排中。如在西北地区，曼彻斯特城市区域在区域经济发展中扮演一个重要的角色，它同时也在有着自己推动次区域科技发展的规划与资金支持，如曼彻斯特知识资金，这个资金有自己的项目以及战略理事会，它将次区域的地方政府、工业和高校代表都吸纳进来。曼彻斯特城市区域与西北地区的联系比较松散，在一些项目上还存在着竞争关系，因此只有将其纳入到地区的战略规划内才能真正发挥区域优势。

　　区域战略和决策制定框架的价值获得本地区内部有关参与者的认可，但是一些区域组织对此还是表示沮丧，因为它并没有发展出一个完全整体性的区域战略构想，而且缺乏机制来保证这些战略能够最后得到执行。

　　区域主义的音符国家主义的旋律

　　区域战略是协调区域发展最为重要的机制，它明确地区在发展上的需求，并确定其发展方向，但是在区域发展的资源分配上却是由对国家部门负责的相关区域执行局掌握。在东北地区，主要的交通基础设施投资是由中央执行局如高速公路管理局和战略铁路局来完成。这些组织参与区域交通战略制定，而且都负责其中相关的项目，但是它们组织自身的规划功能和资金调配都由中央部门严格控制。尽管布莱尔政府立法强调在决策制定过程中的分权，但是对交通投资资金的分配和评估在很大程度上仍然是由英国交通部直接控制，而有限的灵活性主要是体现在根据地方交通规划将国家目标和优先发展计划如何在地方实施，并且这个灵活性必须是在国家交通计划的框架内。

　　在西北地区，区域科学委员会成立的主要目的是重新平衡国家研究基金的分配比例，并且发展基金合作机制。但是中央政府很快将一些重要的实验室从西北地区转移到东南地区，这样国家并不需要对西北地区进行大量的资金投入，通过这种方式中央政府仍然维持原有的科学资金在区域分配上的比例。

　　地方主义挑战区域主义

　　区域主义主张从区域整体的角度来制定本地区的发展规划，当然也包括从区域整体发展的视野来分配资源，这就意味着区域治理层在区域内部难以对资源进行平均分配，这显然会对一些地方利益构成挑战。作为缺乏足够行政执行力的区域治理层而言，目前还难以克服地方主义的阻碍去制定区域发展的优先目标，它更多体现出一种调和主义的色彩。如在东北地区达成的共识是推动航空运输的效率和能力，因为它对于提升本地区经济的竞争力有着举足轻重的意义。而在东北地区纽卡斯尔飞机场对区域发展具有重要的战略意义，因此应该是本地区交通战略确定的发展重点。相比较而言，达拉谟T型山谷机场无论是在航空吞吐量还是对区域经济发展的重要性都不如纽卡斯尔机场。但是在区域交通战略中，它们被同等看待，似乎二者在规模和经济影响力上没有什么分别。这事实上说明制定的战略如果看上去有利于纽卡斯尔，达拉谟会对此不满，区域治理层担心这样会挑起地方当局之间的冲突。